陕西省退耕还林的调查与思考，本文主要内容关键词为：陕西省论文,退耕还林论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年12月中旬，我们赴陕西对退耕还林工作做了些调查，先后到了一些市县和地区的退耕还林现场，走访了部分基层干部和农民，并与省有关部门进行了座谈。总的感到，陕西省上下对中央关于退耕还林和实施西部大开发战略的决策认识明确，态度坚决，行动迅速，不少地方已动起来；在具体工作中重视处理好生态效益、社会效益和经济效益的关系，在解决退耕农民的粮食和增收方面有不少好的做法。
一、不等不靠，先干起来
江泽民同志关于“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示和朱镕基总理视察陕西时提出的“退田还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的措施，在陕西全省引起了强烈的反响。省委、省政府结合本省实际，提出实施“山川秀美工程”，并将此作为西部大开发的首场战役，进行了规划和部署，一些地方已开始启动。
延安市布了1000多个治理点，在留足人均2.5亩基本农田的基础上，计划退耕的35万亩秋播作物已经全部退下来。现在该市有三个热：一是退田热，农民都知道国家有以粮代赈，争着退田。二是造林热，农民吃了生态恶化的苦头，知道不改变生产方式没有出路，积极地参加造林整地。三是舍饲养羊热，改变放养牲畜的习惯，防止牲畜啃吃植被。
在地跨长江、黄河两大流域的商洛地区，我们看到的是，山上新修的鱼鳞坑（固土栽树用），沟里新整的基本农田和群众的劳动场面。商洛地区将25度以上的陡坡地退耕还林、荒山造林、小流域综合治理和农田水利基本建设作为山川秀美工程的主要内容，大规模实施山、水、田、林、路综合治理。秋冬以来，全区日均上工74.1万人，占总劳力的78%以上。到12月初，全区退耕还林66.6万亩，封山育林85.9万亩，荒山造林75万亩；全区小流域治理开工714条，治理面积826平方公里，新增有效灌溉面积6.11万亩，新修加固河堤221公里，都大大超过了年初计划任务。
二、合理安排，可以解决好吃饭问题
省里的同志介绍，过去吃饭问题长期解决不好，除了生态恶劣，土地贫瘠外，单一结构，耕作方式落后，也是重要原因。陕北是倒山轮作，一个一个山头开过去；陕南是顺坡种植，种一年庄稼剥一层地皮。针对这种情况，陕西省采取了不同的措施：
陕北人少地多，延安市上报面积人均8亩，实际耕作面积达人均20亩，但亩产极低。该市把兴修稳产高产的基本农田作为保证退耕还林的基础，全市计划退耕1000万亩，新修基本农田200万亩，人均达到2.5亩。他们的口号是：“围绕村庄修农田，修好农田建林园”。基本农田要求三不修：植被好的不修，陡坡不修，远山（离村庄远的）不修。退耕还林则是三个先退：25度以上的先退，有固定产业收入的村先退，人均达到2.5亩基本农田的先退。针对沟壑纵横的特殊地貌，延安市准备新建骨干淤地坝3150座。他们将这概括为“沟里打坝拦泥种粮，坡地退耕种草养羊”。
陕南人多地少，包括25度以上的坡耕地在内，人均不足1亩。商洛地委提出，一手抓退耕还林，一手抓农田基本建设。他们计划5年内将188万亩陡坡地全部退耕还林，前提是保证人均1亩基本农田，其中2分水浇地。具体措施：一是先还林后退田。在坡耕地上修造保水固土的鱼鳞坑，搞林粮间作、林药间作，几年下来，经济林木形成一定的郁闭度，也有了经济效益，再把粮食全部退下来。二是修建基本农田。我们在丹凤县和山阳县，到处可以看到农民群众在山沟里垒石堤，填土方、挖水塘，一些比较开阔的山沟绵延几十里都是新修的高标准石坎农田。各县组织了联村会战，群众投工实行“统一规划，推磨转圈，记清账目，逐年平衡”，以前的冬闲变成了冬忙。三是保留部分坡耕地，改进耕作方法。陕南地少，应该保留部分坡耕地。如紫阳县，如果将25度以上的全退掉，则人均耕地只有3分，留少量的25度以上坡耕地，对生态的影响不大；陕北如果只退25度以上的，就达不到生态保护的目的。
三、经济林草，国家利益和农民利益的结合点
