对实行政府采购制度的理论与政策性思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,政府采购论文,理论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国财政理论界以及实际工作部门在研究和解决财政问题时，存在“重收入、轻支出，重聚财敛财、轻分配使用”倾向。不少人认为只有提高财政收入占GDP 的比重和中央财政收入占整个财政收入的比重，才是振兴财政的关键所在。然而这种观点恰恰忽视了财政这驾马车的另一车轮——支出管理。长期以来，我国财政支出管理中存在的问题很多，如财政资金供应范围不符合市场经济的要求，支出管理方式落后，资金使用效益低下，支出管理中存在腐败问题等等。因此，笔者认为严格财政支出管理，提高资金使用效益，应是今后各级财政部门工作的重点之一。国外财政实践表明，政府采购制度作为财政支出管理的一种尝试，已经取得了明显的效果。本文在对政府采购制度作简要概述的基础上，向各级财政部门提出结合我国国情、大胆尝试这种制度的政策性建议。
一、政府采购制度的特点
政府采购，亦称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，从市场上为政府部门或公共部门购买商品或服务的行为。
根据现代财政理论，按照财政支出是否在经济上获得等价补偿的标准，可以划分为购买支出和转移支出。前者是指政府在付出货币的同时，从市场上获得等价商品或服务的过程，而后者是指货币从政府向市场主体单方面转移的过程。政府采购制度主要适用于对政府购买支出的管理。据统计， 政府作为一国最大单一消费者， 其采购金额一般占该国GDP的10—15%左右，因此， 政府采购行为的规范与否对一国国民经济有着极其深远的影响。一般来说，政府采购制度具有如下特点：（1 ）采购行为法律化、制度化。大凡实行该制度的国家都通过制定严密的政府采购法律、法规，来提高政府采购的公平性和透明度，采购主体必须按法定的范围、程序和采购方法，从合格的供应商处购买商品和服务，从而规范采购行为。（2）采用集中或相对集中的政府采购管理体制， 设立或指定专门的机构负责采购事务，以更好地实现政府采购的经济性和有效性目标。（3）采购过程遵循竞争、透明和公平等原则；（4）采购方式灵活多样，如公开招标、两阶段招标、寻价采购、竞争性谈判采购、单一来源采购等；（5）具有国际性与开放性。 随着贸易自由化和经济一体化格局的形成和发展，政府采购制度已延伸到国际贸易领域。经过1973—1979年关贸总协定（GATT）东京回合和1986—1993乌拉圭回合的谈判与协商，参加谈判的成员国最终达成了《政府采购协议》，规定成员国之间相互对等开放政府采购市场。该协定已于1996年1月1日正式生效实施。由于世界贸易组织（WTO ）已经取代了关贸总协定（GATT），因此，《政府采购协议》也顺理成章地成为各国加入WTO 必须签署的文件之一。
二、推行政府采购制度的必要性和现实意义
（一）社会主义市场经济体制改革的必然要求
市场经济的实质就是要通过市场实现资源的最优配置，这就要求政府的宏观调控也应顺应市场价值规律的变化并服务于这一目标。但是我国财政支出作为政府宏观调控的重要手段，却远远不能适应市场经济的客观要求。长期以来，财政支出的分散使为地方保护、行业垄断提供了便利，一些地方出于自身利益考虑，要求支出单位购买本地区、本部门的商品和服务，而对商品和服务的质量缺乏考虑。这不仅制约了公共产品和服务的有效供给，还严重阻碍国内统一市场的形成和发展，限制了市场配置资源的基础性作用的发挥。而完善的政府采购制度将在很大程度上克服分散采购和价值分配的缺点和不足，加强了财政的宏观调控作用。
（二）加强财政支出管理，在市场化导向中提高资金使用效率的必然选择
