一项具有里程碑意义的决策——解读国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，本文主要内容关键词为：国务院论文,里程碑论文,经费论文,农村义务教育论文,保障机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年12月，国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称《通知》)，其核心内容是改革农村义务教育经费投入机制，即从2006年起，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，全面支持农村率先实现基本的免费义务教育。2006年2月，教育部发出通知，要求各地在中小学春季开学前确保农村义务教育经费保障机制各项改革政策落实到位，并坚决杜绝各种形式的教育乱收费。作为我国实施义务教育进程中一项具有里程碑意义的重大决策，教育经费投入机制改革对于全面巩固和普及九年义务教育，促进农村义务教育事业持续健康发展具有重大而深远的影响。同时，这项改革又是一项涉及面广、政策性强的制度创新，需要准确把握和落实，在实施过程中有可能会遇到许多新问题、新矛盾，需要及时研究和妥善解决。
一、农村义务教育经费保障新机制出台的背景与目标预期
农村义务教育是我国基础教育的主要组成部分，2004年，85％以上的小学、60％以上的初中都在农村。回顾近年来我国义务教育的实施进程，中央政府作出扩大农村地区义务教育免费范围的决策是基于以下战略和现实考虑的：
1、实行真正的免费教育是我国教育发展的必然要求
现代义务教育的本质是教育的免费性和强迫性。在世界范围内，170多个宣布法定义务教育的国家均宣布实施免费，当然各国对“免费”的真实解释在不同国家有不同的含义。许多国家义务教育免费的范围往往从免学费(杂费)开始，然后逐步扩大到免费提供教科书和其他学习用品，进而考虑免费的校服、午餐、医疗和交通等。美英日等发达国家，公立中小学不仅免学费，而且免杂费、教材费，这些经费通常由地方政府支付，而教育经费通常来自地方教育税收。发展中国家在普及义务教育进程中受到经济发展的制约，通常首先是优先减免贫困学生的学杂费、教科书费用，然后逐步扩及到全体学生。
我国1986年7月颁布的《中华人民共和国义务教育法》指出：“对接受义务教育的学生免收学费。实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和各级地方政府负责筹措，予以保证”。而在1990年初的义务教育法实施细则中，规定“实施义务教育的学校可收取杂费”则为后来越演越激烈的种种乱收费埋下了伏笔。长期以来，我国实行的是“地方负责，分级管理”的基础教育管理体制，我国农村形成了“村办小学，乡办初中，县办高中”的格局，近一半的农村义务教育经费由农民筹集，农村学校的危房更是主要靠农民集资解决。税费改革后，农村教育费附加和捐集资收入被取消，但杂费收入的比例上升。2002年4月起，国务院规定政府对农村义务教育的责任从乡镇转移到以县为主，由县统筹九年义务教育经费，并接受中央及省级财政的转移支付。较过去来说，这无疑是个进步。农村义务教育经费来源开始从以农民为主转向以财政为主转变，全国财政预算内农村义务教育拨款占当年农村义务教育总投入的比重从1999年的57.8％提高到2004年的76.6％。① 但是，贫困县因财政能力有限，不堪重负；转移支付的钱款随意性较大，也很难起到保证作用。这种“以县为主”的管理体制只是初步搭起了政府对农村义务教育的管理框架，仅对各级政府责任作了一些原则规定，缺少具体的、可操作和易落实的机制。在实际运转过程中，出现了由县级政府负担财政、乡镇不再投入，而省市也不负责包底的局面，普遍的情况是，很多学校靠中央或上级转移支付来支付教师工资，却缺乏运营经费。