“国家要被子，农民要票子”，这是基层同志概括生态建设中国家利益和农民利益的关系。退耕还林，从长远看，既是国家、民族的利益所在，也是每一个农民的切身利益所在。但由于这些地方农业结构单一，农民不仅靠种地吃饭，也靠土地用钱、看病和供孩子上学，退了田，势必影响农民的粮食和收入。因此，陕西各地都把生态效益、社会效益和经济效益结合起来，把发展经济林草作为退耕还林的重要措施，用经济林草调动农民群众大干的积极性。延安市在南部发展苹果这一优势产业，在北部发展仁用杏、山桃、山杏、红枣和沙棘等生态型经济林果。同时，加大草场建设力度，为全面实施封山绿化、舍饲养畜创造条件。商洛地区丹凤县在25度以上土层较厚、坡度较缓的坡耕地，发展核桃、板栗、油桐等，建立经济园林；对25度以上的不适宜经济林木生长的陡坡地，坚决退耕还林还草，保持水土。在建园未收益前，利用国家以粮代赈政策，解决群众吃粮问题。该县准备三年内将农、林、牧总收入的比例由1998年的49:21:30调整到各1/3。
四、用好钱，要有好的机制
陕西山川秀美工程的组织实施，包括退耕还林、调整结构等，总体上都是由各级政府出面进行动员布置，并层层落实任务。我们感到有两个问题需要关注：
一是在大多数地县财政都很困难的情况下，用于生态建设的专项资金经过一级级政府操作，能不能保证用好？从调查情况看，各地对资金的投向很明确，主要是：种苗基地建设、造林种草、天然林保护、基本农田建设，包括骨干拦泥坝及集雨窖塘工程等。至于怎么把钱用好，省地市都提出了要实行项目管理、资金封闭运行、实行报账制等思路。
二是由政府直接指挥种植大面积的经济林草，今后如何应对市场？有的县准备投资兴办加工厂，如果机制没搞好，经营没有预期的效果，会不会造成新的包袱？现在国家决定投入巨资搞生态建设，如果还像从前那样单纯按行政体制和传统方法运作，会产生一些难以避免的弊端。而由于植树种草的初期投入资金量大，回收期长，而且有很大的自然风险，单纯由企业运作，困难也很大。可以创造一种机制，把政府目标与企业行为结合起来，由企业对政府按流域实行总承包，国家提供资金补助，企业按期完成治理目标。企业承包后，按照利益原则把退耕还林还草任务落实到农户，并提供种苗和技术服务，收购产品，有利于使植树种草成为致富产业。这样，政府不直接管钱用钱，主要执行政策、规划和监督职能；企业和农民两利相连、风险共担，可有效地避免粮吃了，钱花了，树和草却没有长起来的不良后果。
种草种树尤其是开发经济林草，到底是政府包办好还是企业参与好？有的同志的看法是：政府操作的好处，一是可以用行政的力量调动劳动力，容易统起来，特别是搞一些大的项目比较容易；二是农民觉得政府可靠；三是政府对上好争取项目。至于弊端，一是管理层次多，资金落实层层剥皮，因为一级都有一级的费用；二是人力投入多，一个很简单的项目，手续繁杂，耗费的人力财力往往比企业要多好几倍；三是政府与农民不算利润，现在用行政命令让农民种上了，如果以后卖不掉，谁也不负责任。而企业就必须先考虑经济效益，还要让农民尝到甜头。如果能公司牵头，政府配合，更好。
我们感到，将退耕还林作为一项工程，在大面积开发经济林草的地方，采用招投标制鼓励企业参与，政府、企业、农民各司其职，对保证资金安全，提高开发效益，是一种值得重视的思路。这实际也是产业化经营。没有好的机制和制约措施，在财政困难地区投入大量资金搞生态建设，很难保证钱不被拿去发工资、买车子，很难保证不会出现瞎指挥。
五、目标不低，需要长期奋斗
陕西省山川秀美工程规划了到2010年的治理目标。经过12年的努力，要使全省的森林覆盖率达到43%，林木覆盖率达到50.7%，林草覆盖率达到65.7%。其中陕北丘陵沟壑区的森森覆盖率要达到34.2%，林木覆盖率41.2%，林草覆盖率67.5%。延安市确定的目标还要高一些，2010年林草覆盖率要达到70%以上。应该说，这样的目标是不低的。据延安市统计，建国后到1998年底，全市共治理水土流失面积1.69万平方公里，保存面积7800平方公里，仅占46%。也就是说，治理1平方公里，保住的不到一半，按这个比例推算，延安市到2010年准备治理水土流失面积2.1万平方公里，如果要基本达到预期效果，实际工作量可能就要在3万平方公里左右。一些干部对我们说，陕北不仅是植被破坏了，而且由于植被消失，大的气候条件也改变了。虽然年均降雨量在400～500毫米，但很集中，一年的雨往往几天就下完了。搞植树种草，飞播造林，都需要水，如果遇上连续干旱，甚至可能前功尽弃。
据专家考证，我国黄土高原历史上确曾有过林草茂密的时期，但就是在南北朝时森林覆盖率也不过40%多。我们感到，从历史看，从陕北生态环境的现状看，用10多年时间使森林覆盖达到34%以上，林草覆盖率达到70%以上，任务相当艰巨。为保证退耕还林、生态建设工作的效果，应组织有关方面的专家，加强对生态建设重点地区的具体指导。