论转型期的户籍制度改革，本文主要内容关键词为：转型期论文,户籍论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 庞大的人口流动浪潮和日益严重的“人户分离”现象，迫切要求户籍制度改革
人口流动是社会经济发展的必然结果，快速的经济改革必然产生大量的人口流动。改革开 放以来，我国的社会经济正发生着深刻的变化：农村家庭联产承包责任制的普遍实行，城市 经济体制改革逐步深入，无论是在农村、城市，还是城乡之间、城市之间，人口与劳动力的 流动异常活跃，以前所未有的规模和速度在全国展开。特别是进入九十年代以来，这种由于 社会经济转型带来的人口劳动力资源的流动与再分配，其势头更是锐不可挡。1995年全国人 口流动总量达8000多万人，并以10%的年递增率增长。1997年，全国以农民外出打工为主要 成 分的流动人口数量当在10000-12000万之间，甚至可能达到2亿左右。（注：钟水映，《人口流动与社会经济发展》，第136页，武汉大学出版社，2001年，武汉。）
这一庞大的流动群体 对城市和农村的经济增长、社会发展等都产生了巨大影响。然而，分析我国人口流动的特征 ，可以看出，这种人口流动只是一种不改变户籍登记地的人口流动，即是具有中国特色的“ 人户分离”现象。按照人口流动的发展规律，乡村人口流动与城镇化的发展应该是同步进行 的，在这个过程中，大量农业人口转化为城镇人口。然而，在我国，计划经济体制下严格控 制城乡人口流动的户籍管理制度为中心的城乡壁垒，使得城乡人口流动异常困难。20世纪80 年代以来，虽然城门有了一定的开启，但远不能适应大规模的人口流动的需要，而目前的 城 乡人口流动主要采取一种非正式的方式进行。正如有的学者所指出的，流动不是目的，流动 的目的是稳定。非正式的城乡流动人口在城乡之间非稳定和非均衡地流动，对社会经济来说 不啻是个极大的隐患。当今我们迫切需要的是改变户籍管理制度，使城镇合理地吸纳农村流 动人口，变非正式的流动为正式的具有稳定性的迁移人口，减少社会经济发展中的不稳定因 素。
二 我国户籍制度的困境和弊端
中国现行的户籍管理制度在50年代初建立，在一定的历史时期对维护社会稳定，保证国家 工业化进程起到了重要的作用。但随着改革开放的深入，它已经越来越不适应社会经济发展 的需要，它阻碍了劳动力的合理流动，影响了资源的优化配置和宏观经济运行效率；阻碍了 我国城镇化的进程。虽然，城乡隔离分治的户籍管理制度，其目的是为了避免在国家工业化 初期过多的农村人口向城市流动所造成的城市人口过度膨胀，工业化成本上升的问题，但在 改革开放的今天，这种封闭的人口管理制度已无力阻挡农村人口迁移的洪流，在流动人口急 剧增加的今天，户口管理制度远不能保证相应管理措施的实施，不仅难以起到维护稳定的作 用，而且人为地造成社会分层，引发不同阶层的不满和歧视，形成新的社会不安定因素。由 此所暴露出来的消极作用越来越明显，越来越不适应改革开放的需要，主要表现在以下几个 方面：
（一） 人口登记与维护社会稳定功能弱化。
由于户口登记制度具有等级差别，并更多地成为政府调控手段，这样在人口登记过程中就 失去了其应该具有的普遍性，而变得具有“选择性”。只在符合户口登记“选择性”的情况 下，户口的登记和变动才是可能的。流动人口不符合有关的迁移政策，自然不能取得户口登 记 权和户口迁移权。从近来报道的大量劳动事故来看，正是由于这种人为的户口分割制度，使 得劳动者不能享有平等的就业权力和劳动保护权益，那些从农村来的“打工仔”“打工妹” 在付出高强度的劳动后，却连最根本的受保护的权益也得不到。现行的人口管理制度排斥了 人口的自由流动，自发性移民无望融入城镇社区，没有权利，因此也就不承担义务，其行为 方式表现为明显的短期行为特征。流动人口中不规范行为，如无证经营、超生、甚至发展到 违法、犯罪，都与此有一定的关系。
