关于构建现代农村金融制度支持政策的思考_金融论文

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我国已经进入工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段,金融是现代经济的核心,利用金融手段调配农村资源,促进农村经济和县域经济的发展意义重大。近年来,我国采取多项措施促进农村金融发展,但金融资源城乡配置仍严重不平衡,难以担负起支持农村经济社会发展的使命。2008党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次要求建立现代农村金融制度,创新农村金融体制,为各类金融机构积极支持农村改革发展、引导金融资源流向农村提供了新契机。

一、我国农村金融服务的基本状况

目前,我国县以下金融网点收缩、金融机构脱农化倾向明显,农户、农业企业贷款难、贷款额度小等问题比较突出,金融机构提供的服务比较单一,严重制约了金融机构对农民增收、农村经济发展和农业结构调整的支持作用。目前农村金融供求状况呈现以下几个特点:

1.金融机构在县域经济内全面收缩。我国三大国有商业银行改制后,全面收缩在县域经济的营业网点,有的甚至完全撤出工商业不发达的县城。据统计,1998年以来,国有商业银行从农村地区撤并了3万家以上的机构网点,造成农村地区金融机构网点、从业人员和信贷资源严重不足。例如,广西龙州县目前仅存农业银行、农业发展银行、农村信用社和新成立的邮政储蓄银行四家金融机构,其中只有农村信用社和邮政储蓄银行在乡镇设有分支机构。

2.农村信用社成为农村金融信贷主力。在全国大部分地区,县域经济内仅存的几家金融机构中,农业发展银行为政策性银行;农业银行面向的主要是规模以上农业企业,很多在乡镇已无网点;邮政储蓄银行成立时间不长,缺少专业的信贷人员和管理经验,信贷业务发展缓慢。如龙州县邮政储蓄银行2007年年底存款余额4.5亿元,贷款仅12万元,仍继续扮演农村资金“抽水机”的角色。目前,农村金融机构的支农责任落在了农村信用社身上,但其支农能力有限,贷款规模远远满足不了农村发展的需要。另一个值得注意的现象是,作为农村信贷主力的农村信用社也在计划参与信用联社组织的“银团贷款”,试图向发展城市大企业客户“转型”,金融机构的“脱农”倾向非常强烈。

3.农户贷款需求大。虽然贷款条件非常苛刻,贷款额度普遍不高,但农村信用社的农村贷款发放仍很迅速,显示了农户对贷款服务的强大需求。据龙州县上龙乡干部介绍,2008年上半年农村信用社给该乡的贷款额度只有200万元,3月份就发放完毕,远远无法满足农村贷款需要。目前,向亲朋借款仍是农户借贷的主要方式,随着农村投资渠道的拓宽以及理财服务的普及,农村资金的时间价值日益体现,农户对金融机构借贷服务的需求将更加旺盛。

4.农户贷款用途以消费信贷和生产投入为主。农户贷款的使用方向在各地有所差异,但基本以消费信贷和生产投入为主。据笔者对龙州县民权村20户农户的调查,农户贷款以消费信贷所占比重最大,主要用于建造房屋或子女结婚,其中建造房屋约占调查对象的50%;其次用于购买农业生产资料、发展养殖业等生产性投入,约占20%。调查发现,农户一般对贷款进行生产性投入比较谨慎,其主要原因:一是贷款投入农业生产风险大。如果是简单再生产投入靠自身积蓄就可以了,扩大生产规模怕“万一遇到灾害难以偿还贷款,风险太大”。二是贷款程序复杂,难以申请到贷款,容易贻误商机。对于子女上学、看病就医和一般周转支出向亲朋借款较多,这可能与农户信贷习惯有关,也可能与这类农户家境贫穷、正规金融机构不愿贷款有关。

二、农村金融发展中的问题

近几年,中央政府出台了一系列政策文件鼓励发展农村金融。2006年12月20日,中国银监会提出按照“低门槛、严监管”的原则引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构,鼓励银行业金融机构到农村地区设立分支机构,并逐步开展新型农村金融机构试点。但目前来看,试点范围仍限于少数县市,农村金融发展滞后的状况未见明显改观,服务“三农”与商业金融之间存在的诸多矛盾尚待克服。具体来讲,主要在以下几方面:

