中国农村社会保障制度改革：一种“土地换保障”的方案，本文主要内容关键词为：中国农村论文,社会保障制度论文,土地论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农村社会保障的基本形式
中国的社会经济被户籍制度分割为城乡二元体制。与此相适应，中国的社会保障制度也被分割为界限清楚的城乡两部分。在城市，已经建立了较为完善的社会保障制度；在农村，现代社会保障制度仅存在于少数发达地区。从总体上说，农村尚没有建立现代社会保障制度。
作为一种替代，中国政府通过保证农民拥有一定数量土地使用权的方式来为农民提供就业保障和生活保障。人多地少是中国的基本国情，要想使每个农户拥有较为充分的就业保障和基本的生活保障，就不得不平均分配土地（使用权）。为了保证土地使用权的平均分配，土地使用权需要随着人口的变化而调整，土地私有产权显然无法满足这种要求，合乎逻辑的选择是土地的公有制。由于将一个村庄历史上拥有的土地的使用权在村民内部进行平均分配是一种涉及利益重新分配较少、成本较低的分配方案，土地的集体所有制成为一种必然的选择[1]。所以，中国农地制度呈现出“集体产权＋平均分配的土地使用权”的基本特征[2]。可见，中国现行农地制度在很大程度上是一种社会保障制度，是目前我国农村基本的社会保障形式。
二、均分土地使用权提供社会保障的缺陷及消极后果
（一）均分土地使用权提供的社会保障不具备互济性的特征
互济性是现代社会保障的基本特征之一。在现代社会保障体系中，社会保障资金来源于社会全体成员的国民收入，最终支付给生活出现困难的社会成员，这就使每个社会成员都向生活出现困难的人提供帮助，在自己生活困难时又能得到所有社会成员的帮助。这个互济过程通过法制化的、规范的制度体系得到实施，是稳定可靠的。现代社会保障制度的这一特征，大大提高了社会成员的生活稳定程度，使社会成员得到较高程度的社会保障[3](P9-10)。
从实际情况来看，土地所提供的社会保障可以概括为两个方面：(1)就业保障。由于每个农民拥有一定的农业生产的基本生产要素——土地，因而农民总能（即使并不充分）就业。(2)农民因为年老、疾病而丧失劳动能力时，他（她）所分得的土地使用权成为他从家庭获取生活资料的基础之一，他（她）也可以将土地转包出去以获得部分生存保障。从第一个方面来看，即使平均分配现有土地的使用权，农民也无法充分就业。据统计，我国农村剩余劳动力在农村劳动力中所占比例为35%，考虑到农村劳动力的过剩都是隐性的，这一数据也可以理解为，农村劳动力在农村的就业程度为65%[4]。从第二个方面来看，由于土地零散，受集体所有制限制等方面的原因，目前农村土地流转困难、价格低廉，依靠所拥有的土地使用权来为年老或患病的丧失劳动能力者所提供的生活保障极为有限。据调查，30%以上的农村老人家庭年人均收入不到600元，农村老人看病难或无力看病的情况相当普遍，许多家庭因病致贫、返贫[5]；农村约有1200万残疾人处于绝对贫困状态[6]。笔者在调查中发现，由于土地所提供的保障是低水平的，农民遇到生活困难时，往往通过以血缘为纽带和以聚居地为纽带的小群体内实行互济。这种互济可以视为对土地所提供的社会保障的一种补充，在农民的生活保障中发挥着极为重要的作用。但是，这种互济的范围小、缺乏规范的形式，对于稳定农民生活所起的作用非常有限，并且容易引发农村社区的人际关系冲突。
（二）均分土地使用权提供的社会保障妨碍了农村经济的发展
