美国财政资金的协同审计监督研究：以ARRA法案资金为例，本文主要内容关键词为：法案论文,为例论文,美国论文,财政资金论文,审计监督论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美国财政资金的多元审计监督主体
美国财政资金的审计监督体系由三大部分构成，分别是国会领导下的政府责任总署实施的国家审计、政府内部各部门的总监察长办公室实施的政府审计，以及外部注册会计师根据法律授权实施的单一审计。
（一）政府责任总署
为了制衡行政部门使用财政资金的权力,1921年美国出台《预算和会计法案》，成立一个高度独立的审计监督机构——会计总署（General Accounting Office，简称GAO，2004年更名为政府责任总署），由国会直接领导且单独拨付预算。该法案标志着美国财政资金审计监督体制的初步建立,GAO在国会领导下履行国家审计（即国家监督政府）的重要职责。在整个财政审计监督体系中，GAO的成立时间最早，处于核心领导地位。
政府责任总署的使命是为国会提供审计、评估和调查服务，帮助国会履行宪法职责，促进联邦政府更好地履行受托责任，在美国的国家治理中发挥着极为重要的作用。
（二）总监察长办公室
为了使审计监督更加及时、深入，1978年美国出台《总监察长法案》，正式建立政府审计制度（即政府内部的自我审计监督），进一步完善了整个国家的财政审计监督体制。
美国联邦行政系统、立法机关和司法机关等所有联邦预算单位，均设立总监察长办公室（Office of Inspector General,简称OIG），总监察长是这类机构的首长，组织实施审计和调查活动，旨在提高政府项目和活动管理的经济性、效率性和效果性，防止和发现财政资金的舞弊、滥用行为。
（三）注册会计师
为了对财政资金的转移支付进行全面的审计监督，1984年美国出台了《单一审计法案》，并于1996年作出修订。所有接受联邦援助的州、地方政府和非营利组织（包括医院、学校等），都应当由注册会计师（Certified Public Accountants,简称CPA）实施单一审计。该法案首次以立法形式认可CPA是美国财政资金的合法监督主体，实现了国家审计、政府审计和社会审计资源的有效整合。
注册会计师根据政府审计准则和联邦预算管理局发布的A-133号指南，对财政年度内开支50万美元以上联邦财政资金的州、地方政府和非营利组织执行单一审计，并在财政年度结束后9个月内形成审计报告，上报联邦审计信息交换系统（Federal Audit Clearinghouse）。单一审计具体包括财务审计与合规性审计两部分。
二、经济复苏与再投资法案的监督要求
（一）经济复苏与再投资法案的目标要求
2009年2月17日美国通过了经济复苏与再投资法案（American Recovery and Reinvestment Act，简称ARRA法案），制定金额高达7870亿美元的经济刺激一揽子计划，以应对大萧条以来美国历史上最为严重的经济危机。
为确保实现法案目标，ARRA法案特别提出，“应当对纳税人钱财使用的透明和问责进行前所未有的监督”。法案的第一部分补充增加第十五节“问责和透明”，包括五个方面的总体要求。一是担保。州长、市长以及其他行政首长应当担保，其已对基础设施投资进行了充分的复核，并且对资金使用的恰当性承担责任。二是资金使用的报告。资金的接收方必须在每个季末10天以内，向划拨资金的联邦机构递交报告，并且说明：从联邦机构接收的资金总额；收到的资金当中已经用于项目活动或承诺付款的金额；项目或活动的明细情况，包括名称、基本描述、项目或活动的进展评估、预计可以创造或保留的就业岗位数量，以及立项的理由、总成本和联系人；资金的接收方转包项目或活动的具体信息。联邦机构则需要在每个季末的45天以内，将收到的信息公开并上传到网站。三是经济咨询专家委员会的报告。经济咨询专家委员会的主席，应当每个季度向美国参议院拨款委员会和众议院提交报告，分析经济复苏资金运用于项目或活动的效果。四是总监察长的调查。联邦部门或机构的总监察长必须就公众提出的、有关资金使用的任何疑虑进行调查，并将调查的发现以及审计结果在网站公开。五是总监察长对记录和人员的取证权。总监察长有权检查全部相关记录、访问所有相关人员。
（二）不同财政审计监督主体的职责分工
1.政府责任总署。
