政府网上审批管理模式创新研究，本文主要内容关键词为：管理模式论文,政府论文,网上论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
无锡市行政审批服务中心自2001年成立以来，主要成就是以清理项目和收费为主，在清理的市级64个部门中，共削减审批事项202项，保留了449项，削减率31%，共清理了152项收费项目，有80个收费项目明确进中心集中收费，进中心集中收费事项比例为53％。通过改革，“门难进、脸难看、事难办”作风得到有效遏制；政府角色“越位、错位、缺位”情形正在改变，“不作为，慢作为，乱作为”现象明显扭转；通过改革，制止了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，为人民群众提供了优质高效的服务；在不断完善经济调节和市场监管职能的同时，社会管理和公共服务职能得到了加强。但从目前来看，我市行政审批项目的清理空间已不大，而监督管理也完全可以通过职能部门职能作用的提高和管理模式的改变来予以完成。
一、企业化管理对政府管理模式的启发
从全国范围看，目前全国各地已经建成的行政服务中心都还主要集中在行政审批中心建设的初级阶段，这种建设方式在一定程度上解决了目前急需解决的政府服务流程不透明、效率低下、办事人员要跑部门的弊端，但是，由于其没有解决各个部门间业务协同和数据共享的关键问题，因此，它已经不能满足日益深化的行政审批服务体制改革的需要。人们更多的把目前的中心“只受不理”状况比做“收发室、挂号室”。
政府其实也是一定意义上的大企业，它的产出就是公共产品，把政府当成一个企业来研究，政府与政府之间、政府部门同部门之间、政府与企业和社会人之间，如同企业与企业之间，企业内部部门之间以及企业与供货商和客户之间的关系。我们常讲提高机关效能，其实都能从成熟的企业管理中找到答案。经济学中的需求理论和成本—收益理论有效提高政府这个“大企业”的运作能力，比如，制度创新边际收益和边际成本均衡是制度创新的均衡点，边际收益大于边际成本，制度创新就会继续，反之，当边际收益小于边际成本，创新就会受到阻力。因此，政府需要对政府行政成本和行政效率进行经常性的综合性绩效评估。
二、电子政务驱动下的网上审批模式概括
1.什么是网上审批：网上审批就是将传统需要手工办理的审批业务搬到网上，提高政府的办事效率和服务质量，并增加政府办公的透明度。举个例子，如果公众想进行“临时用水”申请，只需通过网站的“临时用水审批流程”一栏，顺利地完成申请材料填报过程，就可以进行办件跟踪以及坐等反馈，而无需知道背后政府部门提供哪些服务。这样—来，公众节约了很多精力，体现了政府“以人为本”执政理念。
2.需求分析：行政审批衔接的两头分别是公众和政府。过去的所谓“一站式”，实际上只能称为物理实体的“一厅式”，人们进了大厅，虽然省去了以往在各个部门之间的跑腿与耗时，但办事的程序基本上没有简化，需要填的表格也没有减少。公众期待政府更透明，更有效率，信息化的发展让人们更情愿在家中就得到资料查询、表格下载、网上申报、网上监督、信息发布，人们对办理中的流转过程和经办人并不感兴趣。政府希望更规范，内部流程更有效率，公民个人与商业团体间的互动效率更高，质量更好。自己可以花更少的精力得到更好的服务。对于实现“服务型”政府的技术手段之一网上审批，加强了审批的刚性条件，削弱了审批人员的主观自由度和人为弹性。同样，在虚拟环境下，缩短和消除了后方业务处室和“中心”及窗口的空间距离。
3.实现网上审批的意义：网上审批将使电子政务真正触及行政管理体制的深层次问题，如果成功，将起到推进政务公开，强化社会监督，规范行政行为，降低行政成本，提高行政效率和透明度，改善政府服务的巨大作用，可以说是政府工作的一次革命。网上审批的实现，能够大大改变传统政务的弊端，每个地区各个机关单位相关审批系统将越来越集中于一个虚拟的大厅，统一于一个政府网站，从这里集中发布各种政务信息，提供一站式、全天候在线交互服务，而不再分散在各个相关单位部委(局)“各自为政、各行其是”。更高层次上看，网上审批改变了传统意义上的办公大厅。未来，“一站式大厅”将是虚拟的网络平台，“窗口”仅仅是服务器中给定的IP地址。政府各部门在这个虚拟的大厅中协同运作。
三、网上审批实践性探讨
