西方国家行政监督的发展与启示*，本文主要内容关键词为：西方国家论文,启示论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关键词 行政监督；借鉴；体制改革
历史的发展通常被看作是导向现在和未来的一个连续因果过程。恩格斯指出：“我们对未来非资本主义社会区别于现代社会的特征的看法，是从历史事实和发展过程中得出的确切结论；脱离这些事实和过程，就没有任何理论价值和实际价值。”依照这一方法，当我们把行政监督研究的视线投向中国以外的地方，了解市场经济环境中西方国家行政监督的发展之后，并不难发现其中反映国家行政运作规律的一些举措对于完善我国行政监督，有着许多启示。
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就监督政府行政行为（包括抽象行为和具体行为）而言，西方国家行政监督的确立，首先必须归功于一些启蒙学者和民主政治家所奠定的理论基础。洛克、卢梭用社会契约论对国家权力及其监督的思索，孟德斯鸠、杰费逊等人三权分立与制衡的设想，柯克等人的依法行政主张，为西方国家的民主政治建设特别是行政监督提供了依据。基于这些理性思索，西方国家的行政监督在火热的阶级斗争中始于抑制君权，伸张民权。英国议会通过限制国王权力等法案，确认了议会的重大权力，并开创了议会对国王、政府、司法机关以监督的先河，从而使国家监督制度这一统治机能获得新生。嗣后，美国、法国、加拿大等国也群起效仿。不少国家还相继颁行宪法，明确规定政府要受代议制机构监督。
从自由资本主义时期的情况和文献看，西方议会从主要控制财政税收的“钱包议会”迅速转向了“议会至上”，神气十足地充当了监督的角色。议会行使的监督职权内容广泛，它们大多是针对政府的人事、重大决策和预算决算等财政举措；采取的方法一般包括建议、质询、调查、不信任表决、倒阁、弹劾、审查法案等等。议会还通过对政府的某些改革来加强监督，例如取消官员的虚名职位，禁止买卖官爵，给官员发放固定工薪，对公职人员进行职位分类，开展以事为中心的科学管理，逐步建立起文官制度等等，从而想方设法让官员利用职权“合理贪污”、“合理腐败”的因素减少些。由于各国的历史文化传统有别，加之各国政界要人对监督认识的不同，在议会监督主干之外，某些国家里又生出了一些不同的枝桠。不过，议员作为政客，在选区选举、选举比例、选举资金以及“政党分赃”等情势的影响下，即使发现行政管理显示不公平不合理，只要不会损及自身利益，尽管腹诽颇多，也常是挣只眼闭只眼。
资本主义发展到垄断阶段之后，政府职能发生了变迁，表现在政府加强了对经济、社会事务的干预和管制，并获取了委托立法权、自由裁量权和行政领域的部分司法权。与此相适应，政府的经济管制机构和社会保障机构增多，行政公职人员也大量增加。而另一方面，经济生活中出现了“寻租现象”，即许多企业向政府官员提供回扣、佣金或其他利益，以其获取政府的订货、公共工程的包揽和逃避国家法律约束等。尽管有的西方学者认为贿赂行为有时能为经济的发展跳越一些传统的、人为的障碍提供便利，但寻租现象却为政府官员滥用职权等腐败行为提供了温床，诱发了大量的行政失范行为。这样一来，通过议会去监督官员的腐败已显得有些力不从心。于是，适应社会需要廉洁高效政府的要求，不少西方国家纷纷改进监督体制和机制。
在改进过程中，瑞典键全了议会监察专员制度，以防止和补救公民权益被不合理的行政行为所侵害。英国借鉴和推广之，先后建立了议会行政监察专员、卫生行政监察专员乃至地方行政监察专员制度，以便解决公民、社会团体与政府发生争议时的申诉和控诉。英国还在法院系统之外建立数目众多的由专家、技术人员组成的行政裁判所，来调解纷繁复杂的行政争端事宜，特殊裁决与行政不当有关的纠纷。法国制定大量的行政法规和规章，完善行政审判机构裁定行政行为是否合法和审理行政侵权案的功能。美国则从多方位采取措施，上有国会、最高法院，下有利益集团、公众舆论、大众传媒，都不同程度地监视着各级官僚，制约着政府行为；并且由监察长及其在近30个部局（署）设立的50多个监察长办事处，从政府内部负责审核与调查，以防止公共财产被侵吞、欺诈和浪费；由政府道德署通过检查官员财产申报与变动情况来查处非法所得。所有这些，都多少促进了行政监督的主动性和适应性，弥补了议会监督方式的不足。
