经营城市的筹资思路，本文主要内容关键词为：思路论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F292 [文献标识码]A [文章编号]1000-596X(2001)09-0005-05
加大城市建设力度，加快城市现代化进程是实现国民经济现代化的一项重大战略举措，而在推进城市现代化进程中，城市建设发展的巨额资金从何而来则是各级政府必须面对的课题。显然，沿用传统的思维模式，单纯依靠政府财政、银行贷款、企业自筹的老办法，难以解决新时期的资金问题，必须在融资思路上有一个大的突破。
江泽民总书记指出：“进入新世纪，发展要有新思路。”经营城市作为在市场经济条件下产生的一种全新的理念，为我们在新时期筹集城市建设资金提供了一种新的思维方式，开辟了一条新的路子。所谓经营城市，就是充分运用市场经济手段，对城市所有资产进行集聚、重组、营运，从中获取收益，谋求城市的自我积累和自我发展。按照经营城市的思路来融资，就要突破把城市资产仅仅当作某个企业、某个局部的狭隘观念，确立把城市本身当作资产，并从整体上运作城市资产的思路。即从过去经营企业为主转向以经营城市为主，把城市资产从企业资产放大到行政机关、事业单位，从经济领域放大到包括城市基础设施在内的所有领域，从有形资产放大到包括品牌、技术在内的无形资产，从现实资产放大到包括历史文化遗产和未来将形成的资产在内的一切资产。城市资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来城市资产营运效率始终处于低下状态，不是在部门利益的分割中流失，就是在无人负责下闲置则损失浪费。近几年，经营城市的思想在我国很多城市的筹融资工作中得到实践，其中一些城市因在这方面先行一步而受益匪浅。如大连按照经营城市的融资思路，把城市当作国有资产经营来融资，1993-1999年的7年间，多挣多花了268亿元，新增的资金主要是靠经营城市得来的；重庆万州市成功运用经营城市来筹资，填补了“九五”期间100亿元的资金缺口。
按照经营城市的思路，结合有关城市的做法和经验，联系武汉的实际，我们就新时期城市建设发展的筹资问题提出以下几点思考和建议。
一、打好转让牌，盘活基础设施存量资产直接融资
城市的基础设施是国家长期巨额资金投入的结果，是政府最主要的一笔国有资产。如果把这个资产存量盘活，将是一个规模巨大的资金来源。政府既要把城市规划、建设和管理好，更要把城市这一笔国家长期巨额资金投入而形成的巨大的有形国有资产经营好，最大限度地盘活存量，吸纳增量，自我发展、自我积累、自我增值。对于投资建设的城市基础设施，可以一边建一边卖，或者建好再卖，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，回收资金用于新项目建设。如上海在20世纪90年代中期将黄浦江上三座大桥、两个隧道的经营权全部转让，收回大约100亿元的投资；把上海到南京的高速公路上海段的40公里在通车之时转让，收回的投资建设上海到杭州的高速公路。长期以来，不少城市管理者没有充分认识城市基础设施的可经营性，在一定程度上，存在着重投入建设、轻经营管理的倾向，投入多，资金回收少。因此，一方面城市建设、发展所需的资金缺口大；另一方面资产未得到充分挖掘和利用。今后，对一切可经营的城市基础设施，都可通过所有权和经营权的有效剥离，采取能卖的卖、能租的租、能抵押的抵押等办法推向市场，通过转让经营权、收益权和股权进行直接融资，从而最大限度地盘活存量，吸引增量，不断扩充城市建设的资金来源，走出一条以城建城、以城兴城的城建市场化之路，使城市建设资金逐步进入投资——回收——再投资——滚动发展的良性循环。
