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中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1002－3240（2009）12－0032－04
发展是当代中国社会的主旋律。发展在数量上体现为社会产品和国民财富的增量提高，在质量上表现为人民从社会进步中得到更多的利益与实惠。发展的结果是取得成果，发展的目的是人民享受成果。改革开放以来，中国特色社会主义建设事业的杰出成就表现为取得了数量丰富、规模庞大的发展成果。如何合理分配发展成果，党中央提出了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民分享”的发展成果分配方针。共享发展成果既是社会主义政治理想中的财富观与公平观，也是社会主义发展主张中的人本观与权利观。从共同富裕主张到发展成果共享主张，鲜明地反映了社会主义政治理想不赞成财富积累的极端主义与财富分配的畸形主义。政府作为发展成果的主要持有者，是发展成果再分配的重要主体，其应当承担保障发展成果公平分享、人民共享的责任。
一、政府是发展成果再分配的重要主体
现代国家拥有取得巨大社会财富的经济力资源，一是通过对重要自然资源的垄断，取得庞大的资源级差收入；二是通过对重要公共事业的经营性垄断，如交通、能源、通讯等，取得较大的公共事业收益；三是凭借政治权力参与社会分配，获取税收等财政资源，取得规模巨大的财政收益。政府是中国改革开放和社会主义建设事业所取得的发展成果的主要掌控主体，其所掌握的发展成果集中通过公共财政收入加以体现。
（一）发展使政府掌握了越来越多的发展成果
发展社会主义市场经济过程中，自然资源等公共财产与公共资源在市场供求机制作用下，取得了比以往计划经济体制中更大的财产收益，通过土地使用权的出让与转让、矿产资源的开采许可等公共资源市场化开发与流转方式，这些公共资源的产权代表——政府取得了巨大的资源市场效益，并转化为数量庞大的公共收入。体现社会主义公有制性质的经营性国有资产，通过国家垄断经营、国有企业经营、股份制经营等多种经营方式，既使存量资产获得了大幅提升，也使资产收益大幅提高。政府作为国有资产的出资人，以国有资产所有权主体获取和持有国有资产的产权收益，且该部分收益也被列入公共财政收入之中。税收是国家参与国民收入分配和再分配的基本工具，“是一个稳定经济和缓和经济周期的强有力的因素”，[1]政府作为税收的主要征收主体，从负有纳税义务的单位和个人手中所取得的税收，构成国家财政收入最主体的组成部分。改革开放和市场经济建设进程，不仅丰富了社会产品、企业利润、居民收入，而且也极大地改变和丰富了税源结构、税收基础、税收收入。以税收收入增长为主要标尺的财政收入增加（图1），既是国力增强的主要标志，也是发展成果的集中体现。
（图1）
（二）政府是发展成果的受托保管人与公平分配者
“一般说来，政府的艺术就在于，从一个公民阶级中拿走尽可能多的钱，把它给予另一个阶级。”[2]政府掌控国家财政收入的目的是为了通过公共财政支出方式向社会提供公共产品和公共服务。作为发展成果的主要持有者之一，持有发展成果并不是对政府给予发展利益的回报，发展利益只能由人民与社会分享，政府并无权利与资格作为发展利益的分享主体。政府掌控发展成果的目的不是为了占有发展成果，而是为了更好地分配发展成果。政府通过制定和实施发展政策促进发展成果的取得，是发展过程的主要孕育者和促动者，但政府并不能就此成为发展成果的分享者和发展成果的最终归属者。政府只是发展成果的受托保管人与公平分配者。
社会成员在发展进程与发展成果归属中会形成不同的主体样态，有在发展中受益的主体，也有在发展中受损的主体；有通过政策受益的主体，也有通过市场受益的主体；有通过合法行为致富的主体，也有通过非法行为获益的主体；有在发展中受益多于受损的主体和损益对称的主体，也有受损多于受益的主体；有具有能力参与发展进程的主体，也有没有能力参与到发展进程中来的主体；有在发展中取胜的主体，也有在发展中失败的主体。这些主体类型尽管以发展中某个时期的结果状态呈现出来，但社会的进步与终极的发展理想并不能承认和接受这样的结果状态。尽管相应主体间难以通过自发型转换完成发展成果的分享能力、分享机会、分享份额的调适，但政府却有责任、有义务、有能力，以发展成果的储存者和发展政策的制定者角色，对这些主体样态进行有机调整，最终达到公平与和谐状态。