根据ARRA法案的要求,GAO应当每两个月对法案资金的使用情况进行一次总体审查，并予以通报；每季度对资金接收方披露的、预计可创造或可保留的就业岗位的数量进行评价，并在资金接收方上报信息后45天内得出数据是否可靠的结论；针对特定领域，如贸易调整援助、新教育激励计划和小企业管理局的贷款管理工作进行检查；监控经济衰退对州政府特别是医疗费用方面的长期影响。其中，第一项工作最为重要。
2.总监察长办公室。
根据ARRA法案的要求，下拨财政资金的28个联邦机构的OIG均应实时、持续地检查其所处政府部门的资金管理，具体从六个方面判断资金的使用和管理是否恰当：（1）资金的下拨是否及时、公平与合理。（2）公众能否清楚地知道资金接收方的身份和资金的具体用途。（3）公众是否因资金的使用被清晰、准确、及时地报告而受益。（4）资金是否用于合法目的，有无采取充分措施以防止舞弊、浪费和滥用。（5）经济复苏项目能否避免不必要的延误和成本超支。（6）经济复苏项目能否实现法案框架下的具体目标。此外，ARRA法案还要求，总监察长应当对社会公众提出的有关经济复苏财政资金使用的任何疑问进行调查，并将调查结果立即向相关部门或机构的负责人通报。
3.注册会计师。
ARRA法案发布以后，CPA继续实施单一审计，密切追踪州、地方政府和非营利组织的经济复苏资金使用情况，但同时出现三大变化。第一，所有的经济复苏财政资金项目都应被视为高风险项目，纳入单一审计的范围，不受50万美元的金额限制。第二，加大对ARRA法案资金内部控制的监督与评价。第三，如果发现ARRA法案资金的内部控制存在重要缺陷或重大缺陷，可提前至期中就向被审计单位的管理层和治理层报告，不受年末报告的时间限制。鉴于其出色表现和重要作用,2009年美国预算管理局将CPA实施的单一审计誉为审查ARRA法案资金的“第一审计工具”（First Audit Tool）。
三、经济复苏与再投资法案下财政资金的协同审计监督
（一）网状的审计监督体系
经济复苏与再投资法案下财政资金的审计监督由GAO、OIG、CPA共同实施，分别代表国家审计监督、政府审计监督和社会审计监督，他们各司其职、相互配合，形成了一个全方位立体的审计监督网络，如图1所示。
具体来看，ARRA法案的财政资金是从联邦政府各部门或机构，以经济复苏项目的形式，包括医疗、教育、交通等，下拨给各州、地方政府和非营利组织。OIG正是位于财政资金流的起点，通过对其所处行政部门的内部控制、合同管理等工作进行审查，在起点上确保拨款管理的适当性。CPA则是位于财政资金流的终点，通过对州、地方政府和非营利组织等资金接收方的财务报表、内部控制进行审查，在终点上确保资金使用的合法合规性、信息的真实可靠性。GAO的地位是最超然、独立和权威的，其主要任务是代表美国国会监督ARRA法案的执行情况，站在立法的角度，从总体上评价ARRA法案财政资金使用的效率和效果，为国会提供决策建议。
（二）审计监督主体之间的协调合作
1.共建政府部门内部控制。
1978年《总监察长法案》的出台，标志着政府内部审计制度的建立。事实上，内部审计制度本身就是内部控制的一个重要组成部分。根据该法案，总监察长负责督促各部门的内部控制建设工作。鉴于内部控制的建设工作较为繁重，1980年的《首席财务官法案》在各部门内部新增设立联邦财务管理办公室，旨在推动并保持一个整合财务会计和内部控制的财务管理系统，以实现政府财政预算管理内部控制的有效运行。该办公室的工作由OIG负责并予以监督。
按照1984年《单一审计法案》的规定，CPA在实施单一审计过程中，应当报告资金接收方的内部控制状况。这意味着，随着财政资金的流动，内部控制的监督对象，已经从拨付资金的联邦部门，延伸扩展至接收财政拨款的州、地方政府和非营利组织。财政资金流到哪里，不仅要有审计监督，政府内部控制建设还会跟进到哪里。
由上可知，作为服务于国会立法机构的外部审计监督主体，GAO主要负责制定标准和规范，引导行政系统的内部控制建设。作为服务于政府管理的内部审计监督主体，OIG主要负责对行政部门内部控制进行日常监督和审查。作为规范财政转移支付的外部审计监督主体，CPA主要负责评价接收财政援助资金的各州、地方政府和非营利组织的内部控制状况。三者各司其职，共同促进美国政府建立健全其财政资金内部控制。
2.协作应对财政资金舞弊。
GAO的舞弊应对侧重于事前预防，具体表现在两个方面。一是预警和提示中长期的高风险领域。GAO自1990年开始每两年更新一次重大风险目录。该目录列举的是可能存在舞弊、浪费、欺诈、滥用职权等情形因而需要重点关注的领域。二是指导和帮助政府建立健全其内部控制，前文已述及。