一是有偿转让市政项目的经营权。采取BOT、TOT和投资拍卖等方式，在不改变原来用途的前提下，有偿有期转让城市道路、桥梁、热电厂、公园、公厕等城市公共设施经营权，通过提前使用基础设施预期收益，加快城市建设步伐。
二是有偿转让供水、供气、公交等公用事业企业的全部或部分股权。人们对公用行业的理解往往只注重它的社会公益性的一面，认为公用行业向社会公众提供服务应该是无偿的，即使收费，也只能是象征性的，导致城市公用事业企业经营越多，亏损越大，包袱越重。市场经济条件下，政府不盘活这笔存量资产，就无法使之产生增值效应，更谈不上城市资产规模和总量的扩大。就市政公用行业而言，当务之急是引入竞争机制，打破垄断，实行多元化经营。供水、污水处理等资产的经营仍具有一定的垄断性，一时难以放开实行多元竞争，但也应通过企业改制、改组、改革，建立现代企业制度，实现政企分开，转换经营机制，提高经营效益。总之，要深化公用事业企业改革，适应市场经济的要求，走社会化服务、市场化运行、企业化经营的路子，由福利性服务向经营性服务转变。
三是转让城市维护管理权，节省开支。节省本身就是一种投资。既要广开思路挣钱，也要精打细算省钱。如对于城市环境卫生、绿化等的维护管理，可以向社会公开招标。根据已有的经验，每年可减少30%～50%的支出。
四是有偿转让公用行业的无形资产。通过出让公益设施冠名权，将街名、路名、桥名、站名、校名、医院名、文体场馆名、黄金路段广告位、公交线路牌，有偿有期转让给社会法人和自然人。
二、打好土地牌，盘活土地资产直接融资
土地是政府掌握的最大的城市资产。土地批租不是什么新话题，关键在于怎么运作，达到收益最大化，如何运作城市土地资产。
一要完善城市规划，调整城市布局。规划是城市建设的先导。城市规划规定了城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区，以及重点建筑、主要基础设施，向人们展示了城市各个区域的发展前景，客观上对相关地段土地的即期价格和远期开发价值进行了评估。当年青岛决定开发东部，将政府首脑机关搬迁到东部，仅此一举，使东部地价从每公顷60万元飚升到3900万元。可见，正确运用规划的这一特殊功能，政府不仅可以从出让土地使用权中收回大笔的出让金，而且还创造了许多商机。要发挥规划的作用，科学合理调整中心地区和繁华地段用地性质，对建成区域进行功能改造和升级，使城市规划适应经营城市的要求，体现城市功能分区特点和经济布局。要维护规划的法律严肃性，城市规划一经制定、批准，只有通过法定程序才能使之变更。城市规划如果只是“纸上画画，墙上挂挂”，这个城市的建设就没有了章法，经营城市就会成为空谈。
二要加强对土地一级市场的垄断，加强宏观控制。土地是一切经济活动最基本的载体，又是不可再生的资源。土地的重要性及其稀缺性，决定了城市政府必须对土地一级市场实施垄断，即不仅城市的国有土地必须掌握在政府手中，任何单位和个人不得染指土地的买卖活动，而且属于农村集体所有的土地要出卖，也只能由政府统征。政府垄断了土地一级市场后，对规划用地先行投资，通过完善基础设施优化开发环境，将生地养熟，然后以拍卖的方式出让该地块的使用权。深圳、珠海等许多城市政府就是通过这种方式，回笼了数目可观的土地出让金。今后，凡属土地征用，都应集中到政府土地储备中心，统一公开对外拍卖。
三要根据市场供求关系有计划有步骤地分期分批出让土地，尽可能谋求土地效益的最大化。从城市资产来看，土地资源是最应得到保护和珍惜的。地球就那么大，城市就这么小，用去一分，就少掉一分。正是基于这种朴素的认识，各国政府都把追求土地效益最大化作为土地开发利用所必须遵循的第一准则。怎样才能在出让土地使用权时取得土地效益的最大值？除了采取政府垄断一级市场、不卖生地只卖熟地、不搞协议只靠拍卖、根据规划成片开发等措施外，还有一点很重要，随着城市的不断发展，城市可用的空间越来越小，土地供给曲线将趋向于零。因此，政府一定要控制好已经为数不多的土地资源的交易，只有不急着把地卖光，才能卖出好的价钱。为了先修一条路，早建一座桥，把大片大片生地低价卖给人家，实在是不经济的做法。