（三）政府是发展利益的分配者与发展能力的供给者
关于发展的思维逻辑可以简单归结为：让发展取得成果，以成果促进发展；通过人实现全面发展，通过发展实现人的全面进步。共享发展成果，通俗地说，就是每一个社会成员都能从发展中得到好处；准确地说，是指人人都有从发展中受益的可能性与现实性。从分享意义层面分析发展成果的分配，既有物质性发展成果的分享，也有精神性发展成果的分享；既有经济性发展成果的分享，也有政治性发展成果的分享；既有整体意义上的发展成果分享，也有个体意义上的发展成果分享；既有即时的发展成果分享，也有远期的发展成果分享。共享发展成果意味着人们不仅从物质上和经济上得到实惠，也在精神上和政治上得到满足；意味着人们从社会总体进步中实践和实现自己的个体进步；意味着人们从发展成果中不仅得到物质利益分配，还得到了发展能力的支持与促进。因此，共享发展成果不能仅仅停留在已有成果的消极分配层面，而应通过成果的发展性转换，最终成为社会进步的动力。政府是这种发展性转化机制中的中心与枢纽。
自然性的先天条件和进取性的后天竞争，既可以拉开人们发展的步伐，还会制约分享发展成果的能力。发展成果共享机制中，蕴含着补偿性、救济性、发展性等多重利益诉求。政府参与发展成果的分配，不能停留于成果数量的社会均衡性甚至是平均性配置，而必须是对社会整体发展能力和个体发展能力充分评估条件下的发展性投入，用以保障社会成员的发展资格、发展利益、发展机会和发展能力。
（四）政府依公共原则与公平原则进行发展成果的再分配
发展成果的取得是市场机制与发展机制共同作用的结果，但市场并不能自动地实现发展成果的公平转移，而主要只能通过政府进行发展成果的再分配。政府掌控发展成果后，在发展成果分配机理上，并不按发展成果形成机制中的贡献大小进行成果的再分配，而是依照公共目的来组织和分配相应的发展成果。换言之，发展成果于政府的再分配，并不依贡献原则而定，而是依公共原则与公平原则而为。这里的“公共目的”应当被赋予广义的解释，既包括基本的公共建设与公共服务需要，还包括社会的公平需要与公正需要；既包括成果贡献者的需要，也包括无能力贡献成果者的需要；既包括社会竞争的需要，也包括社会稳定的需要；既包括社会发展的需要，也包括社会救助的需要；既包括经济建设的需要，也包括社会事业的需要；既包括激励优胜者的需要，也包括保护淘汰者的需要。这样的公共目的，只有政府能够满足，因为政府不能将其所管理的公共体中的任何成员驱逐出公共序列，保障每一个社会成员从公共机制中受益是政府必须履行的基本公共职责。尽管福利经济学所赞赏的道德立场主张人们应当积极、排他地从个人福利角度去关怀每一个人，[3]“促使人们为公益目的进行这种或那种形式资源自愿转移的道德动机已形成相当强大的力量，我们应该激励其继续向前发展。人们也完全了解政府有力量引导这崇高的动机用于对社会底层其他人的慷慨行为。”[4]但政府的激励终归不能转化为约束性的道德强制。政府之外的其他主体相互间平行性财富转移只依契约与伦理而发生，任何人非依法律均不能获得对他人财富与利益的强制性请求权和取得权。除依慈善之目的而有非机制性、非稳定性和非持续性的财富转移外，社会并不能自动达到发展成果普遍性公平分配之目的。而政府既具有这样的分配职责，也具有这样的分配能力。从某种意义上说，政府积蓄发展成果的目的就是为了更好地在全社会公平地分配发展成果。
二、发展矛盾需要政府通过公平分配发展成果予以消解
改革开放以来，中国既在发展的快车道上行进，不断生产出丰富多样的发展成果，同时也经常在矛盾丛生的慢车道上歇脚调适。发展就是一个成果与矛盾同时并生的过程。中国社会在当前和今后相当长的一段时间内会不断遭遇各种发展矛盾的挑战，需要政府承担起调节发展矛盾的责任。而政府调节的主要手段之一是通过公平分配发展成果来有效消解发展矛盾。
（一）人口与资源紧张关系的调适