值得注意的还有两点。一点是在野党的监督越来越厉害。在野党不仅在大选中抨击执政党的施政纲领和内外政策，在平时尽力搜罗、寻觅执政党的“弊端”和丑闻，而且组建“影子内阁”，或者借助其他监督方式对执政党发起攻讦，其监督效果特易引起轰动效应。另一点是由利益集团和大众传媒共同构筑的社会舆论监督，前者对政府行政行为产生有形的压力，后者对政府和行政官员产生无形的约束。近年来，西方国家的利益集团日益加强和联合，似乎将会把公众对行政行为的监督整合为种种集体监督行为，以致英国学者F.F里德利评论道：“公民个人越来越少向议员、议会行政监察专员和行政裁判所申诉，而是求助于他们自己的组织来保护他们的利益，并通过这种组织来寻求司法解决。”西方国家新闻传媒一手握威力无边的传播利剑，一手执人民有“知情权”的坚厚盾牌，经常冲入权力运作圈内杀声四起，对公众人物采取紧迫盯人式的监督，甚至不时使出揭人隐私后添油加醋大肆渲染等杀手锏，虽然令人费解，却越来越受社会公众的青睐，美其名为“第四权力”或“无冕之王”。
从目前的情况看，西方主要资本主义国家都以权力制约为基础，努力于外部监督机制与内部自力监督机制的有效结合，希望构建一整套精巧的监督制度和监督方式，从而让现代政府置于严密的监督网之中。
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具有近现代民主意味的行政监督，不仅与资本主义市场经济的发展同步，而且还直接构成资本主义民主政治发展的重要部分。诚然，它是为资产阶级的根本利益和整体利益服务的。但是，其中的一些反腐倡廉的经验，一些防止空监、弱监、虚监的举措，以及监督民主化、法制化和科学化的倾向，对我国社会主义市场经济环境中行政监督的完善，至少有如下一些启示：
1.行政监督体现着权力制约。一个国家的监督制度存在于许多社会活动领域，但监督权却没有象立法、行政、司法权那样完全分离和独立出来。在个人利益和公共利益尚存差异、权力所有者和权力行使者相对分离的状况下，监督意味着一种权力对另一种权力的控制和约束。西方国家权力制约的状况表明：第一，没有特定的权力作后盾，或者作为后盾的权力内涵未界定，就会使监督出现“气不足，力不够”的疲软状态。第二，行政权力运作的特殊性，要求行政监督主体的地位相对独立、权威相对较高。监督者和被监督者不能够两位一体，也不能够让监督者在某些方面依附于或受制于被监督者，以防二者的主、客体位置在一定的时空条件下互换或倒置。行政监督的主体权威性应较高，并不是说监督主体的地位一定要比监督对象高，监督主体的权力一定要比监督对象大。但无论如何，与监督对象相比，监督主体的地位至少要与监督对象平等，监督权的行使要比较超脱些，从而让监督主体没有后顾之忧。社会主义国家的一切权力属于人民，这决定了官员是人民的公仆，决定了权力行使必须受到人民的限制和约束。人民对权力的制约，是通过民主来实现的。要有效地发挥人民民主对权力的制约作用，还必须辅之以法制，以作为民主的体现和保障。因此，必须加紧键全我国的人民代表大会制度，特别是键全人大监督制度系统，逐步形成社会主义的权力制约机制，为行政监督奠定一个坚强的基础。
2.制定和完善廉洁从政的法律制度。一些西方国家近20年来键全了公务员制度，在刑法、民法中严厉规定了打击行贿受贿、贪污盗窃的措施，并且将公务员兼职、受礼、财产变动、配偶和亲属接收利益赠予、从事与公职不相宜的活动，侵占公有财产和他人财产，乃至离开政府后的活动限制等事宜，均用准则、条例、法规等确立下来，颁行下去。这些方面的规定，既有预防性的措施，又有强制性的规范，还有便于操作的惩戒性条款。它们为公务员的行为划清了合法与不合法、合理与不合理的界限，有助于严格禁止公务员利用职务之便或职务的影响力去直接或间接地谋取各种私利。正是由于有了这些法律制度，日本的“金权政治”丑闻时有发生，但日本业务类公务员却极少卷入。我国的廉政法规尚待键全和配套，运作中空乏的规定多，实施的办法少而软；应急的办法多，治本的办法少。这方面的滞后，一方面造成了是与非、罪与非罪、合法与非法等界限难辨，引起人们思想上的忧虑和行为上的混乱。另一方面，又使得监督机构对腐败现象的制止或惩处缺乏法律依据和法制手段。根据我国的情况，除了对于涉及受礼、兼职、赢利事务做出明确的限制规定外，还要对公务员离退职后的重新就业、领导干部子女和亲属经商办企业、公务员财产申报等作出详尽的规定，并在试行中不断加以补充和改进，一旦成熟了，就要上升为法律法规，并将这些法律法规与社会主义市场经济法制统一起来。
