美国教师绩效工资改革的历史嬗变与发展，本文主要内容关键词为：美国论文,绩效论文,工资论文,教师论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国教师工资收入主要由薪资、津贴和绩效工资构成，其中薪金是美国教师工资收入的主体部分。与传统工资制度相比，绩效工资更有利于将激励机制融入教育目标和教师个人业绩联系之中，向业绩优秀者倾斜，突出团队精神并增强凝聚力。因此，教师实际工资收入与教师绩效之间相关性越大，就越能通过绩效工资激励教师努力达到目标。
美国教师绩效工资改革由来已久。早在1908年马萨诸塞州牛顿市便开始进行绩效工资项目的实验，随后全美产生了大约25000个绩效工资计划，分别在99％的城市推行，但由于教师组织的强烈反对和绩效工资制度本身的不成熟性，导致而后几十年间停滞不前[1]。20世纪60年代以来，在各级政府和学区的要求和鼓励下，美国教师绩效工资改革运动卷土重来，再次掀起新的高潮。时至今日，美国已历经三次最为典型的教师绩效工资改革运动，其演进和发展过程一方面反映了不同时代美国经济社会发展对教育的不同要求，另一方面也反映出联邦政府致力于通过提高工资待遇，激励教师努力工作，不断提高教育质量的迫切愿望。但美国教师绩效工资改革发生了怎样的变化?如何对其进行客观辩证地分析，正视面临的质疑和挑战?如何在未来改革中得以完善和持续发展?显然，这些问题既是本文研究的逻辑起点，又能为我国教师绩效工资改革提供有益经验借鉴。
一、美国教师绩效工资改革历经三次尝试，逐步趋于完善
正如大卫·安格斯所质问制度的源起那样，“制度从何而来?制度的实践从何地开启?又是如何一步一步走上现在的道路?”[2]追溯美国教师绩效工资制度改革的发展历程，才能深入剖析当前美国教师绩效工资制度形成和建立的历史根基。20世纪60年代以来，美国先后掀起了三次教师绩效工资改革运动，时间跨度近30余年，根据不同时期教育发展的具体情况，美国适时调整教师绩效工资改革模式和策略，并在改革中进一步完善。
第一次教师绩效工资改革发生于1960年。在美苏争霸中，前苏联第一颗人造地球卫星发射升空直接推动美国整个教育体制改革，《国防教育法》拨出巨款用于加强公立学校教育改革运动，教师绩效工资改革列入其中。当时部分州和学区尝试了不同形式的教师绩效工资改革，譬如“冷门学校计划”“冷门学科计划”“职业梯级计划”“知识和技能工资计划”“吸引和保留教师回报计划”和“业绩工资计划”等，最后因为研究基础和操作化策略的不成熟而宣告失败，参与教师绩效工资改革计划的学区由起初的10％下降为1972年的5.5％，到1979年仅为4％[3]。
第二次教师绩效工资改革发生于20世纪80年代，此时美国教育质量急剧下降，政府发表《国家处在危机之中：教育改革势在必行》报告，建议进行“有专业竞争的、受市场影响的、以绩效为基础的”教师工资制度改革，并将绩效工资作为单一工资制度的必要补充。然而，受经费不充足、评价不公平、教师间不良竞争等因素的影响，该项改革举步维艰，以费尔费克斯市的公立学区为例，该学区165所学校连续4年额外发放年薪9％的收入作为教师绩效奖金，最后由于财政预算消减而暂停[4]。
20世纪90年代以来，美国掀起了第三次教师绩效工资改革运动，一直持续至今。在汲取前两次改革经验的基础上，美国政府通过加大经费投入，融合教师职业阶梯及知识能力工资制，以立法为基石保障绩效工资权益等方式，正在逐步完善教师绩效工资制度。
二、美国教师绩效工资改革应对质量危机，偏重学业成绩
教育质量良莠不齐一直是美国教育改革的突出难题。20世纪60年代以来，教育问责制成为应对教育质量危机的有效策略，以《科尔曼报告》为标志，通过构建投入与产出教育质量分析模型，探寻制约教育质量的相关要素。20世纪80年代，问责的焦点由20世纪60年代的成本与效率之间的教育投入与获得关系演变为关注学生学业成就的高低。与此同时，美国《中小学教育法案》为提高教育质量，强化联邦政府问责机制，通过拨款方式援助和管理各学区教育。然而，美国政府通过“小班化”“降低辍学率”“延长学时”及“打造平安校园”等方式进行教育改革，屡屡收效甚微。面对教育质量改革陷入泥沼，美国各界纷纷喊出“拯救学校”运动口号。