1.农业生产高风险加大了农业信贷风险。农业生产和投资具有社会效益较高但投资回报期限长、收益低等特点,“三农”投入面临自然和市场双重风险,与商业金融风险控制之间存在矛盾。对系统性银行信贷风险控制体系无能为力,靠普通商业金融模式难以解决,需加快农业保险、农产品期货市场等金融产品开发。

2.以家庭为单位的小生产加大了农村信贷成本。目前我国农户数已超2亿户,户均耕地面积不足0.5公顷,这在世界上绝无仅有,自给自足的家庭小规模经营与商业金融追求规模效益之间的矛盾,在一定程度上给农村金融发展带来阻碍。一是从供给角度看,以家庭为主的小规模经营加大了农村信贷成本。二是农户缺少固定收入和可靠的抵押物,信用级别难评估,加大了农村金融机构的放贷成本。三是从需求角度看,以家庭联产承包责任制为基础的土地分配制度将大部分农户固定在小块土地上,客观上减少了农村分工,农户习惯于依靠自我积累的简单再生产,即使贷款所需资金量也较小。四是小型农户和农村企业往往缺乏技术和管理经验,缺少有效的信息和技术服务,不仅减少了其资金需求,也增加了信贷风险。

3.农村金融供给主体单一,难以满足多样化的金融服务需求。我国农村经济发展具有很强的不平衡性,不同地区农村经济发展的水平、农业生产规模和组织形式都不尽相同,农村经济主体的金融需求也表现出较强的多样性,“三农”客户个性化需求与商业金融标准化管理之间矛盾突出。农业基础设施建设和大型农业项目需要政策性长期贷款;农村工商业及各类企业等经济主体和从事专业生产的农户有生产、投资性的信贷需求;普通农户同时还需要小额信贷以满足生产、生活需要;贫穷农户则还包括教育、医疗等需求。这些不同层次的金融需求需要不同性质的金融机构来满足。

4.农村金融服务需求强劲,远超过农村金融产品供给。原因主要有两个:一是农村税费改革以来,农户收入增加,农业技术服务不断改善,提高了农户从事经济作物种植和养殖的积极性,扩大再生产投入需求明显增加,小额贷款需求面扩大。二是随着传统农业向现代农业的转变以及农村人口大量流动,农业逐步转向专业化、规模化、集约化经营,并由发展劳动密集型项目向发展资本技术密集型项目转变,需要大量的前期资金投入,单靠经营者自身积累难以满足生产需要。除贷款需求外,农村对其他金融服务项目需求也日益增多,如异地存款、汇兑服务、委托代理、信息咨询、投资理财等,农村金融衍生服务供给不足的问题更加突出,对加快我国农村金融服务创新提出了更高要求。

5.政策错位阻碍了农村金融发展。商业金融支持“三农”矛盾的不调和性要求政府发挥积极作用,而政府的支持和监管等相关政策措施不完善:一是对农村金融市场监管和信用平台资源配置不足,缺乏有效支持农村金融体系发展所必需的基础条件;二是农村信用社普遍存在产权不清晰、治理结构不完善的问题,地方政府部门过多干预人事任免和经营,农村合作金融缺少必要的独立性;三是税收优惠等相关财政支持措施力度小、覆盖面窄;四是政府对农村金融的过度管制减少了农村金融机构之间的竞争,阻碍了农村金融创新,使农村金融工具品种单一,不能适应农村经济主体多元化的金融需求。

三、国外支持农村金融发展的主要做法

国际上,尤其是美国、法国、日本等发达国家,普遍将发展农村金融作为搞活农业经营、促进社会公平的重要手段。

1.运用财政政策促进农村金融发展。财政在破解农村投资风险高、回报率低与商业金融的逐利性之间的矛盾方面扮演关键角色,对于促进农村金融发展起到积极的支持作用。首先将加大对农业的支持力度作为吸引社会资本投资农业、搞活农村经济的基础。以对农业生产者的直接补贴为主,提高了补贴资金的投入效率。其次,普遍的税收优惠政策、对早期农村合作金融发展的直接资金支持、对国家重点发展产业的金融需求采取财政贴息等政策,是各国支持农村金融机构政策的普遍选择。