在集体内公平分配土地的要求，必然导致农户的小规模经营，而小规模的经营使许多现代农业机械和农业设施的使用，以及现代管理方法和管理技术的使用受到限制，农民在进行固定资本和人力资本投资、应用新技术时表现出消极态度。虽然法律上承认农民的土地使用权可以流转以实现规模经营，但由于农民对农地产权的残缺性和不稳定性，在实践中困难重重。为了保障土地使用权的平均分配，必然要求随着集体内各农户人口的变化而定期对土地使用权的分配进行行政性的调整（农村基层干部的权力欲望和寻租愿望强化了这种要求），农民的土地使用权存在潜在的不稳定性，“增人不增地，减人不减地”的附加制度安排与均分土地提供生活保障的基本要求相冲突。已有的研究说明，不稳定的地权减少了农民对土地的投资，尤其是附着于土地的投资（如农家肥、水利设施投资）[7]。另外，不稳定的地权（产权不明晰）造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本，不利于土地流转市场的形成，妨碍了农地经营规模的扩大。
平均分配的土地使用权提供社会保障的事实使农民在使用土地时趋于回避风险，应用新技术的积极性不高，在小规模经营的条件下放弃专业化生产而实行多元化经营；已经可以在非农产业获得稳定收入的农民，即使抛荒土地，也不愿意放弃土地使用权，妨碍了土地经营规模的扩大。
作为对均分土地提供社会保障重要补充的小群体内的互济虽然在稳定农民生活的过程中发挥着重要作用，但这种互济往往局限于较为狭小的地域，一旦离开该地域，就难以获得这种互济性的生活保障。因此，许多农民不愿离开世代生活的村落，妨碍了劳动力的自由流动。为了保持小群体成员的身份，就必须在价值观上与小群体保持一致，这导致农民观念和行为的保守性，这会对农民的投资行为、应用新技术的行为产生较大的消极影响。
总之，现行的以均分土地使用权为本质特征的社会保障制度本身所提供的就业保障和生活保障是很不充分的。因此，必须改革农村现行的以均分土地使用权为本质特征的社会保障制度，在农村建立现代社会保障制度，使农民得到充分的社会保障，从而促进农村经济的发展。
三、改革农村社会保障制度：“土地换保障”的方案
（一）改革的原则
1.应能够解除土地所承担的社会保障功能。如前所述，由于土地承担了社会保障功能，因而不得不在集体内按人平均分配土地，这种农地制度已经严重妨碍了农村经济的发展。
2.应能够打破城乡分割的二元社会经济体制，促进农村剩余劳动力的流动。城乡二元社会经济体制的形成根源于户籍制度，附加于户籍制度的二元社会保障体制强化了这种格局。改革农村社会保障制度，应当有利于改变目前城乡分割的格局，促进劳动力在城乡之间自由迁徙。
3.充分尊重农民意愿。农村社会保障制度改革主要涉及农民的利益，只有充分尊重农民的意愿，给予农民足够的选择空间，让农民充分了解自己的成本和收益，才能形成合理的社会保障制度格局，并有利于改革的顺利推进。
4.不会造成过大的财政困难。为农民所提供的现代社会保障，应当有较为可靠稳定的资金来源，不会因此给财政造成过大的困难而难以推行。
（二）对我国现有改革方案的评价
目前，许多关于农村社会保障制度的改革建议主张在农村建立一个与城市社会保障体系相隔离的社会保障体系。这种主张存在的问题主要有：(1)目前，农村经济的发展和工业化过程的顺利进行，都要求劳动力的自由迁徙。城乡隔离的二元社会保障体制将在某种程度上强化城乡分割的二元社会经济体制，妨碍劳动力的自由迁徙，与我国市场化改革的总体方向相矛盾。(2)农民依靠平均分配的土地使用权获得了社会保障。但如果同时在农村建立现代社会保障体系，就意味着农民将获得土地和现代社会保障制度双重社会保障，这对其他社会成员来说，是一种不公平。这一点正是部分学者和政府官员在推进农村现代社会保障制度建设时态度消极的理由[8]。(3)在农村建立现代社会保障体系缺乏稳定可靠的资金来源。目前，从部分地区建立现代社会保障体系的实践来看，大部分地方政府无力承担农村社会保障所需资金，只能扮演“政策扶持”的角色，社会保障资金主要来源于集体和个人，其中大多数情况下又主要由个人缴纳。但是，由于农民收入低下且不稳定，缴纳的积极性很低，收缴成本很高[3](P169-170)。由于以上几个方面的原因，我国20世纪80年代末建立的农村养老保险制度和合作医疗制度的尝试，从整体上看进展不大，甚至还出现了停滞。参加农村社会养老保险的人数从1998年的8000多万人减少到2001年的5000多万人。目前仍在运行的农村合作医疗比重很小，主要集中在大中城市周围的郊区和一些沿海发达地区[8]。