由于没有相应的社会保障，他们总是处于不稳定状态。而工作和生活上的不稳定，导致情 绪上行为上的紧张不安。固然，他们中的一部分人回去以后，为家乡带来了新的价值观念和 发展机会，但是这部分人的力量过于微弱，他们的创新有可能被封闭中顽强生存着的落后观 念和生活方式的海洋所淹没，甚至为环境所不容，酿成新的悲剧。
户口登记制度的初衷，本来是为了维护社会稳定，保护公民正当权益。而结果是：它本身 应有的功能被弱化了，而它的弊端却大大强化了。
（二） 形成巨大的城乡差别，不利于农业发展。
传统计划经济模式不仅加深了中国城乡之间的沟壑，而且在“全民”和“集体”两种所有 制条件下，为适应国家工业化的需求，实行了一套“以农补工”，把国家有限的资金集中向 城市社区和工业投入的政策，使本来就十分落后的农业更难完成其艰难的现代化历程。在现 行人口管理制度下，城乡之间的差异不仅是那些显性的差异，如收入水平的高下、消费水平 的差异、生活方式的不同等，还存在巨大的隐性差异，如在所享受的社会保障方面、劳动参 与、医疗、社会福利等方面都存在巨大的城乡差别。影响了广大农民群众生产积极性，以致 于农产品产量增长缓慢。
（三）阻碍了劳动力的合理流动，影响了资源优化配置和宏观经济运行效率，不利于社会主 义市场经济的发展。
市场经济要求作为生产要素中最活跃的因素——人，能够根据利益最大化原则实行自由流 动，以达到生产要素的优化配置。企业能在法律框架内自由用工，劳动者能自主选择职业， 相 应地也就要自己选择居住地。但现行的城乡隔离分割的人口管理制度，把人口静态地固定在 某一区域，僵化的劳动用工制度则将劳动力固定于某一单位，既不能实现正常的人员流动， 对那些工作表现和工作能力不能胜任者又不能解雇，企业和劳动者的“双向选择”很难真正 落到实处，极大地影响了人力资源的使用，也影响了企业的效率。
（四）阻碍了城镇化的进程。
人口城镇化是工业化的结果，也是一个国家现代化的标志。发达国家的城市人口一般占整 个国家人口的80%以上，日本95%的人居住在占国土面积50%的城市里，这种人口分布格局既 节约了土地，又能创造很高的社会和经济效益，我国现行的城乡隔离的人口管理制度，人为 地限制了人口城镇化进程。工业发展了，农民却不能进城，在全国工农业总产值中，工业所 占比重已由解放初期的30%上升到80%，但居住农村的人口仍然维持80%左右，在农村社会总 产值中，非农业产业所占比重已由1978年的30%左右上升到60%左右，（注：杨云彦，《中国人口迁移与发展的长期战略》，第346页，武汉出版社，1993年，武汉。
但居住农村的人口不 但没有减少，反而年年增加。
总的来说，这种分割封闭的人口管理制度，是计划经济体制的产物，它在特定的历史条件 下起到过一定的作用。但是，这种管理制度已经不能适应经济发展和社会进步的要求。
三 市场经济呼唤新的户籍管理制度
古今中外的户籍制度，其基本功能大致有两种，一是服务功能，二是控制功能。从服务功 能来看，严格控制人口流动和迁移的现行户籍制度，面对已经发生了深刻变化的社会，其服 务功能大打折扣，它越来越不适应现实的需要。以户籍制度最根本的功能之一——人口统计 而言，现行户籍制度就表现出愈来愈难以提供准确而可靠的人口统计数据弊端。由于户口迁 移受严格的控制，这样受各种社会原因和经济利益驱动而流动的人口不得不采取无户口流动 的方式，这就造成了具有中国特色的所谓的“人户分离”状况，“人户分离”给人口统计带 来了难度。以户口为依据进行的第三次和第四次人口普查充分反映了这种趋势在不断加强， 也说明了现行户籍制度的服务功能削弱。而且，愈是经济发达，社会经济结构变化明显，人 口流动性大的地区，户口与常住地不一致的现象愈多。