长期以来，我国政府拨款占义务教育总投入的比例偏低。如2003年，我国义务教育总投入中，政府财政拨款占68.55％，但世界各国的基础教育经费政府投入一般都占85％以上②。农村税费改革后，由于停止了农村教育费附加的征收和教育集资，中小学公用经费没有保障，新出台的“一费制”收费标准偏低，教育经费的供需矛盾更加尖锐地凸显了出来，许多地方农村中小学日常运行陷入了前所未有的困境。2003年，全国农村小学和初中公用经费分别为200元和307元，其中政府拨款部分分别只有61元和85元，政府拨款分别占小学和初中公用经费的31％和28％③。这使相当一部分地区主要靠收学杂费支撑，运转十分困难。
城乡之间、区域之间办学水平差距过大。中西部省区、农村地区的预算内教育经费偏低，资源配置不合理，导致义务教育发展严重失衡。城乡之间的不平衡达到了相当突出的程度。
此外，农村义务教育阶段学生仍然缴费上学，农民负担较重，造成部分学生辍学。要从根本上解决这些问题，必须充分发挥公共财政的职能作用，深化机制改革，建立农村义务教育经费保障的长效机制。
2、全面履行我国政府对全民教育的承诺
20世纪90年代以来，推动全民教育发展成为国际社会的优先行动。按照2000年世界教育论坛通过的《达喀尔行动纲领》，在扫盲、发展幼儿教育、普及初等教育、促进男女教育机会平等、生活技能培训、全面提高教育质量六大全民教育目标中，国际社会共同承诺到2015年让所有学龄儿童免费接受初等教育。
中国政府率先承诺在中国普及全民教育，并取得了举世瞩目的成就。继2000年基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲之后，西部“两基”攻坚取得显著进展，“两基”人口覆盖率由2000年的85％提高到2004年的93.6％，农村义务教育得到重视和推进，2001年起提出对农村义务教育阶段贫困家庭学生实施“两免一补”(免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费)的政策。我国成为目前发展中人口大国中唯一同时实现“文盲人口减半”和“贫困人口减半”的国家。但是，由于人口众多、国力相对落后，中国内地仍有8700万成人文盲，8％的地区还没有普及九年义务教育，全部集中在中西部地区，而这些地区又是经济比较困难的地区。即便在相对发达的东部地区，义务教育普及的水平和质量也有待巩固和提高，城乡、区域之间的差距较大。2005年11月，在北京召开的联合国教科文组织第五届全民教育高层会议上，温家宝总理代表中国政府向国际社会承诺，在今后两年内，中国在农村逐步实现免费义务教育，特别是中央财政将全面支持农村真正实现九年制义务教育。这充分体现了中国政府全面履行全民教育承诺的决心和信心。
3、完善农村义务教育管理体制，适应建设社会主义新农村的需要
社会主义新农村建设要求大力发展农村社会公共事业，强化政府对农村的公共服务。而农村义务教育便是农村最大公共事业和公共产品之一，将其纳入公共财政保障范围，让每一个农村孩子都能接受平等的教育权利和教育机会，也是让公共财政的阳光更多照耀广大农村的客观要求。根据测算，如果在农村义务教育阶段免除学杂费，按2004年农村地区小学和初中在校学生0.74亿和0.32亿人计算，平均每个小学生每年减负约140元，初中减负约180元，涉及的惠农资金将达161亿元。这种做法的意义，不亚于政府免除农民农业税的行为。这对于进一步巩固农村税费改革成果、保持农村社会稳定将发挥重要作用；而且让每一个适龄少年儿童都能够接受义务教育，通过人口素质提高和人力资源开发，将为广大农村地区加快发展、脱贫致富增添内在动力，从而全面推动城乡、区域协调发展。
如果教育投入依然得不到基本保证，义务教育得不到切实普及，文化素质低下的广大劳动力也难以摆脱根本上的贫困。因此，实行真正的免费义务教育同国家的发展、民族的利益戚戚相关。不解决免费的问题，贫困地区以及发达地区的贫困人口就无法接受真正意义上的义务教育，并获得身心健康。因此，实施农村义务教育保障新机制，是国家、民族利益的需要，是构建社会主义和谐社会的需要，是以人为本的需要。
二、全面理解和把握农村义务教育经费保障新机制的政策内涵
《通知》提出，要按照“明确各级政府责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的改革原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制④。