进入21世纪后，美国在《改造低绩效学校：州和地方领导指南》政策文件的颁布实施中，不断分析造成教育质量低下的根本原因。美国社会将学生学业成绩失败归咎于教师质量不高。《不让一个儿童掉队法案》及《复苏与再投资法》一致指向教师的教育质量，即学生的学业成绩。为提升教师整体素质，帮助中小学校走出质量危机，美国政府寄希望于高质量的教师队伍与专业支撑。总统奥巴马力推教师绩效工资改革，并提出“对于美国各州而言，若能拿出提高教师质量和学生学业成绩的改革创新计划，就给所在的州拨款。”特别是随着教育问责制对教师绩效工资制度的影响和有力推动，先前的"Merit Pay"被"Performance Pay"替代，依据教师行为或结果奖励教师个体、团队或组织成为绩效工资的应有之义。由此，偏向教育质量作为美国教师绩效工资改革的重心，以衡量教师教学效果为关键依据，一方面将教师绩效量化，以学业成绩为参考；另一方面将量化的绩效与教师收入相联系，作为绩效奖励的标准。[5]
三、美国教师绩效工资改革转变经费投入，联邦专项拨款
长期以来，美国宪法没有赋予联邦政府统管基础教育的法定责任，基础教育管理工作主要由各州及地方政府负责。虽然美国实行的是“联邦、州及地方政府”三级教育经费投入机制，但基础教育经费投入以各州及地方政府为主，联邦政府和民间经费投入为辅助和补充。因此，在教师绩效工资改革运动中，额外的绩效工资经费预算无形中增加了各州及地方政府的财政负担。例如“佛罗里达绩效奖励计划”“明尼苏达教师素质工资计划”“德克萨斯优秀教育者基金”等以“州政府拨款资助”为主的绩效工资改革计划都因经费不足而陷入困境。
随着美国社会对基础教育质量的日益关注，联邦政府加强了对地方教育的管理和督促，陆续通过了一系列旨在全国提高教育质量的专项支持法案，开始对各州及学区提供专项资助，鼓励教育改革。教师绩效工资改革也逐步列入了联邦政府专项支持法案及专项资助对象。在《不让一个儿童掉队法案》中，联邦政府为各州及地方提高教师素质项目划拨29亿美元的专项经费支持，以促进在职教师培训和提高。同时，联邦政府还设立“美国教育部教师奖励基金”，从2006年起每年下拨9900万美元专项经费用于各项教师绩效工资计划。特别是2009年，奥巴马总统上任后，打破了传统教育经费投入方式，颁布《复苏与再投资法》，推行“力争上游”拨款计划，教师绩效工资投入转变为以“联邦专项拨款”为主，发挥联邦政府主导作用，积极支持并激励各州学区学校申请加入绩效工资计划。“联邦专项拨款”兼具资助性拨款和奖励性拨款两大功能，一方面与州政府稳定基金计划相互加强和补充，体现教育经费投入的连贯性与一致性；另一方面，更加注重竞争性和奖励性，各州需要提交书面申请和改革方案，最后依据考核结果，给予优胜州拨款奖励。[6]
四、美国教师绩效工资改革实施多元考核，评价更为科学
如前所述，美国教师绩效工资改革历经了不同时代对教育发展的要求，由起初制度体系自身的不健全导致改革行程中戛然而止，而后又因为经费不足而遭遇诸多困境，这些无不反映出教师绩效工资改革推行举步维艰。然而，正当教师绩效工资改革政策渐趋广泛实施之时，美国政府却面临更为严峻的挑战，即绩效工资考核指标的科学性及公正性问题。一方面，因为教师工作性质的特殊而无法用量化的考核指标准确评价教师贡献的大小和能力的高低；另一方面，对教师实施个人绩效奖励政策可能导致教师团队合作意识弱化。