（三）综合制度改革方案
根据以上分析，笔者提出的改革方案的核心内容包括：(1)实行土地国有化，给予农民永佃权。(2)农民以土地永佃权换取现代社会保障体系中的社会保障账户，逐步实现城乡社会保障体系的统一。具体操作过程如下：
第一步，彻底改革户籍制度，取消限制劳动力流动的种种壁垒（如财产限制、学历限制），促进农民在城乡之间流动，促进农民在非农产业就业。
第二步，改革土地制度。土地归国家所有，农民永久享有家庭联产承包责任制下从集体得到的平均分配的土地使用权（即初始永佃权）[9]，获得初始永佃权的农民拥有在一定期限内转让土地使用权的权利。国家可以象征性地收取少量租金，将租金纳入国家财政，主要用于向农村提供公共产品。
第三步，农民用初始永佃权交换现代社会保障体系中的社会保障账户。(1)农民在获得稳定非农业收入后，如果要放弃对土地的初始永佃权，只能将初始永佃权出售给国家（可以由省级政府代理）。抛荒土地三年以上者，视为自动放弃初始永佃权，土地由国家无偿收回。(2)农民将土地初始永佃权出售给国家时，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立账户，将应付给农民的款项直接转入社会保障账户，作为农民已经积累的资金，其后由“农民”和所在企业定期缴纳社会保障金。
第四步，国家出售收回的永佃权。国家将收回永佃权的土地通过土地整理形成大片土地（暂时无法整理的部分可以短期出租），再将永佃权出售给农民或其他经济主体，出售土地永佃权时可根据各地的不同情况设置上下限（设置上限的目的是防止土地过分集中，设置下限的目的是为了实现适度规模经营）。从国家购得的永佃权可称为二级永佃权，获得二级永佃权的农民同时必须将自己原来拥有的初始永佃权出售给国家，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立社会保障账户，此后的操作与第三步相同。
第五步，允许土地二级永佃权自由买卖。建立土地二级永佃权流转市场，允许土地二级永佃权自由买卖，实现土地资源的市场配置。但设置各类经济主体拥有土地的上限，这一上限可随城市化水平的提高而逐步提高。
（四）“土地换保障”方案的主要优点
1.有利于城乡统一社会保障体系的建立。以土地换（现代社会）保障，从长期来看，原来的农村人口（无论转移出去的农村人口还是通过购买二级永佃权保留农民身份的农村人口）通过出售初始永佃权给国家，最终完全被纳入现代社会保障体系，从而形成建立城乡统一的社会保障体系；从短期来看，实际是允许农民在不同社会保障体系间转换，这显然有利于打破城乡二元分割的体制，有利于劳动力的自由流动，有利于现阶段促进工业化的进程。
2.给农民以充分的自主选择权。在改革的初始阶段，在拥有初始永佃权的基础上，农民既可以在原有土地上从事农业经营并依靠土地提供保障，又可以在一定时期内转让土地使用权；对于能够获得稳定非农业收入的农民，则可以自愿放弃土地永佃权而专门从事非农产业并依靠现代社会保障体系提供生活保障。在整个改革过程中，农民将根据自己收入来源的变化（这反映了工业化的进程）自主决定是否以土地来交换现代社会保障，改革将自然地随着工业化过程的深入而深入。
3.能够解除土地的社会保障功能。当农民从国家购得拥有二级永佃权的土地时，土地与社会保障的联系已经被切断。此时，农民所拥有的产权已经相当充分，土地可以在适当的限制下自由交易，农村经济发展的土地制度障碍已经消除。