1、新机制的重大突破
(1)明确政府责任，规范保障制度。改革把明确中央与地方的责任作为重点，实行中央与地方分项目、按比例的分担办法，明晰了中央与地方的经费分担责任，以确保由各级政府完全承担起对农村义务教育投入的责任。在学杂费和提高公用经费水平方面，中央与地方的分担比例，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区(除直辖市外)，按照财力状况分省确定。在校舍维修改造资金方面，中央与地方的分担比例，中西部地区为5∶5，东部地区主要由地方承担、中央给予适当奖励性支持。在贫困学生提供免费教科书资金方面，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。贫困寄宿学生的生活费补助由地方承担。
为保证改革的顺利实施，国务院确定，由省级政府统筹落实辖区内农村义务教育、统筹落实中央转移支付资金和地方各级政府的经费分担责任、统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。经费管理原则上实行以县为主。县级政府作为农村义务教育经费的直接管理者和使用者，将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金；建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，确保资金及时足额到位；建立健全农村中小学各项财务管理制度，加强监督检查，提高资金使用效益。地市和乡镇级政府，也要按照国务院和省级政府的有关文件规定，履行好对农村义务教育的应有职责。
(2)免除学杂费，受惠覆盖面大。《通知》明确提出，对农村义务教育学生全部免除学杂费，对贫困学生继续实施“两免一补”政策。《通知》规定：享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。继续做好贫困家庭学生的资助工作。中西部地区免费提供的教科书资金继续由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生的生活费由地方承担，补助对象、标准及方式由省级政府确定。
(3)经费投入幅度大，保障水平明显提高。在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，全面提高农村义务教育各项经费的保障水平。按照国务院确定的改革方案预测，2006年至2010年5年间，中央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约2182亿元，其中，中央新增1254亿元，地方新增928亿元；同步安排资金提高农村中小学公用经费的保障水平，特别是通过中央制定公用经费基准定额，逐步缩小城乡之间、区域之间的差距，促进教育公平；建立农村中小学校舍维修改造长效机制，使维修改造工作制度化、长期化，2006年起中央对地方投入的校舍维修改造专项转移支付资金将由“十五”期间每年的18亿元提高到30亿元，并对各地校舍维修改造情况实行监测和考核。
2、新机制的主要特点
(1)从理顺机制入手，并与现有政策相衔接。农村基础教育，特别是义务教育，作为社会公共产品，理应由各级政府提供。然而，由于各级政府所拥有的财力差异很大、各地经济发展水平也极不平衡，因而造成各地义务教育发展极不平衡。改革从理顺机制入手，明确各级政府的投入责任，实行中央与地方分担经费的办法，而且实行有区别的经费分担政策。比如，免除学杂费和提高公用经费保障水平所需资金，西部和中部地区比照农村税费改革等政策，分别只承担了20％和40％的经费，中央拿了“大头”，中央重点支持中西部地区，适当照顾东部部分困难县，确保改革经费落实到位。
(2)关注政策推进步骤，采取分年度、分地区推进的渐进路径。从国际社会实施免费义务教育策略看，当一个国家财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育时，通常从经济落后的处境不利地区开始，遵循社会贫弱阶层优先、初等教育优先的原则，并随着经济水平的提高而逐渐扩大⑤。我国实行免费义务教育采取按贫困状况逐级扩张和按区域逐渐扩张相结合的方式。2006年，西部地区各省份、新疆建设兵团和中部地区享受西部政策的3个自治州的农村中小学率先免除学杂费，2007年中部和东部地区的农村中小学免除学杂费，而且在此过程中要确保农村和城市“低保”家庭义务教育阶段所有学生都能够按照规定享受到免除学杂费的政策。
