广州市城市规划勘测设计研究院 广东省广州市 510030
摘要：通过阐述和分析广州现阶段历史建筑保护实施的问题，从技术指引、政府管控、流程控制、激励机制等方面，为广州历史建筑保护管理实施的实际操作提出制定一系列实施细则的建议，以求形成更加完善的保护管理机制。
1 引言
2014年2月1日《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》（下文简称《保护办法》）正式施行，11月《广州历史文化名城保护规划》获得省政府批准实施，2016年《广州市历史文化名城保护条例》（下文简称《保护条例》）颁布实施，广州的历史建筑保护工作进入了一个全新的阶段。但广州在历史建筑保护方面起步较晚，基础较薄弱，投入有限，在短时间内各方面工作齐头并进，工作压力较大的同时，在制度建设特别是下一步实施细则建设的方向、内容和时序方面仍未摸清头绪。
因此，本文将针对广州历史建筑保护实施情况与问题进行梳理和探讨，为未来广州历史建筑保护一系列实施细则的建立提出建议。
2 制定实施细则的必要性和迫切性
《保护办法》是广州历史文化名城保护法规体系的重要一环。然而，在其具体实施和操作方面，仍有必要进行补充完善。同时，《保护办法》施行以来在实施保护的实际操作中遇到了各种问题，迫切需要有下一步的操作指引。
2.1法规体系尚待完善
2.1.1广州历史建筑保护的上位法梳理
近年来《广州市城乡规划条例》、《保护条例》两个法规的修编强化了历史建筑保护在法规体系中的地位，使历史建筑保护要求上升到地方性法规层面。2014年的《保护办法》作为深化上位法的政府规章，从多方面规定了历史建筑的保护与合理利用，在政府规章层面有效完善了广州市历史建筑保护法规体系。
然而，上述法规只在原则性、大方向上规定了历史建筑保护的一些纲领、方针，在具体操作层面，广州市现阶段仍然欠缺细节性、指导性的一系列实施细则，作为规范性文件层级，这也是保持法规体系完整性的一个重要组成部分。
同时，《保护办法》中有部分条文有“具体办法另行制定”的规定，这一系列“具体办法”作为实施细则，是法律具体操作过程中必不可少的指引，也是上位法对实施细则制定的直接需求。
2.1.2广州历史建筑保护操作层面的现行制度梳理
广州在历史建筑保护管理工作中已经在开展制定一系列的工作制度，但是在资金、普查细节程序、建筑用途变更、奖补机制等一些较重要的方面，相关制度仍旧欠缺，急需在以后的工作中逐步补全，并实施和验证、修订已经制定的既有制度。需要明确的是，未来出台的实施细则并不只是一个文件，而应该是一系列涵盖各方面工作的规章、文件。
2.2实际操作的迫切需求
历史建筑名单公布以来，广州在保护工作方面虽然做出不少成绩，但也产生不少问题，一些社会性的事件也印证了这些问题，为实施细则的制定提出了迫切的需求。
2.2.1技术指引的缺失
2014年1月广州市第一批历史建筑启明四马路某红砖小洋楼别墅业主在经过专家现场指导和取得书面意见后开始进行外部修缮。但是，由于业主对专家意见的理解偏差，属于“特色部位”的原有二层阳台栏杆被全部拆除更换，使得建筑正立面发生了改变。
上述事件表明，现阶段广州历史建筑保护方面仍缺乏完善的技术指引，未能有效对历史建筑业主进行指导，容易出现历史建筑“修错、修坏”的情况。
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2.2.2政府管控架构仍不成熟
2014年1月21日，广州首批历史建筑之一的泰康路某住宅发生火灾，但是历史建筑的住户表示不知道自家房子已列入历史建筑，同时街道办事处也表示由于人员短缺，难以及时发现紧急情况①。
