基于新形势下的公共政策绩效审计研究，本文主要内容关键词为：公共政策论文,新形势下论文,绩效论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共政策评估尤其是政策绩效评估工作目前并没有得到应有的重视。如我国尚没有设立相对独立的政策评估机构，或明确规定哪些部门承担政策评估的职能，而在一定程度上承担一些政策评估工作的组织，比如我国各级政府及有关部门内设的政策研究部门，从功能设置上说更多是有关决策部门的附属机构或参谋机构，存在政策研究、制定、评估等角色合一的问题，不利于对政策进行全面、深入、独立的评估和考量。
在我国目前的行政管理体制中，国家审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，从审计机关职能、审计工作定位、审计工作程序方法、审计人员技能等角度，审计机关基本具备开展公共政策绩效评估的条件，能以相对独立的身份和地位、通过开展相关审计工作，对公共政策的绩效进行评价、分析和评估。与此同时，从审计事业的发展规律看，审计工作需要在法律法规框架下，不断推动自身发展，积极调整战略定位，积极拓宽审计领域和深化审计成果，进一步发挥审计职能作用。目前，积极而广泛地开展公共政策绩效审计不仅具有理论发展的必然性，现实的紧迫性，也具备了比较强的实践可行性。
开展公共政策绩效审计的必然性
开展公共政策绩效审计首先是审计理论发展的必然要求。最高审计机关国际组织（INTOSAI）将绩效审计的对象定义为“政策”、“项目”、“组织”和“管理”。政策居于项目、组织、活动之上，事实上，在政策绩效审计之中，可能同时包含了对后三者的审计，因此，它既具有后三者的特点，又具有更大的综合性和复杂性。公共政策绩效审计通过对公共政策的效益、效率和价值进行综合判断和评价，不仅有助于为政策延续、改进和终止提供重要依据，而且还决定着政府部门的工作质量和价值导向，最终影响着公共资源的优化配置方向和公共部门的良好社会形象，属于政府审计的最高层次。
近年来，我国经济的持续快速发展对审计工作提出了新的更高的要求，强调审计要发挥预防性和建设性作用，并注重从制度和机制上提出解决问题的对策和建议。刘家义审计长的“免疫系统”理论正是适应这一形势而提出的。作为一种基于我国审计实践基础上的理论创新，它要求国家审计必须服务于国家经济社会的安全运行需要，服务于国家的宏观调控；同时，它把提出建设性意见、完善制度、健全体制机制作为审计工作的重要任务（崔孟修，2008）。而国家审计要真正发挥其对国家经济运行的“免疫”作用，就必须首先从政策层面加以关注和考察，促进政策制定过程的科学化和规范化（刘寰，2009）。
开展公共政策绩效审计也是公共管理理论发展的必然要求。自从上世纪80年代中期以来，发达国家的公共部门管理发生了显著的转变，曾经在上世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。这种转变并不是一种改革事务或管理方式的微小变化，而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化（陈振明，2000）。这种转变体现了“新公共管理”理论的深刻影响。随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政学理论及实践模式近年来越来越不适应与西方工业社会的政府管理要求，其基本理论、假定、原则或信条，无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑，遇到了严峻的挑战。新公共管理理论强调通过体制的创新改变政府职能，通过竞争机制的引入改善政府绩效，通过增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，重塑政府与社会的关系，同时注意研究借鉴当代工商管理领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术。在新的理论范式下，公共管理很大程度上以“3E”（经济、效率和效益）为追求目标，而这一点正契合了绩效审计的主要目标。当前，我国面临着与西方国家相同的国际背景，而且正处在由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展要求建立起一套与之相适应的政府宏观调控机制，要求政府转变职能，处理好政府与市场、企业与社会的关系，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府。新的公共管理理论对于我国政府职能及运行的转变同样具有重要的借鉴意义。
公共政策绩效审计既是新的公共管理模式下的必然要求，反过来也有助于促进政府运行方式的转变。作为政府决策的产物，政策以有效解决社会公共问题为诉求和行为对象，本质上是关于社会资源的权威分配形式。在倡导治理和公民参与的今天，首先是政策的制定越来越受到社会各界的重视与关注。同时作为一种比较广泛的行为规范，公共政策的实施通常具有比较明显的经济后果，影响着相关群体的行为。公共政策绩效审计，在关注对某项政策的正面实施效应的同时，也关注所谓“政府失灵”的问题，即由于政府的介入而导致的价格寻租以及市场公正性的破坏（王瑞祥，2003）。相对于其他于绩效审计方式，公共政策绩效审计在改进政府管理模式上具有更为直接而显著的影响。
开展公共政策绩效审计更是实践科学发展观的内在要求。科学发展观在强调绩效标准、效率标准、效能标准、效益标准等事实标准的同时，更强调了社会公正、以人为本、社会可持续发展等最基本的价值标准，它不仅适合我国的国家性质和基本国情，更顺应了公共政策的发展趋势，可以成为我国公共政策审计与评估的首要标准（郭渐强，2006）。
开展公共政策绩效审计的紧迫性