从我国当前财政支出管理实践看，存在的问题主要有：财政资金的分配与使用相脱节，财政监督不力，难以实现财政资金由价值形态向实物形态的延伸管理；支出单位自主使用财政资金使支出难于控制，浪费严重；财政支出市场化程度低，许多商品和服务（如招待所、宾馆、副食基地、印刷厂和培训中心）倾向于由支出单位内部提供，致使重复建设，人员、设施闲置浪费，机构臃肿，财政供养人口大幅度增加，资金消费，增加了财政负担等问题普遍存在；财政资金使用过于分散，缺乏透明度，滋生了“寻租”和腐败现象。政府采购制度引入市场经济的竞争机制，使政府可以按照法定程序和方式（一般为公开招标的方式），在公开、公平的条件下，发挥集中采购的巨大优势，选择报价低、质量好的供应商，一方面可获取物美价廉的商品和服务，另一方面也降低了采购成本，提高了资金使用效率，有力于还实现财政支出由价值形态管理向实物形态管理的飞跃。根据国外惯例，实行政府采购制度一般能够节约资金10%以上。从近年我国河北、深圳、重庆等地试点情况看，也收到了“立竿见影”的效果。在深圳，1998年2 月份城市绿化工程招标，标的300万元的绿化工程，最终节约支出155万元，3 月份机关用车定点购车、保险、修车、购油五项招标竞价采购，节支2000万元／年。事实证明，实行政府采购制度，能够在很大程度上缓解各级财政资金紧张的状况，为消灭赤字、实现预算平衡提供有利条件。
（三）强化政府宏观调控的重要手段
政府购买支出作为构成社会总需求的重要组成部分，有其重要的经济意义。政府可以通过调整采购支出的规模和结构来有效地影响社会总供求的总量和结构，稳定物价，体现和配合政府产业政策、地区政策及其他社会经济政策。例如在经济过热时，适当压缩政府采购，可降低总需求；反之，在经济萧条时，适当增加政府采购，可刺激总需求的增长，对民族工业和高科技产业也可实行倾斜采购政策等。可见政府统一集中采购较现行的分散采购更容易控制和实现调控效果。
（四）完善财政监督、反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施
现行的分散采购办法由于交易过程的不透明、法制的不严密，导致了大量“寻租”行为的产生，腐化了一批政府干部，败坏了社会风气，也损毁了政府形象。政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分，能够使政府的各项采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作，而且有利于形成财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与的监督机制，有效地抑制各种“寻租”行为和腐败现象的产生，维护政府现象。
（五）我国加入双边、多边贸易组织的需要
1996年，我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与各亚太经合组织成员国对等开放政府采购市场。另外，《政府采购协议》也是任何想要加入世界贸易组织的国家必须签署的协议之一。由此可见，我国推行政府采购制度尤显迫切。同时，为了使国内的供应商能够在不远的将来与国际供应商相抗衡，需要尽快在国内首先推行政府采购制度，引导他们向国际惯例靠拢，提高其市场竞争力与国际参与能力，为将来在国际政府采购市场中占有一席之地打下良好的基础。
三、建立政府采购制度应坚持的原则
从世界多数国家情况看，政府采购制度都将促进政府采购的经济有效性作为其重要目标。这一目标是指政府能以最有利的价格、最高效率获得合乎要求的最优商品与服务。为了实现这一目标，在建立政府采购制度时，应坚持以下原则：
（一）充分竞争性原则
政府采购目标主要是通过促进供应商、承包商或服务供应者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，政府采购可以形成一种买方市场，从而形成对买方有利的竞争局面。竞争制度的存在一方面促使供应主体千方百计地寻求增加产品或服务技术含量的方法，以提高产品和服务的质量，并会最大程度地降低和节约成本，从而使自己处于有利的竞争地位，另一方面政府能够从中获得较多的比较价格利益和更优质的商品或服务。
