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国有企业的改革自1978年以来，大体经历了1984年以前的“放权让利”，1984～1986年的“利改税”，1987～1991年的“承包经营责任制”和1992年开始的“转换经营机制”、“建立现代企业制度”四个阶段。在这十几年中，改革者的目光始终着力于国有企业的“四有”目标，以图拯救国有企业的“病身子”。虽然国有企业的活力是增强了，并涌现出一大批明星企业和出色的高级管理人才，然而，改革的成效只是减轻了国家的包袱和负担，国有企业并没有能在整个经济大市场中起到“国家队”的“中流砥柱”作用，更没有显示出“天垮下来擎得起”、“世披靡矣扶之直”的英雄气概。应该认识到，如果国有企业的改革只实现了国有企业自身的活力和效率，那只是国有企业改革成功的一部分，而决不是全部。国有企业经营的目标并不只在于国有资本本身的盈利，而更在于社会经济的整体进步。
一、国有资产经营应以社会经济的整体进步为目标
国有经济区别于其它经济的关键就是它担负着经济和社会双重职能。在市场经济国家中，无论政治体制如何，国有（营）经济都是一种相当普遍的经济现象。据国际货币基金组织统计，本世纪70年代中期包括美国在内的70多个混合经济国家中，国有经济资本投资占全部固定资本投资形成总值的比重平均为16.5 %； 亚洲新兴工业国中的新加坡， 1992年底上市的“国连公司”（政府控股或占有股份的公司）市值占上市总市值的46%。可以说，国有经济存在于世界各国的经济活动之中。然而，略加考察即可发现，无论在哪一国家，国有经济是作为国家干预经济以有效维护和发展本国利益的一种手段而存在的。且不说建国初期在我国如何利用国营经济来巩固新生的政权，资本主义国家的领导人也同样把国有化作为维护本国利益的手段。例如法国总统密特朗就曾指出：“国有化对我们来说是保护法国生产的一种武器”。事实上，国有经济的职能和作用历来不仅仅在于其本身盈利水平的大小，更在于其能否带动社会整体资源配置效率的提高，能否促进全地区产业层次高度化，能否有效地调控和维护社会经济秩序的健康稳定，最终成为国家干预社会经济的一种有效手段。
目前，我国实行的是社会主义市场经济体制，社会主义市场经济实质上是以社会主义为导向的市场经济。市场经济意味着主要通过市场来配置资源，而“社会主义导向”意味着以政府和社会组织的集体行动来保证社会和每一个成员都能平等地享有社会财富。政府通过什么来实现这种市场机制下的平等呢？国有资产的经营无疑是最重要的手段之一。通过国有资产的运行引导市场经济中的一切经济活动都向着有益于整个社会的方向发展，保障一切人最基本的生存条件，使一切人都有自由发展的机会。这才是国有企业改革的最终目标，也就是衡量国有企业改革成功与否的最终尺度。
二、产业分布合理是实现国有资产经营目标的必要条件
国有经济如何成为国家干预经济的手段呢？
日本是一个以私营部门为经济活动主体的国家，但国有财产对基础设施投资仍予以高度重视。1981年1 万多家国有企事业单位大多活动在运输、邮电以及电力、煤气、供水等领域，这些部门的国有企业固定资本占到全部国有企业固定资本的85%以上。在部门结构上，1987年，国有企业占邮政业的100%，电报电话业的100%，铁路业的75%，航空业的75%。美国是世界上国有经济比重最低的国家，国有经济占国民经济的比重不超过5～10%，但美国邮政业的全部和电力、 铁路运输部门的25%是国有的，国有经济在基础设施、公用事业和科学技术方面，发挥着主导作用，工业中的国有资产则不足1%。 奥地利的国有经济比重相对较高，且也有较大部分分布于工业，但工业中的国有企业主要集中于能源原材料行业，国有工业产品占总产量的比重：钢及轧钢产品为95%，石油开采及再加工产品为95%；……。正是这种对关键行业的垄断经营，使得国有经济绝对控制了基础性、综合性、尖端性领域，从而使政府牢牢掌握了国家的经济命脉。