3.拓宽市场经济环境中行政监督途径和方式，臻力于形成全方位的监督网络。就英、法、美诸国的现状看，议会与政府之间的制约已有所衰减，政府系统的内部约束机制有所淡化，致使腐败现象时有发生。但其外部监督机制，例如政党监督、利益集团监督、新闻舆论监督、公众举报、申诉和诉讼等，不仅没有衰退，而且还在加强和完善之中。一些西方国家还想通过监察专员制度来增加行政监督的主动性和便捷性，而不是象某些发展中国家那样过分强化行政系统内部的自力式监督。西方国家似乎正在尝试着将内部监督与外部监督结合，以外部监督为主；将自上而下的监督与自下而上的监督结合，以自上而下的监督为主。我国目前的行政监督已经是多方位的了。有一定规模、程序、方法和规则，但不同层次、地位、角度、功能的各种监督方式形成了实际上的多元监督体制，在某些方面分工不合理不清晰，效能逐层递减，有的问题多方插手，有的问题无人问津，就整体而言显得粗放，缺乏权威性和协调性，急待构建全方位协同监督网络。目前，可着手制定人民代表大会监督“一府两院”方面的监督法，切实保障人民代表大会履行监督职能的机构、人员、经费和方式；完善党的政治领导性监督；发挥人民政协参政议政督政的积极性；加强新闻舆论监督力度，制定新闻法和新闻监督准则；“让阳光普照政治体制”，增加公共事务管理中办事人员、办事程序、办事准则、办事结果的透明度，依法公开政治、经济及其他社会公共事务管理方面的重大事项；将司法监督与社会监督配合，坚决地反对和打击贪污贿赂、失职渎职等违法行为，激励和保护民众举报和提起诉讼。通过这些方面的努力，为形成全方位协同监督网络创造良好的条件。
4.提高行政监察的地位和权能。现代政府的发展，不仅部门、人员、职能、权力大量增加，而且其活动越来越专门化技术化。所有这些无疑都给外部监督带来了一定难度。外部监督机构的人员可能因为欠缺有关稽核知识或者对行政事务、资料不甚了解，从而限制外部监督功能的发挥。政府系统的监察机构则可避免这些障碍。但是，行政监察作为政府内部监督控制机制和环节，美国的调查结果表明并不是行政首长们所乐意接受的。行政监察人员与监察对象往往“抬头不见低头见”，必须与其建立合作关系，才能“生存”下来反腐倡廉，督促有关部门提高效能，故监察工作极易被利益一致的“伙伴关系”所淡化。权力必须受到监督，但掌权者却不乐意接受或反感监督的许多事实，致使凡设行政监察机构的西方国家都不得不注重监察机构独立的地位和较高的监察权。监察首长一般由行政首脑任命，并由议会确认；监察首长直接向其上级首长负责；监察员由监察首长从训练有素、经验丰富的行政人员中挑选，职业稳，待遇高。从长计议，我国的行政监察应当肩负起廉政监察和效能监察两个重任，但现代化建设初期宜把重点放在廉政监察上。而廉政监察要求监察的地位较高、权力较大且相对独立。因此，加大廉政监督的力度，除了将纪检和监察合署办公形成合力外，还得按照廉政监督的客观要求摆正行政监察的地位，充实行政监察权，保证其权威性，并保障监察人员的工作权、荣誉权和人身安全，提高监察人员的业务素质和工作待遇，让行政监察相对独立于其监察对象之外。
5.加强公务员的职业伦理教育。英国学者的研究表明，在市场经济条件下，拜金主义、享乐主义和极端个人主义具有某些现实基础，控制政府官员越轨的最有效手段，并非制订越来越多的准则和加强对违反准则的惩处，而在于提高政府官员的认识，使其将忠于职守和国家利益至上的观念置于个人利益的躁动之上。近些年来，西方国家在廉政建设方面，注意了政府公务员职业素质的提高和职业道德的宣传教育，不能不说颇具远见。英国有“荣誉法典”，美国有政府道德署，还有一些国家的职业培训、廉政运动、就职宣誓等，都从不同角度、不同程度地巧妙融进了行政伦理教育。西方国家的经验表明，道德力量是维护民主、正义、法制的基础之一，为了降低腐败对公务员的诱惑与感染，必须重塑公务员的职业道德。我国与其他发展中国家一样，在经济改革与发展中伴随着意识形态和价值观念的急剧变化。不少公职人员在急剧变化的社会环境里，内心忠于职守、遵纪守法的道德信念和约束力悄悄发生嬗变。我国键全行政监督机构，一个关键的问题是要在社会公德和优良传统的基础上，逐步建立与社会主义市场经济相适应的、社会普遍认可的职业道德标准。因为这是各项反腐倡廉措施取得社会广泛支持的基础之一，也是公务员依法办事的前提之一。道德规范是分层级的。对于公务员来讲，除了社会公德和职业道德之外，社会主义民主还要求他们为人民服务，做人民公仆；廉洁奉公，不以任何形式去谋私；自觉接受监督，反对官僚主义等等。在建立职业道德标准的同时，要广泛、深入地开展行政伦理教育和宣传，让公务员树立正确的人生观、荣誉观和价值观，提高公务员的职业素质，以便更好地发挥道德评价力量在反腐败斗争中的功效。当然，我们也不能过分强调和依靠思想伦理教育在监督中的作用，因为把正确行使权力的希望完全寄托于干部的信念、忠诚和其他优秀的精神品质，列宁讲这在政治上是完全不严肃的。
注释：
*本文1994年6月8日收到；本文系国家教委人文、社会科学研究项目阶段性成果之一。