（二）充分透明度原则
该原则是指采购活动的程序、过程要体现最大程度的透明、公开。透明度高的采购程序一方面具有可预测性，使投标商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险，从而提出最有竞争力的价格；另一方面可以最大限度地避免“内部交易”或“黑箱操作”，从而增强潜在投标商参与采购并中标的信心。这一原则主要是通过严密的政府采购法律、法规来体现。在政府采购制度中，充分透明度原则一般贯穿于整个采购程序中，如采用公开招标或发布竞争邀请的采购方式；资格预审和评标的标准要事先公布并严格依此标准来进行评价；充分接受公众和监督机构的审查和监督；要接受投标方的质疑和申诉；接受相对独立的仲裁机构仲裁等。
（三）公平性原则
该原则是指所有参加竞争的投标商待遇相同，机会均等。具体包括：（1）竞争主体准入的公平性，即允许所有兴趣的供应商均可参加； （2）竞争规则的公平性，即资格预审和评标的标准要一致；（3）供应商从政府获取信息的公平性。当然，这里谈及的公平是相对的公平，亦即合同的授予还要兼顾其他社会经济目标的实现，如国家的经济政策、产业政策、环境政策等等。这种相对的公平也通过国家的法律、法规来体现，从而使政府决策建立在有根有据的基础上，避免随意性和主观性。
政府采购充分竞争性原则是三原则中最重要的原则，其他两条原则都是竞争性原则的辅助和补充，即为了保证竞争者充分竞争，要使竞争过程最大程度的公平与透明。
四、对我国建立政府采购制度的几点建议
（一）尽快制定我国的政府采购法规体系
制定系统、完备的《政府采购法》是建立政府采购制度的法律基础和执行采购制度的重要保障。《政府采购法》应对政府采购的范围、采购实体、各实体招标的门槛价、招投标程序、仲裁程序、履约管理、法律责任等政策性与技术性问题做出明确规定，以此来规范和指导采购行为。由于政府采购还涉及到国际贸易关系，因此在政府采购立法中，要充分尊重国际上的有关准则。
（二）建立明确的政府采购管理体制
这套管理体制需要明确政府采购主管机构的职能、招投标管理办法以及仲裁管理办法等。国际惯例表明，为了加强对政府采购的管理，需要在财政部门（包括中央和地方两级）明确一个主管机构。其职能大致包括：采购预算编制、制定采购法规、对政府采购事务进行协调和管理、采购统计、分析和评估等。地方政府采购主管部门在遵守中央制定的各项法律、法规的前提下，制定各自的采购管理办法和规定。招投标作为政府采购的主要方式，专业性、技术性较强，财政部门尚无能力驾驶，因此可考虑委托招标代理机构来办理招标竞价的具体过程。另外，对招标和履约过程中出现的争议和疑义，需要设立仲裁机构来处理，涉及国外厂商的还有一个国际仲裁问题，从而确保政府采购过程的公平和公正。对于仲裁机构的设立地点，可选在财政部门如新加坡、韩国，也可设立专门的独立仲裁机构如加拿大、日本，还可以由法院来代行。
（三）做好制度的衔接工作，为实行政府采购制度打下坚实的制度基础
政府采购制度的实行需要对现行的预算管理制度、预算会计制度、国库管理制度及操作方法进行改革。首先，必须单独编制政府采购支出预算，其次要单独设立政府采购支出帐户，对政府采购支出单独核算，再次需要修改现行的国库拨款体系，允许财政部门依法办理直接拨款。
（四）树立全局观念，做好各部门的协调配合工作
从某个角度讲，政府采购制度的实行实质上是对部门利益的一次再调整，必然要触及某些部门的既得利益，也自然会遇到来自各方面的巨大阻力。因此，各个部门应走出部门利益的小圈子，树立全局观念，主动配合有关部门的工作，同时各级政府也应切实重视和全力支持此项工作的开展。
此外，要在全国范围内实行政府采购制度，需要认真总结各地实践的经验教训，预期推行新制度可能遇到的各种问题，才能取得因时而化、未雨绸缪的效果。
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