人口与资源之间的矛盾是人类社会发展的基本矛盾与基础矛盾，这一矛盾在中国显得尤为突出，一是因为中国人口基数大，对资源需求的绝对量高，尤其是中国正处于快速工业化的发展时期，对资源的需求与消耗更是十分强烈，使本已恶化的人口与资源关系更趋紧张；二是因为中国传统的粗放型经济增长方式所消耗的环境成本与资源成本十分高昂，经济效益中的资源代价比过高。2007年，我国GDP产值占全球总量的6％，但能源消耗却占到全球的15％，钢铁消耗占到全球的30％，水泥消耗占到54％。值得特别注意的是，除以上问题与矛盾外，市场调节型与进取型的资源配置机制，会使资源稀缺效应进一步放大，资源向能力优秀者与竞争优胜者倾斜性配置的趋势不可避免，据此所形成的结果是：资源越来越多地为少数群体与个体所控制，而大多数人获取资源的能力和机会越来越弱、越来越少。
人口与资源紧张关系的调适不可能完全通过市场来完成，需要政府强有力的政策调控：第一，政府应当通过科学的发展政策引导，鼓励资源节约型发展成果的生产；第二，政府应当通过发展成果的转移性投资，发展环境友好型产业；第三，政府应当通过发展成果向特定地区与群体的倾斜，保障社会及其成员平等开发和利用资源的能力与机会。
（二）不断升级的发展不平衡矛盾的克服
中国经济社会发展中的一个结构性特征与缺陷就是资源分布、基础能力、发展状况在区域间、群体间、产业间极不平衡。中国是一个经济地理与自然地理呈反向配置的国家，就自然地理而言西高东低，但就经济地理而言西低东高，区域型的东、中、西部自然地理结构形成了梯次明显的发达地区、欠发达地区、不发达地区的经济地理结构。市场经济资源配置体系较为健全的东部地区地幅狭窄、人口压力大，自然资源丰富的西部地区地幅辽阔，但市场机制匮乏，经济发展水平低，导致中国经济社会发展的空间反差大，发展不平衡矛盾突出。市场的自发调节机制要达到对中国的自然地理与经济地理相互间较为和谐的经济要素协调配置，所消耗的周期长、成本高，很难遏制经济社会发展不平衡矛盾的进一步加剧。这也就决定了政府必须通过产业政策、区域发展政策和转移支付政策担负起调节发展不平衡矛盾的责任。政府运用产业政策、区域发展政策、转移支付政策调节发展不平衡矛盾时，一方面要充分发挥不同自然地理结构区域的资源优势，用政策激活资源效率；另一方面要根据全面发展、共同发展、协调发展要求，通过发展成果的再分配、通过公共财政的转移支付，使东、中、西部自然地理与经济地理之间的落差逐步缩小，达到地区均衡发展的目的。
（三）城乡二元结构的治理与城乡一体化体制机制的转型
“为保证国家继续推进重结构的工业化必需的资本原始积累，从50年代起，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会保障制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。”[5]形成了建国以来一直深刻制约着农村改革发展的城乡二元结构。城乡二元结构的本质在于对农民与市民（城市居民）的身份区分，这种被区分的身份不仅表现为法律身份意义上的户籍差异、经济身份意义上的职业差异，更表现为政治身份意义上的公民权利差异、社会身份意义上享受公共服务水平的差异。在城乡二元结构体制中，市民权与农民权在户籍篱笆的隔离下不能通约，城市与农村处于制度性隔离状态。城市在经济社会发展中处于优先地位和主体状态，而农村、农业、农民则长期处在低位和边缘状态。究其实质，城乡二元结构是一种城市主体主义、农村边缘主义的不科学发展体制与模式。
“没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”[6]农村改革发展要抛弃传统的二元结构惯性，就必须深化整体思维、主体思维、公共思维、共享思维。整体思维所指涉的是用“新农村”、“城乡经济社会发展一体化”整体性地统合三农问题以及其他农村经济社会问题的治理，用快速发展、持续发展、科学发展、平等发展、和谐发展的全面发展观，指导农村的改革发展。主体思维所指涉的是以新农村为主体、以中国特色农业现代化为主体、以农民为主体，推进农村全面发展与进步。主体思维着力于农民与农村组织的主体地位建设与主体权利构造，“将缺乏自我表达和自我组织的广大村民引导到能够自我表达与自我组织的现代公民之路上去，是中国农村现代化的核心任务。”[7]公共思维所指涉的是既往农村与城市发展中的非同等投入机制必须得到纠正，公共财政体系必须全面覆盖农村，保障农民享受均等化的公共服务，在发展成果的再分配方面，应重点发展农村公共事业。