新加坡的国有资产经营更充分地体现了这一点。新加坡在取得自治后，人民行动党明确坚持要继续发展自由市场经济和自由企业制度，但与此同时也十分重视建立一些国有企业，原因就是因为国有经济能更快地参与国际竞争和导向经济发展。正是在这样一种以通过政府的力量来加速基础设施建设、吸引外资和引导私人资本、增强国际竞争能力为目标的原则下，一大批国有企业应运而生。仅在70年代初期，新加坡政府推行的“公共工程五年计划”就在港口、住房、道路、机场等领域投资258亿新元。这些项目和投资规模大、周期长、风险高， 是无论哪一家本国或外国私人资本都不愿或无力承担的。更重要的是，在国有企业的经营过程中，新加坡政府遵循了一条“国家扶持的国有企业——带动整个行业的发展——民营化”的发展道路，即及时地、重点地进入急需发展、社会资本又无法满足的领域，以迅速带动这一领域的发展，并保证相关领域的协调一致；适时地、主动地退出不再适宜国有企业经营或社会投资完全可以满足的领域，既让利于民，又可以把国有资产转移到急需的领域。正是这样一种国有资本的投资选择原则，使得新加坡的国有企业在世界各国的国有企业普遍不景气的情况下，取得了持续、可观的经济效益，特别是理想的整体效益。
综观各国的实践，国有企业要真正发挥其经济和社会双重职能，成为政府调节社会经济的有效手段，首先必须有一个恰当的产业布局和行业结构。国有企业正是通过产业、行业结构的动态合理来实现：①国家对经济命脉的有效控制；②最大限度地改善社会公共设施，增进社会福利，避免市场经济中过于追求盈利目标而忽视社会效率的情况；③掌握经济发展方向，保证中长期发展战略的实施。
1995年，我国国有单位固定资产投资占到全社会的54.44%， 国有经济的比重几乎超过任何其他国家。这些投资中，约21%用于运输邮电通信业，约18%用于能源工业，而大量的则投向了商贸、加工、房地产等行业。国内批发零售贸易购销总额中，国有商业占到66%。国有企业固定资产净值中，运输、邮电和城市公用事业约占25%，而工业占了56%（1994年）。国有工业又以一般加工工业为主，1995年电力蒸汽热水生产供应业、煤气生产供应业、自来水生产供应业等直接关系人民生活和生产供应的行业产值仅占国有工业总产值的8.18%，煤炭采选业、石油和天然气开采业、金属矿采选业等基础性行业也只有很小一部分份额，而这些恰恰是我国经济比较薄弱的制约性行业，民间资本不宜或不愿意介入。特别是国有资产大量滞留于诸如食品、饮料、服装等既非高科技、又非社会投资不足的行业，不仅无法取得国有资本对社会经济的导向作用，且由于多方面原因，国有企业本身的效益还远不及其他企业。1995年“百元固定资产实现利税”指标只有饮料制造业和烟草加工业这两个行业国有企业水平（分别为23.91%和148.78 %）略高于全部独立核算企业（分别为22.73%和142.78%）， “百元销售收入实现利润”指标只有烟草加工业、有色金属冶炼及压延加工业、自来水生产和供应业三个行业国有企业水平（分别为12.95元、4.19元、10.24元）高于全部独立核算企业（分别为12.65元、3.33元、9.64元）， “流动资产周转次数”指标只有烟草加工业、石油加工及炼焦业、电力蒸汽热水生产供应业三个行业国有企业（分别为1.58次／年、3.02次／年、1.81次／年）快于全部独立核算企业（分别为1.56次／年、2.89 次／年、 1.76次／年），其余指标如“产值利税率”、“资金利税率”等也只有九个行业中国有企业水平比全部独立核算企业水平略优或持平。在这样一种产业（行业）定位条件下，国有企业改革如果一味束缚于经营机制和企业制度的创新，无论如何，国有经济都不可能发挥其推动国民经济持续、快速、健康发展，引导产业升级与优化区域结构，带动技术进步的主导作用。特别是随着对外开放的深入，外国资本不仅会进入一般的加工制造行业，就连金融保险、航空铁路、能源原材料等高壁垒行业，也被纳入了国际竞争范围。在这种形势下，国有企业如果再不及时调整产业（行业）分布结构，国有经济很可能将永远失去其在国民经济中的指导地位。因此，国有企业的改革进程中，必须十分重视对目前这种不合理的产业（行业）结构的调整。