从控制功能来看，一方面，现行户籍制度维护社会秩序，防止和打击犯罪的功能也随着人 口流动性增强而日渐削弱，流动人口犯罪成为我国目前国内大中城市极为突出的问题，另一 方面，附加在户口上种种利益控制手段给社会经济发展带来了严重后果，如城乡差别拉大， 形成对立格局，城镇化发展水平严重滞后于非农业水平以及国家财政为向城镇非农业户口居 民提供各种补贴和安排就业岗位而背下沉重负担等。中国从计划经济体制走向市场经济体制 ，建立具有中国特色社会主义市场经济制度是历史的必然，是不以任何个人意志为转移的社 会发展的客观规律。人口迁移和劳动力的自由流动，既是社会主义市场经济建设的客观要求 ，也是经济发展和社会进步的必然趋势。尽管中国的户籍制度在以往的社会经济发展过程中 起了相当大的作用，而且现在对国家的发展仍然起着一定的积极作用，但是这一制度本身， 却 在一定程度和一定范围内制约着人的发展。众所周知，市场经济客观上要求对生产要素进行 优化配置，这不仅包括物的要素，也包括人即劳动力的要素。为了实现生产要素的最优化 配置，物的要素要流动，人的要素也要流动，生产交换与物质、劳动力的流动是实现生产要 素优化配置的基本条件，是市场经济正常运行的起码要求。
四 户籍制度改革的方向和思路
近年来，我国现行的户籍管理制度虽然经过不断的改革，城乡分割的二元经济结构已有淡 化的迹象，但是，与我们构建社会主义市场经济以迈向二十一世纪的目标还有许多不相适应 之处。笔者在此并不是彻底否定我国现行的户籍管理制度，户籍制度作为一项基本的社会管 理制度，世界上几乎所有国家都在采用。我们的制度缺陷在于其二元特征。应淡化城市户籍 的高附加值，增加农村户口的含金量，使之不再成为人才流动的壁垒、资源配置的障碍，不 再对人口流动、迁移进行“画地为牢”的管理，最需要的是管理手段的提高。
总结20世纪80年代中后期以来我国户籍制度改革的经验教训，笔者认为：我国的户籍制度 改革必须审视以前的改革思路，确立新的目标取向和相应的政策措施。简言之，我们的户籍 改革，就是要重新确立户籍制度的基本功能，让户籍在社会主义市场经济条件下发挥服务于 家庭和社会，有助于社会秩序稳定的功能。要达到这一目标，就必须彻底剥离长达三十余年 的计划经济附加在户籍制度上的种种对非农业人口的偏向及对农业人口的歧视条款和规定， 重新调整严重失衡的城乡利益格局。具体而言，目前要做的就是借城市经济体制改革之机， 从就业制度、社会保障、住房制度、医疗保险制度等方面真正按市场原则进行改革。彻底清 除农业人口由于户籍性质不同而在上述方面受到的不平等待遇，实现城乡居民身份统一，权 利平等和机会均等。
（一）取消农业户口和非农业户口的登记和统计办法，代之以常住地登记的户口分离统计制 度 。针对人口流动性日益增加，部分人的常住地变动较为频繁的现实，统一设计代表不同居住 时间的暂住户口和暂住卡，作为对常住人口的补充和中间过渡形式。在现阶段，改革户口管 理制度，就是要在农业户口和非农业户口之间架起一座桥梁。
（二）开放城镇劳动力市场，准许人口流动和迁移，建立平等竞争的劳动力市场，使城乡劳 动力在城镇劳动市场上有平等的竞争机会。不仅县城，其以下的城镇对有愿望有能力进来的 农民开放，大中城市对具有可靠职业和稳定收入的流入者，也准许其申请与普遍市民一样的 常 住户口。
（三）加快剥离仍然附加在城市非农业户口之上的种种利益，建立开放的社会保障制度。如 住房、物价、医疗保健、补贴等，把这一部分给市民的利益补偿明化到岗位工资之中，这样 做，既可以卸掉国家为市民背上的不堪重负的财政包袱，又可使得不同类型的户口只具有统 计意义上的差别，而不代表身份、利益和社会阶层的不同。从我国经济体制改革和户籍改革 的 实践来看，要实现上面三大突破，还必须从理论和认识上对与之相关的一系列重大问题有更 深的理解和认识。
正如人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳 动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和 引导人口的正常、合理的流动。中国未来的人口管理制度将更灵活、更理性、更符合现代经 济发展的需要，这是我们户籍制度改革的目标和方向。