共享思维所指涉的是农民与农村有充分的合法性和足够的理由共享中国改革发展的成果，获得发展能力、发展机会、发展成果上的保障与支持。共享发展成果既是对农民与农村为中国经济发展和社会进步、为城市改革发展先行所做出的巨大牺牲的补偿，也是农民作为公民所应享有的基本人权——发展权的体现。赋予农民发展权，其核心含义在于实现农民在经济、政治、社会和文化等方面的全面发展权利，承认农民在经济制度上的独立主体地位、承认农民在政治主体资格和社会主体资格上的主人地位，承认农民在文化制度上的人格地位。
（四）极端社会情感所致社会冲突的抑制
市场经济的发展本质是通过竞争机制不断重组社会的资源与利益关系。在正常的市场机制作用下，资源与利益会向竞争中的优胜者倾斜性配置，这就必然产生相应的市场失意者、边缘者、破产者，而这些群体在以往中国社会机制的循环过程中尽管也不同程度地存在，但远不如市场机制那样来得直接、来得猛烈。中国社会正处于计划经济向市场经济的转型过程中，政府职能与市场调节关系的调适还在磨合之中，公共寻租等异质性市场行为经常发生，除了竞争，权力在市场资源配置中经常获得身份与利益的优位和照顾。市场中的对比性失落与社会政治生活场景中的地位性失落，使社会情感处于一种压抑与郁积状态。尽管生活水平的绝对值在提高，但社会的幸福指数与公平指数却在降低。如果遇到一些偶然性的社会事因，社会情感极易引爆，极端性社会诉求表达方式所致的群体性事件时有发生。[8]
社会的不公平感与社会财富的占有状态有关，更与发展成果是否公平分配相关。发展过程中的受损者、失落者，应当获得发展成果再分配的补偿机会以及相应物质利益的照顾，一个利益与情感和谐的社会，应当避免社会利益的畸形化所导致的社会情感的极端化。
（五）快速的市场扩张与脆弱的公共体系之间矛盾的缓解
有市场就必然有淘汰，但淘汰者应当被一种适当的社会机制所收留，而不是为社会所驱逐。市场机制与公共体系之间是一种必然性的互动关系，因为任何市场主体都不能确保自己在市场竞争中必然获胜，而当竞争失败者为市场所驱逐时，只能为公共体系所收留。因此，市场主体必须为公共体系的建构支付成本，这既是一种公共义务，也是对市场失败的一种前置性预估。中国市场的快速扩张与公共支持体系的建构之间存在着不协调的矛盾，市场在快速推进，但公共支持体系特别是社会保障能力却十分有限。至2006年，全国从业人员总数为76400万人，如果按全面社会保障系统要求，从业人员均应具有基本的“五险”保障，即使以普及率最高的养老保险为例，全国累计参保人员也仅为1876613万人，与实际从业人员人数相差甚远（图2）。
（图2）
有效消化市场所遗留下来的社会矛盾，是政府的公共职责之所在。这就决定了政府必须将发展成果中相当大的部分用于建构公共事业体系与公共保障机制，既支持市场前行，又化解市场矛盾。
三、发展成果共享机制中的政府责任
政府在社会经济生活中该做些什么、能做些什么，这是一个与体制、文化、社会发展阶段等诸多要素相匹配的问题，孤立地回答政府的职能有哪些，是得不出科学结论的。
当代中国社会经济生活正处于深刻的变革之中，有计划的商品经济向市场经济体制转型、工业化与信息化的社会结构转型、城乡二元结构向城乡一体化体制机制转型、粗放型经济增长方式向科学发展型经济增长模式转变，这一系列的社会经济变革都深刻地影响着政府职能的配置与转换。“如果市场不能保证社会公正，社会可能会决定由政府通过税收和收入再分配来承担修正市场结果的职责。”[9]“在我国改革发展关键阶段，在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的条件下，把提高效率同更加注重社会公平结合起来，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，不断促进经济效率提高、促进社会和谐。把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”[10]这就是对政府处理效率与公平关系、发展成果分配关系的职能要求。
政府保障发展成果由人民共享的具体责任主要有：
（一）提供有序的经济法律秩序，使发展成果的生产具有合法性