1.网上审批应用框架。网上审批系统的建设既要方便企业和群众，又要兼顾安全性和保密性。按照党政机关内外网必须物理隔离的硬性要求，按照“外网受理——内网办理——外网反馈”的模式进行网上审批系统的建设。从功能和应用的角度，共分成外网服务平台、内网工作平台以及基础支撑平台三大部分。其中，基础支撑平台又由系统管理平台、业务管理平台、监督监控平台、统计分析平台、数据交换平台等组成。外网服务平台面向企业和群众，是申请人进行审批事项申报的业务平台，同时还要发布信息公告、反馈办理结果以及与申请人进行互动交流等。因此，外网服务平台的设计需要充分考虑这些方面的需求，以服务对象为中心(而非以政府为中心)进行设计，最大程度地方便申请人，体现“以民为本”的设计理念。设置服务分类、服务质量反馈、信息公告、在线咨询、在线投诉和常见问题六个基本功能模块。其中，服务分类模块又按照快速通道、面向企业、面向个人、按主题分类和按部门分类五种分类方式进行分类。
内网工作平台面向各委办局的工作人员，是相关业务人员进行审批事项办理的工作平台。由于内网工作平台既要受理来自外网提交的审批事项又要受理申请人到审批大厅直接申报的审批事项，因此内网工作平台的设计需要充分满足这两方面的要求。设置外网预审、待办业务、已办业务、受理业务、不予受理业务、草稿箱和信息维护七个基本功能模块。其中，对于外网提交的审批事项首先需要外网预审，以便过滤垃圾数据，通过预审后启动审批流程进行流转；对于申请人到审批大厅办理的审批事项，通过受理业务模块直接启动审批流程进行办理。
基础支撑平台是网上审批系统最重要的组成部分，是整个网上审批系统得以运行的基础和保障。其中，系统管理平台主要负责角色定义、权限控制和数据字典设置等；业务管理平台负责审批流程定制和web表单定制等；监督监控平台负责对网上审批平台上运行的所有审批事项进行动态监控，为监察部门提供超时审批事项、审批事项办理结果和超时预警等监控数据；统计分析平台负责对网上审批平台上运行的所有审批事项进行数据统计和结果分析，为考核部门提供办事质量、办事效率以及各类相关统计数据；数据交换平台负责内外网之间的数据交换以及区市间的数据交换。
2.实现网上审批的难点：我国现在只有不到一成的行政许可项目实现了在线处理。在电子政务建设方面还有许多不尽如人意的地方。所以，要想在5年内，达到5成以上的行政许可项目实现在线处理，还有很长的路要走。
首先，在电子政务建设中，“信息孤岛”问题积重难返。由于标准不一、各自为政、自成一体，缺乏有效整合，政府部门间最终形成了—个个“信息孤岛”，隔断了部门业务上的内在联系，致使丰富的信息资源难以得到共享；办事谁牵头、谁参与、出问题谁负责。
其次，政府信息化要抓住“便民服务”这一核心。办事中用到的大量原始材料(盖着公章的纸质证明等)在目前信息化普及程度下难以数据化通过上传和网上流转；在社会诚信体系尚不健全情况下还需要对材料的真实性进行实地察看。这些问题，可以说都是行政审批信息化中遇到的“死结”。
再者，信息系统的总体规划和构建目前还有较大差距。2005年9月，海盐县经济社会发展中心在该县八镇两区开通网上审批服务系统，目的是为各镇(区)办理各项申报提供便利。让人没有想到的是，该系统开通一年多来，各镇(区)网上审批业务竟然没有实现“零的突破”。除了网上咨询较多外，其他什么业务也没有，与设想中的网上审批初衷完全相悖。据统计，企业中上信息系统失败率超过75％。政府上信息系统牵一发而动全身，因此，信息化建设对于政府要作为战略工程来抓，需要高层领导高度重视、周密部署，系统规划；同时，信息化建设必须要有足够强大的人才队伍来支撑。
3.网上审批系统及开发：实现网上审批的关键是建立网上审批系统，是电子政务系统的重要组成部分，也是促进政务公开和政府业务流程改革的重要推动力。我们分析网上审批，系统的规划建设既是重点更是难点。
首先，个性需求不同，各个行业单位都具有不同管理模式和流程的个性化需求，“一站式”不适应多样化、个性化的市场需求。
其次，需求的不断变化、行政管理变革、业务流程重组都将引起行政审批软件应用的新变化，这就要求在做系统规划前必须充分调查研究公众及政府部门的个性需求，并能够对未来需求的变化做充分的把握和认识，留有一定的弹性，避免“二次开发”可能带来的高昂成本。
再者，如何通过工作流的自动流转，实现审批工作在各个环节的无缝衔接，既提高了审批工作的效率，又降低了工作人员的工作量。同时，通过对各个岗位责任和审批权限的明确匹配，防止越权审批，明晰相关人员的责任，使审批过程变得规范、透明，增加了可控性，为打造高效、透明的阳光政府创造条件。
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