(3)回归公办教育本义，促进教育公平和均衡发展。其实，无论是免费还是缴费的义务教育，其经费都来自国民收入，最终都是由纳税人负担。差别只在于，是通过就学者直接缴费上学还是将收费通过公共手段(税收或教育费附加)来筹措。前者的主要问题在于：一是收费建立在受益者个人负担的前提下，容易造成对弱势群体利益的不利影响，而且在教育经费分配上难以体现再分配的职能；二是由于学校是收费主体，难以控制学校的乱收费行为，且收费收入很难在学校间进行调剂，容易造成学校间差距的拉大，不利于学校均衡发展。何况学校不愿承担对贫困学生减免学杂费的义务，因为这会造成收费收入的减少。而如果实行免除学杂费，把义务教育的学杂费部分通过公共的手段，不仅有利于依法筹措经费，从根本上治理乱收费，而且有利于经费的再分配，促进教育的公平和均衡发展⑥。一个时期以来，我国的公办学校过度依赖于收费，对教育的公益性造成了威胁。新机制的建立，使义务教育向完全免费方向过渡，公办学校的办学经费将主要通过公共财政的手段来解决，并要求加强经费的规范管理和使用，也为根治义务教育乱收费提供了有效途径。
三、农村义务教育经费保障新机制实施与经费管理中应注意的问题
农村义务教育经费保障新机制的建立，标志着农村税费改革进入了以农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的综合配套改革新阶段，农村教育已明确成为各级政府的责任，特别是以中央和省级政府财政为主的投入来源与结构保障了农村义务教育经费的投入和稳定增长。未来的政策推进与驾驭实施应该进一步做好以下工作，以使政策的效果能够得到充分释放。
1、确保中央与地方同步增加教育投入
新机制需要中央与地方共同加大对农村义务教育的投入。从近些年来政府财力的增长来看，政府是有足够能力解决农村义务教育的。最近几年，我国经济快速发展，财政收入每年以20％的速度增长。1993年分税制改革前每年增收为200～300亿元；1994年至1999年每年增收为1000多亿元；2000年至2003年每年增收为2000～3000亿元。2004年增收超过了4000亿元，增幅为21.4％。按这一增长势头，2005年财政收入预计达到3万亿元左右⑦。但根据多年来全国教育经费执行情况的监测结果来看，我国政府教育投入总量虽然继续增加，预算内教育经费占财政支出比例得到提高，但有一些省、自治区、直辖市却并没有达到《教育法》规定的教育投入增长要求。落实教育优先发展的战略地位，必须转变认识和公共政策思路，不能再囿于过去“穷国办大教育”思维模式。相对于满足公共需要而言，政府经费永远是不足的，即使是发达国家也存在财政困难，问题是如何取舍、如何排序，钱是不是花在最需要的地方。落实新机制，关键是各地区要高度重视，统筹合理安排各项资金，调整财政支出结构，确保地方改革配套经费到位。各级政府要把教育作为财政支持的重点，在安排年初预算和分配预算执行过程中的超收部分时，各级财政部门要调整财政支出结构，优先保证教育投入，努力做到不仅在年初预算而且在年终决算时，中央本级和地方各级财政预算内教育拨款的增长高于财政经常性收入增长。
2、改进教育经费的管理和使用办法，提高综合使用效益
农村税费改革后，县级以上各级政府的转移支付和各项教育专款，对农村教育的发展产生了积极的影响。但由于转移支付制度，包括转移支付的形式、原则、实施目标以及资金的分配办法、拨付程序、违规处罚等不完善，加之教育专款来源不同、管理渠道各异，存在着多头操作、多方参与、中间环节多、相互衔接少等问题，地方教育部门难以协调，综合使用效益并不十分理想。《通知》指出，此次建立新机制的资金是专项资金，要在各级财政预算中单列，从当年新增财力中安排，不应占用教育经费的正常增量，更要坚决防止“挤出效应”，严禁将原本应有的教育投入挪作它用。