四要营造环境，提高土地附加值。经营城市，不能忽视环境要素。城市环境已不是一般意义的社会问题，而是实实在在的经济问题。在坚持经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，要把经营城市的思路贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，既经营具体的环境，又经营泛化的环境，树立城市的形象，保护城市的环境，营造城市的特色，打出城市的品牌，提高城市的档次，从而使城市土地资产不断增值。近年来大连市加强环境建设，使土地价格不断上涨，1999年比1994年增长了5倍。因此，城市政府要把环境创新摆在突出的位置，坚持以人为本，努力营造良好的生活环境，绿化、美化、亮化城市，建设标志性工程，增添新的人文景观，把城市形象提高到一个新的层次。同时，要着力营造有利于投资创业和经济运行的政策环境、法制环境、政府服务环境，不断提高城市的吸引力、凝聚力，以此造商机、造人气，带动土地升值。
三、打好民间牌，激活民间资产直接融资
民间资产包括民营企业及个人资产。改革开放以来，随着所有制结构改革和人民生活水平的提高，各城市已经积累了巨额的民间资产。以武汉市为例，从私营企业发展来看，目前有2.26万户，注册资本293.1亿元，2000年完成税收9.7亿元，占全市财政收入的近8%。从储蓄总水平来看，武汉市居民储蓄存款增长势头十分强劲，截至2000年底，全市储蓄存款余额达到616.8亿元。但是由于没有必要的政策引导，没有十分理想的投资载体和投资环境，很大一部分民间资金只能到股票市场上投机逐利。充分调动社会民间资产的积极性，吸引民间资金，是解决资金紧缺的根本途径。启动民间投资，当前可以从以下几个方面入手。
一是鼓励民间资金投资房地产市场。在户籍、物业管理及房产价格等方面采取政策，努力形成一个更为灵活、更具活力的私人住房市场。2001年武汉如果把空置一年以上的120万平方米的商品住宅销售出去，至少可融资12亿元左右。
二是加快民营经济的发展。要制定政策鼓励老百姓投资创办各类民营企业，鼓励民间资本购买国有企业产权，鼓励现有的民营企业扩大生产流通规模。
三是创造条件，发行市政债券。在许多西方国家，地方政府投资修建公路、桥梁、自来水厂、学校和医院等公用事业时，往往借助发行市政债券来筹集资金。目前我国还未公开允许地方政府发行债券，实际上有些地方政府采取变通办法发行了自己的市政债券。如广州市1997年发行的地铁建设债券，发债主体是广州市地铁总公司，但实际上是广州市政府负责偿还债券本息，其实是市政债券。目前，我国城市已形成了较广泛的债券投资群体，在债券市场的培育、完善上积累了一定经验，打下了一定的基础。应借鉴广州市的办法，以地方政府的信用保证为基础，以城市基础设施项目本身价值和预期的现金流为保证，每年发行一定规模的市政债券。
四是设立多种形式的投资基金。如设立城市基础设施项目投资基金，将一些基础设施项目在社会上公开招标，中标的投资者或投资企业无论属于何种经济成分，都可以与政府资金共同投资于项目，将来政府的股权以某种形式退出，变以往的政府单独投资为配合民间资金投资。策划设立产业投资基金，目前国家正在酝酿设立地方产业投资基金，各城市应超前研究探索，及早做好基金发起、募集、设立、选择好的发展项目等前期准备工作，争取尽早得到批准，尽早实施。
四、打好股份牌，盘活城市企业资产直接融资