为进一步健全教师绩效工资考核指标体系，美国政府通过全国四大教师专业标准认定机构，对教师职业资格标准采取动态发展性评价和认证，将教师绩效工资考核指标体系建立在教师专业标准基础上，从学科知识、教学策略、了解学生、专业发展、交流手段、教学计划、教学评价等方面来衡定教师的教学水平和教学效果。并且，在绩效评价体系中介入“增值评估”模式，用来确定学生在某一年进步程度。这种模式能为教师提供促进学生成绩方面的客观证据，而且通过教学效果统计分析又给成绩突出的教师获得奖励提供了依据。[7]与此同时，为避免个人绩效考核机制容易引发教师之间不公平竞争导致的矛盾冲突，美国政府转为推行学校绩效考核机制，以整个学校学生成绩提升程度为考核指标，鼓励教师集体共同致力于提高学生成绩。近年来，美国又开始兴起绩效工资与知识技能工资混合式考核机制，将增进教师专业技能、改善课堂教学行为和产生满意的教学效果作为考核指标，关注教师和学生共同成长。[8]不同考核机制各项指标均设置相应的奖励比例、权重及金额，评价方式上凸显科学化和公平性，使教师绩效工资评价标准更趋于人性化和易操作性。
五、美国教师绩效工资改革调解各界争议，局部探索推进
美国教师绩效工资改革虽然取得了突破性的进展，但围绕绩效工资可能产生不利因素的种种质疑和争论一直存在。部分学者认为，教师工作的投入不能简单用绩效标准进行测量，教师个体或群体对教学所作的贡献很难界定；教师们可能会误入“应试教育”形态，甚至为寻求绩效所获导致舞弊成风；特别是教师绩效工资计划遭受教师工会组织的强烈抵制，被认为无法满足提高所有教师的工资收入水平，最为严重的是容易引起教师功利性教学，有失教育事业公益性和服务性。[9]面对社会各界的质疑和批评，美国政府并没有轻易放弃教师绩效工资改革，而是进行了专门调研，汇聚成比较详实的舆情调研报告，反映利益各方的真实意见及改进措施，对绩效工资制度本身进行合理修订，让社会考评机构及人员、学校领导、教师代表及教师工会等参与其中，加强评估与监督，调解各界争议，力图使教师绩效工资改革计划取得最大成效。
美国政府将教师绩效工资方案层层分解，充分发挥联邦、州、学区及学校在政策执行中的主体作用，采取“局部探索，向前推进”的教师绩效工资改革路径，各州政府充分享有改革的自主和自愿选择权，改革时间也根据各学区学校的具体情况分段进行。以第三次教师绩效工资改革为例，在改革模式上，美国具有可供选择的多种绩效工资改革计划，例如，“丹佛公立学校教师专业薪金计划”以“认知能力、专业评估、学生进步及市场激励”为主要特点；“佛罗里达绩效奖励计划”重在奖励对学生成绩提高有突出贡献的优秀教师；“密尔肯基金会教师晋升计划”鼓励教师通过进修等方式提升专业水平。在改革时间上，也不要求一致和统一，譬如“丹佛公立学校教师专业薪金计划”于1999年开始试点，2004年春季获得通过，2005年在学区内实行；“佛罗里达绩效奖励计划”于2007年3月开始实行；“德克萨斯优秀教育者基金”于2006年公布并启动试点。[10]在选择改革意愿上，遵循民主原则，美国政府给予学区及学校教师充分的民主选择权。在自愿的基础上，通过民主投票的方式，教师具有两种工资制度选择权：一是可选择绩效工资系统，但对教师工会给予的安全福利方面的工作稳定性条款不受保护，要承担一定的风险，譬如达不到绩效标准就会被离职或解聘；二是可选择教师工会工资系统，工资水平较低，没有激励性的各项奖励措施，但工作稳定，没有任何职业风险性。
六、美国教师绩效工资改革对我国的启示
综上所述，美国通过自下而上的改革试点模式，逐步推行，采用行政化手段与专业标准相结合的改革思路，在实施过程中坚持民主自愿申请加入的方式，受到教师群体的普遍欢迎。因此，我国在推进城乡义务教育一体化政策执行过程中，应采用理性借鉴的方式积极吸取美国教师绩效工资改革政策有益的经验。譬如，在考核指标体系方面，根据绩效工资考核目标，细化考核内容，构建指标体系；根据不同区域及学校特色，针对性地制定多元化的绩效工资考核指标；建立健全与绩效工资改革相配套的标准或机制，如教师资格认证标准、中小学教师专业标准及教师专业发展或培养培训机制等，以促进考核指标的科学性和可行性。在经费投入机制方面，加大经费投入，多渠道筹措资金，并辅之以项目驱动方式争取绩效工资改革项目经费；收入分配要兼顾区域差异、校际差异及群体差异，力求在改善待遇基础上提升教师工作绩效。在改革实施路径方面，既注重自上而下的实施路径，又鼓励自下而上的试点推进，将全面统筹与适当放权相结合，健全绩效工资改革机制。
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