三、国有企业产业（行业）调整的基本思路
世界各国中，无论政治体制如何，也无论国有经济所占份额几何，有一点是共同的，国有经济是政府干预社会经济的一种手段，国有经济必须以社会经济整体进步和综合国力增强为最高目标。据此，国有企业的产业、行业取向遵循着一些基本的原则，包括：①社会福利最大化原则：国有经济的主要目标不在于其自身的盈利，而在于全社会的整体福利，因而国有资产应首先保证关系人民大众生活的行业、直接影响其他行业发展的外部关联性行业的投资需求。②产业高度化原则。产业层次的不断提高是国民经济持续稳定发展的动力，国有企业要引导经济发展，就必须控制那些左右着国家经济命脉的产业和有发展前途的、能带动其他行业进步的高科技战略性产业。③适时调整原则。社会经济情况在不断变化，国有资产应及时退出一些行业，转移到另一些行业，以保持其产业结构的动态合理。
根据上述原则和我国经济现有特点，我国国有资产应首先满足下述行业的需求：一是交通、邮电、通讯等综合性产业，以保证人民生活需要和社会再生产的正常运行；二是气、水、电以及能源、原材料等基础工业，以缓解与制造业和其他下游产业之间的供需矛盾；三是汽车、电子、航空、核工业等高精尖产业和支柱产业，以迅速提高经济层次和国际竞争能力。
因此，我国国有企业的产业（行业）结构调整的基本思路如表1。
表1
应迅速退出的行业 逐步退出的行业 进入的行业
农业运输业中的:
公用事业
内贸商业公路运输
金融、保险业
饮食业 水路运输
邮电通讯业
服务业 装卸运输
运输业中的:
建筑业 外贸商业
航空运输 铁路运输
工业中的部分行业* 工业中的部分行业**工业中的部分行业***
* 指那些竞争性和赢利性的，且经济规模性不甚显著的行业。 诸如：食品加工业、食品制造业、饮料制造业、服装及其它纤维制造业、皮革毛皮羽绒及其制品业、家具制造业等等。
** 指那些虽属竞争性、赢利性行业，但具有较高的规模经营特点，私人和社会资本不易在短期内有效参与的行业。诸如：专用设备制造业、化学和化纤工业、医药工业、烟草加工业等。
*** 指那些社会再生产过程中上游性、前向联系性极高的行业。 主要包括各类采掘业，气、水、电的生产和供应业，石油加工及煤炭业，黑（有）色金属冶炼及压延工业，以及其他尖端技术行业。
国有企业从赢利性、低壁垒的竞争性行业退出，进入基础性、综合性、尖端性产业，不仅可以为私人资本的发展留下充足的市场空间，而且可保证国有资产对社会经济导向作用的发挥，保证政府产业政策意图的实现，从而取得社会资源配置的整体高效。
当然，强调国有经济的社会整体职能并不是可以忽视国有资产经营的经济有效性，国有经济作为国家干预经济的手段并不是万能的。70年代西欧一些国家和政府一度把反通货膨胀、扩大社会就业等问题的解决过份寄托在国有企业身上，结果政府为此付出了大量财政补贴资金。在我国，由于认识上的偏差，过于强调国有企业经营目标的社会化，结果不仅没有发挥所期望的社会效益，却反过来成为政府的一大难题。经验和教训告诉我们，当国家、政府以企业家的身份进入到社会生产领域时，就必须服从社会经济运行的一般规则。因此，本文强调国有企业改革中产业（行业）结构合理问题，并不是否认现代企业制度探索的必要性。相反，要真正搞好国有企业，在更高层次上解决国有企业的发展问题，就必须同时进行现代企业制度的试点和产业结构的调整，在产业结构调整和企业制度创新中，尽快培育一批在国际市场上具有竞争力的世界级大企业、大集团，使之获得在世界范围内更广阔的资源配置环境，从而实现在稳定发展中带动整个国民经济由粗放型向集约型转变。