OIG的舞弊应对包括事前和事后两个环节。在事前方面，以OIG为主体的政府审计制度本身就具有较强的威慑作用。此外,OIG对舞弊的事前防范，还表现在教育和培训等方面。为确保联邦政府、州和地方政府职员、政府合同供应商、私营企业和ARRA财政资金接收方等，了解经济复苏项目的法律规定和管理要求，各行政部门的OIG组织大量的培训，包括如何界定舞弊、可采取的防范措施、报告舞弊的时间和方式等。在事后方面，OIG的舞弊应对体现为接到举报之后的调查。截至2013年1月31日,OIG和复苏委员会共收到与ARRA法案资金相关的举报4246份。其中，2060份投诉启动了公开调查，856个案件由于无关或者不明确等原因而被终止。此外,OIG还独立完成了2779项涉及ARRA资金的政府活动，提出了许多完善资金使用的建议。
CPA的舞弊应对侧重于事中环节，表现为及时揭露和报告资金使用过程中的舞弊行为。单一审计中的合规性审计，就是检查财政资金接收方是否存在违反ARRA法律规定和管理要求的情形。如果存在，则需要在审计报告的“审计发现和问题成本列表”中予以详细阐述，并将最终的审计报告输入交互式数据中心（即美国的Federal Audit Clearinghouse系统）。GAO、OIG等其他审计监督主体，可以根据需要，随时调取、查阅CPA上报的单一审计结果报告。
3.共享财政审计结果信息。
为了确保ARRA法案7870亿财政资金使用的“透明”和“问责”，美国专门开设了一个网站www.recovery.gov，披露所有财政资金的使用信息。GAO、OIG、CPA的审计监督结果也全部在该网站公开，或者提供相关链接。这既有利于社会公众了解最新的资金使用动态，也有利于审计监督主体便捷、集中地获取其他主体的监管信息，还有利于审计监督主体之间相互协调、避免审计资源的重复和浪费。
四、结论与建议
（一）提高财政透明程度，建立政府问责制度
财政透明从根本上说就是预算透明、信息公开。现阶段我国财政改革的重点已经放到了如何增强财政预算透明度的问题上，应该说这是财政改革的进一步深化，体现了我国民主法治社会的重大进步。但是，在提高预算透明度的同时，还需要加大信息公开的力度，特别是财政审计监督结果的信息公开，并将“问责”落到实处。只有真正做到“透明”、“问责”，才能实现我国建立“法治政府、责任政府、效率政府”的改革目标。
（二）建立审计监督网络，实现全方位立体审计监督
健全完善的审计监督体制，是实现财政透明与问责的重要制度保障。可以逐步构建国家审计、政府审计、社会审计“三位一体”的财政审计监督制度。具体设计如下：国家审计应当有别于政府审计。国家审计在人大领导下监督政府，为人大提供决策支持服务，偏重于资金效果分析和宏观政策建议，体现人民的监督，反映高阶权力对低阶权力的监督。政府审计位于政府内部，确保政府日常运作、管理活动的合法合规性，在财政资金流的起点审查资金下拨、管理的合理性，体现政府的自我监督。社会审计则位于政府外部，在财政资金流的终点审查资金接收方使用资金的合法合规和效果性。当然，结构制度的改革并非一蹴而就，还需要方方面面的配合，尤其是法规建设方面。
（三）完善政府内部控制，提升财政审计监督的效率效果
好的内部控制是加强政府财政预算管理的基础，也是提高审计监督效率效果的最佳着力点。既可以规范财政预算的执行，提高其自身免疫力，“无疫则免疫”，大大减轻审计工作负担；也可以实现审计监督的战略转型，由事后被动发现问题转向事前主动预防问题，由单纯的“守夜人”变为参与国家治理的重要建设者，更好地发挥免疫系统功能。
（四）有效监督腐败行为，发挥经济运行免疫系统功能
审计监督是防治腐败的一个强有力的政治和管理工具，因此完善审计监督制度十分必要。未来需要分离国家审计与政府审计，以提升审计监督的独立性和权威性，吸纳社会审计以形成监督腐败行为的合力。当然，要想彻底解决腐败问题，仅靠审计监督的一己之力是远远不够的。还有赖于我国政治制度的深度改革，有赖于整个社会观念环境的健康发展。只有各方面联动配合，才能取得渐进式的成功。
（五）充分利用现代化信息技术手段，实现审计信息的实时共享
联网审计系统的建立、流量存量信息数据的有效管理，是实现财政预算审计监督透明、高效所必须依赖的关键技术手段。可以考虑借鉴美国的先进经验，建立集中、共享的交互式数据中心，搭建资金使用信息和审计监督结果的统一发布平台，最大程度地实现信息公开、透明，接受广大社会群众的监督，以确保我国财政资金使用的合规性、经济性和效益性。
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