2.发展多层次的农村金融机构。无论是在市场导向的美国、农村合作金融占主体的法国,还是发展中国家的印度,农村金融大多走多渠道的农村资金供应之路,政策性金融、商业金融和合作金融各具特色,各国政府采取有针对性的措施支持和促进这些金融机构共同发展、相互补充,可以满足农村和农民多层次的资金需求。一是农村合作金融机构往往扮演多重角色,提供社员内部融资、农业技术服务、信息咨询、人才培训等灵活多样的特色服务。二是小型商业金融机构。小型金融机构由于其具有地域性和社区性,可通过长期与农户、农村中小企业保持密切的近距离接触来获得各种软信息,因而在向信息不透明的农户、农村中小企业发放贷款方面具有优势,鼓励和支持农村小型商业金融机构发展可以激活农村金融创新。但需要注意的是,数量众多的小型金融机构对金融监管机构来说是个挑战,尤其是要做好对其高级经理层的监管,防止权力的失控,引发金融风险。在这方面,“只贷不存”的小额贷款公司不会形成蔓延性的挤兑风险,对金融系统风险的影响较小。三是大型商业金融机构。大型商业银行难以成为直接解决农户信贷资金需求的主体性金融机构,大银行对农业的支持主要体现在凭借其信息和资本的优势为大型农业企业提供贷款和服务。四是政策性金融机构。发挥引领、导向作用,以满足农业技术开发、农业基础设施建设和流通性融资等长期融资需求为主,弥补了农业领域长期投资和生产性投资不足的问题。

3.支持农业保险,防范农业系统性风险。为有效化解农业生产风险,分担农村信贷系统性风险,国际上普遍的做法是建立健全农业保险制度。如法国政府非常重视农业保险对农业的保护和支持作用,不仅制定了相关的法律来规范农业保险,而且随着形势的变化法律也在不断进行完善和强化。法国政府于1960年7月通过法律规定实行农业保险,1964年建立了农业损害保障制度,对之前的保险范围进行了拓展,并由国家农业灾害委员会负责补偿受灾农民的损失。1982年又通过法律强制实行自然灾害保险。法国农业保险体系基本上由私有保险公司组成,政府提供必要的政策支持。

4.创新风险控制办法,防范信贷风险。控制好信贷风险是农村金融持续性发展的关键。国际上小型金融机构针对农村贷款的特点创造了联保小组贷款、动态激励、分期还款等新型金融风险管理技术,较好地克服了信息不对称障碍,保证95%以上的高贷款偿还率。针对规模较大的农业企业贷款成立担保公司也是有效办法。

四、支持中国农村金融发展的政策建议

1.总体原则:明确支持农村金融发展的基本思路。坚持商业金融、合作性金融、政策性金融相结合,财税金融政策支持,规范运作政府监管的方向。应坚决避免两种趋向:一是要避免政府直接投入或提供担保。要吸取过去农村合作基金会在政府主导下超常规发展,而形成大量坏账的教训,注重信贷风险的控制,克服农村金融服务的高风险,实现农村金融服务的可持续发展。目前一些地方政府出资成立的担保公司的经营难以为继也说明了这一问题。因此,除政策性金融外,农村金融发展大方向应走商业化金融创新之路,政府要减少直接干预,注重风险监管。二是要避免农村金融完全商业化道路。由于农业生产的特殊性,缺少灵活的经营方式以及有力的政府支持,完全商业化的农村金融很难健康发展。有必要通过降低市场准入门槛、加大财税支持、建立信息支持平台等多项措施,真正将贷款发放到“三农”需求者手中。对农村金融的支持应遵循“完善体系、加大补助、分散风险、解决缺位”原则,标本兼治、多策并举促进农村金融市场发展。