4.被转入社会保障账户的出售二级永佃权的收入，可以视为农民在成年之后到加入现代社会保障体系之前这一时期所积累的社会保障资金。由于农民是在获得较为稳定的非农收入之后才加入现代社会保障体系中的，因而有能力缴纳由个人负担的社会保障金。农民进入现代社会保障体系的过程是渐进的，农村经济的发展和工业化进程的加快将使政府的财政力量逐步强大。所以，该改革方案不会带来过大的财政困难。
四、改革中可能出现的几个问题
上述改革方案只是一个初步设想，在实际操作中会遇到许多问题。
1.初始永佃权价格的确定。许多研究者认为我国土地的影子价格很低，在经济落后地区，土地年亩均纯收益为200～300元，据此按6%的本金化率估算目前我国土地的影子价格大约是每亩3300～5000元[10]。笔者认为，土地是一种相对安全的资产，如果按收益现值法计算其价值，本金化率稍高于银行利率即可；如果按4%的本金化率来计算，土地的价格应在5000～7500元／亩（计算公式为土地价格＝土地纯收益／本金化率）。由此可以预测，随着本改革方案的公布和实施，人们认识到永佃权和使用权（承包权）在产权性质方面的差异，以及人们预期到由于土地制度的改革未来土地将以更有效率的方式被使用，土地负担将会减轻（只缴纳规范的地租和税收，集体提留不再存在），收益率将会提高。如果土地的收益能增加50%，每亩土地的价格则可以达到1万元左右。我国目前人均耕地1.59亩，农村人口人均耕地约2.14亩，即每个农民拥有的土地初始永佃权的价格为2.14万元。如果农民的平均年龄按35岁（农民的预期寿命为70岁）来计算，假定从20岁开始缴纳社会保障资金，积累时间为15年，则相当于平均每年缴纳1426元的社会保障金，这样的缴纳水平足以为农民提供基本生活保障。
2.平均而言，出售土地初始永佃权后由国家转入社会保障账户的资金可能不足以使农民获得目前城市居民的保障水平。这一问题可以通过建立多层次的社会保障制度，按照多积累多收益的原则来解决。如果农民想得到较高水平的社会保障，则应根据相关标准补交应积累的资金和土地初始永佃权的差额；如果不愿或无力补交，则只能享受较低层次的社会保障。当然，各层次的社会保障在资金上可以互相融通，从而使选择不同层次社会保障的人们之间仍然存在互济关系。
3.关于国家购买初始永佃权和农民购买二级永佃权的资金来源问题。(1)国家购买初始永佃权的资金来源。国家可以向商业银行贷款或发行专项国债来解决资金问题，国家在土地市场上出售二级永佃权所获得的收入保证了还本不会出现问题，利息可由财政补贴。(2)购买二级永佃权的资金来源。允许各类企业（包括由内资控股的合资企业）、城市居民、农村居民在本地或跨地区购买土地二级永佃权。这样，有利于吸引非农产业和经济发达地区的资金来推动改革。农民购买土地的下限可以适当放低，最低可定为10亩，根据前面的估算，大约需要10万元，农民可以以按揭贷款的方式支付。如果按揭成数为7成，按揭年数为30年，按现行利率计算，每年需要归还4524元。这对比较富裕且有一定财富积累的有能力在规模扩大的土地上有效率地经营的农民来说，是能够承受的。
4.改革过程中如何保证改革操作者的廉洁性和公正性。考虑到任何改革方案（如在农村另外建立社会保障体系的方案）也涉及类似问题，所以，不能因此而否认本方案的价值。由于本改革方案可能意味着国家更大程度的参与，因而，廉洁性与公正性不足可能会带来更多的问题。中国共产党十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”[11](P28)这显示了中国共产党在新的历史时期继续推进政治体制改革的决心。政治体制改革的继续推进、社会主义民主的扩大和社会主义法制的完善，尤其是农村基层民主的逐步扩大，将有助于这一问题的解决。