新机制强调了省级政府在这项改革中的重要责任，赋予省级政府统筹落实中央转移支付资金和地方各级政府应承担的资金，确保中央转移支付和各类专项教育经费进入教育财政专户，专款专用，统筹安排；省级政府对于要求地方提供的配套资金在不违背上级总体要求的前提下，应按各县实际作出适当的配套比例调整，必要时发挥省级财政的平衡作用。在规范财政转移支付制度的同时，要建立一套行之有效的监督、检查、审计制度。在全面清理农村义务教育阶段中小学收费项目，取消农村学校义务教育阶段的各项行政事业性收费的同时，要建立规范的农村中小学预算制度，将农村中小学的一切收支由县级教育行政部门汇总后编入财政总预算，不仅要把学校维持基本运转的日常经费和保证事业发展的建设经费全部纳入预算，而且要研究新形势、新情况下农村义务教育的各种新需要，如远程教育建设、新课程培训等。预算编制完成并审定后，各级教育行政部门还要积极协调财政部门，落实预算资金，及时足额拨付给学校。
3、以建立新机制为契机，加快推进农村教育综合改革，全面提高教育质量
农村义务教育经费保障新机制的建立，为“十一五”期间全国全面普及九年义务教育，统筹区域之间、城乡之间、学校之间的协调发展提供了可靠的经费保障。各地立足于新的发展起点，要将建立新机制与社会主义新农村建设的总体进程和义务教育发展规划结合起来，整合教育资源，进一步加强“农科教结合”和“三教统筹”，充分发挥学校在当地推行乡风文明、民主管理等方面的示范作用，以及在开展农村职业教育和促进农村劳动力转移培训中的基地作用。实现普及义务教育的目标不只是财政扩大支出就可以实现的，还需要其他部门的积极配合及相应配套措施的同步推进。各级教育行政部门和农村中小学应积极配合当地政府，强化对学生流动和辍学的监测，严格学籍管理，保证适龄儿童都能接受完整的九年义务教育。优化农村教师队伍结构，以城镇学校和教师支援农村教育为重点，一对一地加大对农村学校的支持力度；按照素质教育的要求，在推进新课程改革的过程中，加强农村中小学教师的培训工作，在公用经费保障到位后，农村中小学要拿出学校公用经费的5％用于教师培训，全面提高农村教师队伍素质和教育质量⑧。
4、选择恰当时机和合理机制化解农村教育债务，保障农村中小学轻装跨入新机制运行轨道
目前，我国农村基础教育负债问题十分突出，许多地区税费改革前的“普九”历史性债务和近年来的举债前行(即先借债建设，然后靠收费还钱)所造成的新债叠加，使许多农村基层政府和中小学教育债务居高不下。根据国家审计署2004年对50个县的基础教育经费调查结果，50个县2001年底基础教育负债为23.8亿元，2002年底达到31亿元，到2003年上半年达到38.98亿元。农村教育长期负债运行，不仅阻碍教育改革和发展的顺利进行，而且还构成教育乱收费、财政和金融风险的诱因。这次农村义务教育经费投入机制改革，并没有触及到这个问题，只是要求落实新机制的资金绝不允许偿还债务、发放教师工资和补贴。从目前的财力现状来看，教育债务完全由乡镇偿还显然是不可能的，完全由县偿还在短时间内也是不现实的。农村义务教育作为公共产品，是各级政府的共同责任，建议中央和县级以上政府在确立新机制后，应把控制和化解农村教育债务工作提上议事日程，探索化解教育债务的思路和办法，以便农村中小学能够轻装跨入新机制的运行轨道。
注释：
①金人庆.提高认识、狠抓落实、确保农村义务教育经费保障机制改革顺利实施[N].中国教育报，2005-12-28.
②③上海市教科院智力开发研究所.2000—2003年我国教育经费投入进展与问题[J].教育发展研究，2005(8).
④陈至立.分步免除农村义务教育学杂费 提高经费保障水平 构建农村义务教育经费保障新机制[N].中国教育报，2005-12-7.
⑤张力等.国际义务教育制度的比较分析[A].袁振国.中国教育政策评论·2004 [C].北京：教育科学出版社，2004.
⑥国家教育发展研究中心编著.中国教育绿皮书·2005——中国教育政策年度分析报告[M].北京：教育科学出版社，2005.
⑦焦建国.教育投入：当前急需解决哪些问题[N].中国经济时报，2005-10-8.
⑧周济.抓住机遇 加强管理 全面提升农村义务教育事业发展水平[N].中国教育报，2005-12-28.