该事件是广州公布历史建筑相关保护法规及首批历史建筑出炉后首宗受破坏案，是对保护联动机制、属地管理的一次考验，反映出广州历史建筑保护联防联控制度尚未成熟，仍需要进行进一步改进和磨合。
2.2.3修缮流程需重新审视与细化
2013年9月，经调查发现新河浦地区启明四马路某民国别墅业主方未通过报批就擅自进行内部装修，将原有内饰全部打掉，导致建筑特色荡然无存。在调查中由于业主无法出示合法的施工证明，被当场勒令停工并责令恢复原状②。
由上述案例可见，面对历史建筑保护，业主不了解具体保护政策、不清楚相关审批流程，往往因为“怕麻烦”而不去进行询问，擅自进行修缮，其责任缺失和理解偏差极易造成“保护性破坏”。
2.2.4仍然缺乏相应的激励措施
广州市曾于2014年7月开始开展了第一批历史建筑入户宣传服务工作。调查结果显示，超过一半的受访居民希望保持现状；“帮助修缮和资金补助”是受访居民最希望政府提供的帮助。③。
可见，业主对于历史建筑的修缮、合理利用以及多方合作等创新性的做法显示出不高的积极性。这就使得新一批的历史建筑未能得到充分的活化利用，发挥其潜在的优势。
3实施细则建议
对广州历史建筑保护工作提出初步建议。
1、制定《历史建筑保护修缮全过程指引》，纳入告知承诺制度
总结历次入户调研的经验和工作基础，制定《历史建筑保护修缮全过程指引》，主要内容应涵盖项目申请、报建、检测、设计评审、施工监理、竣工验收等，明确相关部门和权利人的职责、提交材料、途径等细节，形成一个针对历史建筑修缮的完整的过程管理机制。同时，为了保障修缮工作的切实施行，建议在历史建筑认定后实行告知承诺制度。
2、完善广州市历史建筑保护工作联动机制
在现有的联动机制工作方案基础上进行改进和深化：①以事业单位作为历史建筑保护的核心技术机构，负责技术研究及日常基础性事务；②设立专家顾问组，提供专业观点、相关信息及历史建筑保护的先进做法和经验；③主动建立政府与社会公众之间完善的联动制度，充分发挥群众参与力量，使历史建筑保护工作形成社会合力，进入良性循环。
3、启动“历史建筑活化计划”
在广州已有的历史建筑中选取一些质量较好的公房，根据其保护规划列举合理利用注意事项，开放其经营权对社会进行招标，以期获得更开放的合理利用思路，并实现历史建筑的保护。
4、制定其他优惠政策的实施办法
针对税费减免、容积率转移、奖励等方面，积极开发试点，在实践中探索适合广州的优惠政策，同时寻求通过其他部门联合给予税费减免或优惠的途径。建议制定《广州市历史文化遗产保护相关容积率奖励办法》、《历史建筑发展创意产业奖励办法》等相关法规。
参考文献
[1]新快报2014年2月14日A18、A19版报道（网址：http：//epaper.xkb.com.cn/view/932713）
[2]新快报2013年9月7日A05版报道（网址：http：//epaper.xkb.com.cn/view/883911）
[3]《广州市历史建筑入户服务宣传阶段总结报告》第三部分
[4]赖寿华，孙永生，冯萱.广州历史建筑保护的制度性障碍[J].城市观察，2015（1）：99-106.
注释：
①详见新快报2014年2月14日A18、A19版报道。网址：http：//epaper.xkb.com.cn/view/932713。
② 详见新快报2013年9月7日A05版报道。网址：http：//epaper.xkb.com.cn/view/883911。
③《广州市历史建筑入户服务宣传阶段总结报告》第三部分
论文作者:薛里莹
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第33期
论文发表时间:2018/4/26
标签：建筑论文; 历史论文; 广州论文; 广州市论文; 实施细则论文; 法规论文; 工作论文; 《建筑学研究前沿》2017年第33期论文;