2.准确定位:发展多层次的农村金融服务主体。国际经验表明,不同性质、不同功能的金融机构其服务领域各不相同。大银行为大企业服务,小银行为小企业服务,微型银行为农户服务,通过具有针对性的各项优惠政策引导不同的金融机构服务于不同的需求主体。一是引导大型金融机构支持农业龙头企业发展,为小型农村金融机构提供批量贷款。二是多策并举,着力发展小额贷款公司和小型乡村银行。着力加大对小额贷款公司和小型乡村银行的政策支持力度,将其作为连接大银行和农户的纽带,解决大银行不愿直接贷给农户、农户因手续繁杂等也不愿借的问题。尤其是小额贷款公司只贷不存,风险较好控制,国家可适当放宽其市场准入条件,逐步解决小型农业企业和农户贷款难的问题。三是大力支持农村合作金融发展。对发展初期的农村合作金融机构给予税收减免和财政补充一定资本金等支持,以便将农民闲散的、小额的资金汇集起来,更大程度上满足农民的贷款需求。同时,加强农业技术服务机构与合作金融之间的合作,将金融服务与农业技术服务、信息咨询、人才培训等全方位服务结合起来,不仅满足农户多方面需求,也提高信贷资金的安全系数。四是拓展政策性金融机构的经营领域。将政策性银行服务功能从主要提供粮食收购贷款拓展到对农村交通、水利、电网等基础设施建设的信贷投资。

3.降低成本:加大对农村金融的财税支持力度。一是对涉农金融业务实行普遍的低税或免税政策,通过减免农村金融机构营业税、所得税等税收优惠措施,吸引金融机构增加对农业和农村的信贷投入,体现国家对农村金融的支持。二是运用财政贴息支持农业获得金融资本。对国家重点支持的“三农”信贷项目,研究切实可行的财政贴息政策,促进相关产业快速发展,贯彻落实国家相关产业政策,放大财政资金的使用效益。三是对扩大农村消费信贷市场进行补助。

4.分散风险:健全农村金融服务体系。一是支持再贷款银行和担保公司发展,为农村小型银行提供融资服务,为小型农业企业提供贷款担保。在法律允许和保护农户基本生产生活资料的情况下适度扩大农户抵押品范围。二是加快发展政策性农业保险。政府进行支持和投入,鼓励保险机构加大涉农保险力度,强化政策性农业保险,建立农业再保险和巨灾风险分担机制。探索发展“小额参与、联合投保”的农产品保险品种,增强农户投入“三农”的积极性,同时防范金融风险。三是开展信息咨询等农村金融特色服务。加快整合和改革农村事业站所,构建更有效的政府农业技术信息供给平台,鼓励农村金融机构利用自身的信息优势给予贷款人有关信息咨询等多层次的金融服务,将防范金融风险和支持“三农”有机地结合起来。四是支持农村地区信贷征信系统建设。进一步拓宽企业和个人信用信息基础数据库在农村地区的信息采集和使用范围,提高农户的信用真实性和透明度,鼓励更多资本投资农村。

5.解决缺位:继续加大财政对“三农”直接投入。在农村经济发展过程中,财政和金融扮演着不同的角色,需要财政承担的投入不能靠金融信贷代替。防止加重农民负担,形成农村金融和农业生产共同发展的良性循环。加大财政对“三农”的投入,一是健全社会保障体系,满足贫困农户救助性资金需求。农户过度负债既不利于防范金融风险,也容易使农户生活陷入困境。对贫困农户的生活救助性资金需求如贫困农户的发展投入、卫生医疗、教育培训、生活性救助等要靠财政扶贫和完善农村社会保障体系等手段解决,农村金融机构可以发挥网络功能,代理财政支农资金的拨付并作资金监管,但不鼓励银行提供生活救助类商业贷款。二是增加农村基础设施建设投入。增加农村道路、农田水利、电网、小城镇建设等农业和农村基础设施建设的财政投入力度,改善农村发展环境,奠定农村经济发展基础。三是进一步增加对农民的直接补贴,增加农民收入,提高财政支持“三农”的效率,激发生产经营者扩大投资的积极性。

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