发展成果必须是在法律上具有正当性与合法性的生产成果，只有具备正当性与合法性的成果才称得上和配得上发展所取得的成果。政府保障发展的首要职责是提供一整套有序的经济法律秩序，使发展成果的生产处于合法状态。合法化的发展成果生产状态是发展成果的结果分配公平化的前提。只注重发展的结果，不注重发展的前提，发展成果的公平分享就会成为无源之水、无本之木。
（二）确定发展成果的产权归属，尤其是防止应当公共产权化的发展成果被私人化
发展成果在归属状态方面必然涉及产权。政府对合法化状态下产生的发展成果依据相关产权法律规定赋予其明确的产权，既是政府面对发展成果的一种政治态度，也是一项法律要求。公平分享发展成果、人人共享发展成果，并不意味发展成果处于一种产权不定状态与模糊状态，也不表明投入者与贡献者在社会公平分享发展成果意义上必须放弃产权及其相关利益。恰恰相反，投入者与贡献者对发展成果的产权合法性得到保障，是公平分享发展成果的产权法律前提。发展成果的生产积极性首先来自于产权的回应，如果没有产权动力，发展也就无从谈起。值得注意的是，对发展成果的产权保护既要防止把正当合法的私人产权在公平的幌子下公共化，又要防止把本属于公共经济领域的公共利益、公共资源在效率的幌子下私人化。
（三）运用宏观调控政策调节不平衡的发展成果分配关系
在合法状态下生产发展成果以及对发展成果予以相应的产权确认，并不一定能确保发展成果在社会层面及其整体配置上必然均衡与平衡。发展政策不平衡、区域资源占有不平衡、发展基础不平衡等因素必然会导致发展成果在社会的总体分布不平衡。公平分享发展成果并不意味社会在一条平行的水平线上分配发展成果，但至少要求原有不平衡因素在新的发展格局中不被再度复制甚至过度叠加。“虽然财富和收入的分配无法做到平等，但它必须合乎每个人的利益。”[11]发展成果的公平分享就是要求达到促进发展、共同富裕、社会和谐和目的，而要达到这样的目的，就要求政府运用税收政策、转移支付政策、产业优惠政策、区域发展促进政策等宏观调控工具，有机调节发展成果在全社会的分配，使不平衡的结果状态意义上的发展成果在平衡的共同发展状态意义上得到合理的配置。
政府调节不平衡的发展成果分配关系的具体方法可以有：（1）鼓励在发展中通过市场竞争机制受益的社会主体充分享受发展成果；（2）剥夺在发展中通过非法行为受益的社会主体所获得的非法利益；（3）通过政策的再调整，调节在发展中主要依靠政策受益的社会主体的经济利益；（4）补偿在发展中受损的社会主体；（5）救助没有能力参与到发展过程中的社会主体；（6）运用税收政策、转移支付政策合理调节在发展中受益较多的地区和个人的经济利益。
（四）保障公共性的发展成果被运用于举办公共事业和提供公共服务
“无论是何种国家体制或社会制度，作为国家公共部门的典型代表的政府向社会提供公共产品不仅是其基本职能，也是其不可让渡的基本责任。”[12]不断丰富和增加的发展成果，尤其是以公共产权形式存在的发展成果，极大地增强了政府提供公共产品的能力。作为职能与责任，政府必须将其掌握的发展成果转化为公共目的，通过举办公共事业和提供公共服务来满足人民不断提高的物质文化生活需要。
（五）对处于明显社会不利地位的特殊群体与个体给予特别的社会关怀
社会主义事业的建设和发展过程，既是平等发展的过程，也是共同发展的过程。平等发展是指社会成员参与发展的机会平等与公平，但并不意味着社会成员的发展能力平等。个人的异质性、环境的多样性、社会氛围的差异、人际关系的差别、家庭内部的分配等一系列偶然的个人和社会的状况，[13]都会深刻影响和改变社会成员在社会总结构中的财富水平、生存状况、发展能力。社会主义市场经济体制是进取性、竞争性市场机制起主要作用的社会体制，由于社会成员自身所具有的发展能力各不相同，市场竞争的结果往往形成强者更强、弱者更弱，富者更富、贫者更贫的社会分化格局。社会发展进程中，政府应当保障竞争优胜者所获得的竞争成果，但是政府也不能抛弃和漠视被竞争淘汰的失意者以及根本就不具备竞争能力的贫弱者。“立法者还必须使穷人得到某种不受普遍竞争影响的保障。”[14]对明显处于社会不利地位的特殊群体与个体，政府应当给予特别的照顾与关怀，这是政府必须履行的社会职责之一。
收稿日期：2009－11－10