开展公共政策绩效审计首先是由我国当前特殊的经济体制、社会发展阶段的紧迫要求所决定的。就经济体制来看，我国依然处在向一个完善的社会主义市场经济体制转型的过渡期，政府肩负着推动改革、调节经济运行的职能，国家有关改革和宏观经济调控的措施是否得当、是否得到有效执行，关系到经济社会发展的大局。另外，从社会发展的阶段性特征看，改革开放三十年来我国经济一直保持着高速增长，但与此同时，资源被大量消耗，环境遭受较大破坏，贫富差距仍然较大，经济社会是否能够在未来实现可持续发展，很大程度上依赖于公共政策能否及时有效地弥补市场手段的“失灵”。
然而，在公共事务逐渐增加，可支配资源十分有限的今天，如何妥善地分配资源，提高资源的利用率成为重要的问题，并且随着政府职能的不断扩大，公共政策问题已经影响到整个社会的利益（李瑛等，2006）。过去人们认为的政策一旦由法律通过，投入了人力、物力、财力进行实施，那么政策效果就是可以预期的，也是可以感觉到的，但事实并非如此。公共政策绩效审计的目的就在于了解公共政策的各种效果，并推动资源与利益的再分配。目前，这种审计通常以既定的政策目标为前提，只关注政策的执行情况和目标的实现程度，并不质疑政策目标本身，但随着审计职能的延伸，政策目标本身也很可能成为审计关注的对象。另外，审计还可以在公共政策的制定与出台之前，通过相关的审计调查，为后续的宏观经济调控政策提供准确的决策依据。
随着中国政府行政体制改革的不断深入，开展公共政策绩效审计的紧迫性也在不断增加。推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，加快以行政管理体制改革为重点的政治体制改革步伐，是我们国家近一段时期的一项重要任务。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。这些都为审计机关开展绩效审计提供了机遇，同时也提出了需求。审计机关要在推动民主化进程和深化政治体制改革方面发挥积极的作用，必须关注政府绩效，尤其是公共政策的绩效，关注政府在实现目标过程中面临的风险，揭露和反映政府政策制定及执行过程中存在的问题，提出改进建议。事实上，目前我国公共政策的评价体系完全没有建立起来。无论是在理论研究，还是在经验研究中，这一领域的进展远远落后于现实经济的发展。例如，随着国有企业改制和劳动力市场的发展，下岗工人（失业）的数目非常庞大，政府为此出台了一系列的措施帮助下岗工人再就业，既包括技术培训、就业帮助等项目，也包括税收减免、提供补贴等优惠措施。那么这些政策是不是真正有效，多大程度上有效？准确回答这些问题，对于中国政府的决策是迫切需要的。一方面，公共政策的背后是资金支持，政府收入来自于纳税人的贡献，政府有责任把这些资金配置到最有效的项目上去，这需要提供数量上的评估，另一方面作为发展中国家，许多地方需要政府资金支持，政府需要把有限的资金配置到最能促进经济发展的项目上去，这也必须建立在可信的评估之上。因此，公共政策的绩效审计在中国是一个非常迫切而发展又相对滞后的领域。（余向荣，2006）
国际环境的改变也加剧了我国公共政策绩效审计的迫切性。随着经济全球化的演进，世界经济发展周期及其风险对我国的影响日益增大，各种国际势力以无孔不入的方式侵袭我国经济的各个领域，经济发展面临如何保障安全的问题（张炳功，2009）。公共政策绩效审计通过对政策的密切监控，可以及时对公共政策的效果进行评估，适时调整相关的政策，并减少不适当的公共政策对经济运行的干扰。
开展公共政策绩效审计的可行性
近年来，各国无论是在理论上还是实践中都对公共政策绩效审计进行了积极探索，从而为更广泛地开展政策绩效审计提供了可行性。实际上，国家审计机关作为政策评估的主体在国外已有先例，如法国审计法院就被赋予公共政策评估的职能，法国国家审计法院可与大区审计法庭联合对地方公共政策进行评估，专门设立大区评估委员会，由公务员、民选议员和评估专家组成。评估专家要在评估后拟出评估报告，送大区评估委员会对其审核，然后提交中央政府批准后公布（奚长兴，2005）。韩国是较早就开始进行公共政策绩效评估，并将其纳入政府绩效评估的国家。2001年韩国通过了《政策评估框架法案》，对政策评估原则、评估主体、评估类型、评估程序、评估结果的使用和公开等内容，都做出了明确、详细的规定。这项法案的出台对韩国政府公共政策绩效评估的广泛、深入开展，起到了极大的推动作用。2003年9月美国政府正式颁布了《政策规定绩效分析》文件，对实施公共政策绩效评估作了系统、全面的规定。
20世纪80年代以来，我国审计工作者，从绩效审计、宏观经济管理、经济责任审计、专项审计调查、政策运行等角度对政策审计进行了具有中国特色的探索，取得了丰硕的研究成果。如2005年，审计署特派办对开发区财税优惠政策进行的专项审计调查，以评估开发区财政税收政策为主线的调查报告得到了国务院领导的高度重视，得到了商务部、财政部、国土资源部和国家税务总局等相关部门的积极回应，取得了良好的调查效果。另外，天津市审计局课题组（2006）在《关于开展专项审计调查的分析与思考》一文中，将专项审计调查分为以单位为载体、以项目为载体、以资金为载体和以政策为载体等四种类型。以政策为载体的专项审计调查就是对政策执行情况或健全程度开展的调查。实证研究显示，2001至2004年以政策为载体的审计调查项目数占全部专项审计调查项目数的17，2%。总体来看，虽然我国在公共政策绩效审计方面目前开展得还不多，但也有了一些成功的实践，特别是针对体制、机制、制度和政策等提出的审计建议，效果比较明显。
由于所处的外部环境的变化以及自身战略定位向“免疫系统”的转变，可以预见，未来政府审计实践的核心是在政策分析评估的基础上提供政策参考以及推动政策落实，从而为宏观调控服务。事实上，这一点已在审计署近几年的审计工作规划中得到明显体现。比如，在审计署提出2010年的工作任务中，前两条分别是：加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计跟踪力度，促进经济又好又快发展；加大对中央关于调整经济结构、提高经济增长质量和效益相关政策实施情况的审计力度，促进经济发展方式转变。这些显然都与公共政策具有密切的联系，也意味着公共政策绩效审计将在未来发挥越来越重要的作用。
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