持续增长的财源和不断扩大的就业机会是城市充满生机和活力的表现，而企业是城市经济的载体，是城市财政收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的重要内容。从武汉的情况来看，当前主要应在推进股份制改造，利用资本市场直接融资上下功夫。
一是争取更多的企业股票上市。目前，武汉共有上市公司21家，通过上市发行和配股，从证券市场融资80.6亿元。但从总体上看，上市企业数量和筹资规模与上海、深圳等城市存在较大差距。上海现有上市公司100多家，除了公司上市聚集了巨额的初始资金外，每年还可从证券市场再融资几十亿元。股票上市核准制的推行和B股市场的扩容，突破了以往额度管理和对地域的限制，为各地企业发行股票融资带来新的机遇。要积极支持现有股份公司中运作规范、有规模实力和发展前景的企业上市。创业板市场的开设，将为中小企业开辟新的融资渠道。随着武汉中国光谷建设步伐的加快，大批中小高新技术企业将在“十五”时期发展、壮大。中小高新企业要加强与券商的联系，提前做好前期准备工作，尽早达到上市要求。
二是用好上市公司“壳”资源。上市公司资格目前在我国是一种稀缺资源，通过配股是再融资的重要途径。一些上市企业中，有的由于效益较差已失去配股资格，要积极创造条件促进高新技术企业与这类企业重组，也可以注入好的高新技术项目，使其改善资产结构，实现主业转换。据统计，目前全国上市公司（A股）2001年实施配股计划的有200多家，配股额度高达400多亿元，这是相当大的融资资源。这些上市公司要实施配股计划，一个基本前提是要选择发展项目。对于全国的上市公司，各城市政府都可以为其提供收益稳定的基础设施、公用事业、高新技术项目，既吸引全国上市公司的配股资源引进更多的资金，又促进上市企业的发展，实现双赢。针对有些有配股权的上市公司国有股难以拿出配股资金，往往不得不放弃配股的问题，可以注入优质公用事业资产，使其调整经营方向，逐步发展成公用事业的主要投资主体。
三是利用海外上市筹资。海外证券市场包括香港证券市场和国外其他证券市场，是规模巨大的资金融通场所。世界市场上10多万亿美元的基金就投在世界各个股票市场。开展海外融资，利用海外证券市场筹资，对于很多城市来说是一项开拓性工作。同时，要积极研究美国、英国、日本及新加坡等国的股票市场，支持已上市企业在这些国家再上市。
四是继续发展一批股份公司直接融资。通过组建发起非上市股份公司实现直接融资，具有适应范围大、操作简单的优势。从前几年的情况看，武汉市共组建223家股份有限公司，总股本达170.49亿股。一方面，要以若干新项目为基础，新组建一批股份有限公司，可以将国有企业中技术先进、管理现代化、效益前景好的部分独立出来，在吸纳社会法人股和内部职工投资的基础上设立股份有限公司；另一方面，以现有的股份制企业为基础，以增资扩股的方式，再集聚一批新的入股资本。
五、打好共建牌，充分发挥区级政府投资的积极性
我国不少城市大型市政设施的建设，几乎都是由市级政府直接投资，发生的债务也由市政府承担，而得益较多的是这些设施附近的房地产开发商。而在上海的城市建设中，市区两级政府联手建设的很多，已经形成了一种比较好的模式。如总投资18亿元的延安路高架东段工程，其中10亿元的动迁资金全部由所在的三个区承担；恃区通往各县城的10条放射线和外环线、郊区环线，由市县联手投资建设路面和结构，县里承担拆迁、吸劳和征地；在总投资103亿元的地铁2号线的建设中，市政府负责区间施工，沿线的区政府负责建设车站，车站站台除站台层用于候车外，站厅层全部由区里经营，而车辆和设备则通过政府贷款形式由市政府借，以后由负责运营的企业负责偿还，这样，车站建设作为区政府的项目，区政府在建设车站的同时，考虑整个地区的改造。各城市应借鉴上海经验，在城区道路、轻轨等大型市政设施建设中，积极探索市区共建、市建区管、区建区管等多种方式，充分调动各区投资建设城市基础设施的积极性。
[收稿日期]2001-06-26