用“契约管理”替代“行政管理”，本文主要内容关键词为：契约论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据不完全统计，我国目前共有农副产品集贸市场（以下简称农贸市场）3.9万个，它们担负着联系广大农副产品生产者和消费者的重任。在诚信经营还没有完全成为经营者“共同信念”的情况下，如何加强对这些农贸市场的监督管理，是各级政府行政管理部门普遍感到头痛的问题。本文以深圳布吉农产品市场为案例阐述其主办者自觉执行质量监督法规。用契约管理代替行政管理的制度创新性质内容、条件与成本效益。
一、布吉农产品批发市场的制度创新
深圳布吉农产品批发市场（以下简称布吉市场）是上市公司——深圳市农产品股份有限公司旗下的重点骨干企业之一。布吉市场成立于1989年，是深圳市农产品股份有限公司的全资分公司。到2001年，该市场经营品种已达4000多种，每日有3万至5万人次入场交易，年成交量达到246万吨，成交额达128亿元人民币，已连续10年位居全国首位。布吉市场的蔬菜、水果、粮油分别占到深圳市场供应量的80％、90％和50％以上，不但满足了深圳700多万居民的需要，还辐射到整个华南地区乃至全国，成为转口香港、南非及欧美的重要农产品供应基地。布吉市场现有固定摊挡1200个，临时摊挡2000个，主要是通过招租为入场经营者提供经营场所，并附带提供包装加工、连锁配送、运输仓储、电子商务等配套服务，场地租金是其主要的收入来源。布吉市场的制度创新主要表现在如下三个方面。
1.计量管理制度创新。目前，我国以计量器具校准和计量行为监督为基本内容的计量管理工作主要是由隶属于各级政府的质量技术监督部门和计量技术研究所来进行，其执行手段则主要依赖质量技术监督部门的稽查大队，主要方法包括日常稽查、专项强检和举报查处等，由于计量违规违法情况比较普遍，稽查队伍编制、经费不足，计量管理的供给和需求之间存在较为严重的脱节现象。但在深圳布吉市场，计量管理方面的被动局面由于市场主办者的积极参与而从根本上得以扭转。近年来，布吉市场主动配合罗湖质量技术监督分局积极向入场经营者进行计量法规的宣传教育，利用发传单、挂横幅、办专栏和开通广播、设置大型电子显示屏等形式，在市场开展大规模的计量宣传活动，印发大量的法规、条例及相关资料，敦促经营者知法守法；会同罗湖分局对管理人员和经营者进行专项培训，提高了计量意识和计量能力；与罗湖分局合作组织经营者参与创建“计量信得过”活动，共同制订了《深圳市罗湖区“计量信得过集贸市场”考核规范》和《深圳市“质量信得过集贸市场”考核管理办法》等规章，为深圳集贸市场的管理规则的完善做了创造性的工作。计量基础工作达到“三高（计量器具法定校准覆盖率高、计量器具检验合格率高、计量行为客户满意率高）”。
2.质量监督制度创新。对农副产品在生产、批发和零售过程中的质量监督其重要性和复杂性要超过计量管理。对此，单靠政府部门限制执法是不够的，而要将质量管理监督转化为市场主办者和经营者的自觉行动。深圳布吉市场自觉承担质量监督责任的行为为减轻执法部门的工作压力，保护消费者的合法权益提供了有效的保障。其主要做法有：与入场经营者签订质量责任契约、加强质量责任契约的履约监督、建立健全市场质量保障体系、建立质量监督常设机构、加强市场准入和退出制度、推行“信誉卡”承诺制度和开展创建“绿色菜档”活动等。布吉市场自觉承担质量监督责任的行为收到了良好的效果，不但有效地遏制了“假冒伪劣”农副产品在市场的流通，而且逐步使对产品质量的外在监督转变为市场经营者的自觉行动。
3.在标准化工作上的制度创新。建立农产品标准化体系的意义自不待言。但是，由谁来组织以及如何建立农产品标准化体系却是一个不容易解决的问题，这不仅是由于农产品品种繁多，质量维度复杂，而且由于我国农产品仍然以小规模生产为主，且不存在以行业或产品为标志组成的诸如协会一类的社会性组织，由政府行政部门来组织制订则不但要支付高昂的行政组织成本，且很可能由于信息不对称而使制订出来的标准脱离实际；由农户来制订则必定由于其生产规模偏小而既不存在主动组织制订标准的激励，又不存在其组织制订标准的权威性。深圳布吉市场推动农产品标准化体系建设的实践为我们提供有益的启示。从2000年下半年开始，在罗湖质量技术监督分局的推动和指导下，布吉市场就开始酝酿农产品标准化项目，并着手与深圳市质量技术监督局、深圳市农林渔业局携手合作，组成农业标准化研究课题组，积极推进农产品标准化建设。并计划在三年内（2002至2005年）完成梨、苹果、脐橙、柚子、桃、荔枝、龙眼、葡萄、哈密瓜、西瓜和茶叶等11项质量标准的制定工作；同时，配合市场已建成的网上交易系统，制定相关的配套标准体系。目前，布吉市场农产品标准化项目，已经正式列入广东省现代流通业标准化示范项目。
深圳布吉市场自觉执行质量监督法规、积极推动农产品标准化体系建设的制度创新，其最鲜明的特色是以市场的“契约化管理”来替代政府的“行政化管理”，这一制度创新的出现值得我们深思：为什么作为为入场经营者提供经营场地以获取租金收益为目的的市场主办者会自觉履行许多在我们通常看来本应由政府部门履行的职能？为什么这种制度创新会首先出现在深圳的布吉市场而不是其他市场？布吉市场在制度创新过程中又是如何协调各相关利益主体之间的利益关系的？让我们用下面的分析来回答这些问题。
二、布吉市场制度创新的条件分析
外部条件分析。（1）加入WTO后，一些国外大超市，如沃尔玛、家乐富等以联锁经营的方式开展蔬菜、水果等农产品的经营。外商投资建设农批市场或直接收购现有农批市场（假设排除政府政策的保护），也会在不远的将来变成事实。（2）行政管理部门的机构改革和职能调整为其改变市场监管方式提供了直接动因。近年来随着政府机构改革向纵深推进，在对市场监管成效要求不断提高的同时，其人员编制和经费预算却在不断削减，提高市场监管的投入——产出效率压力的不断增大，将监管对象从直接经营者上移至市场举办者、采取一切可能的方式使强制执法机制转变为被监管对象的“自我实施”机制，就成为一种势在必行的选择。（3）深圳农产品市场需求的变化为其制度创新提供了推动力。深圳是一个人口快速增长的新兴城市，也是我国人均收入最高的城市，还是一个居民整体素质较高的移民城市，具备承受较高农产品价格的消费能力。（4）科技发展正在促使农产品流通和交易方式发生变革。随着物流技术和现代电子技术的发展，农产品流通方式正在逐步由原来的传统物流方式向现代物流转变，农产品交易方式也正在由传统的面对面交易转变为集中拍卖交易，而且拍卖对象逐步由现货拍卖转变为“货单”拍卖甚至“期货”拍卖，拍卖手段逐步由现场拍卖转变为网上拍卖。十分明显，农产品流通和交易方式的转变必须以农产品计量、质量、规格、品种的标准化体系的建立为前提和基础。
内部条件分析。（1）布吉市场的主办者是以利润最大化为行为目标的企业。曾经有学者将布吉模式总结为“企业办市场、企业管市场、市场企业化”，（注：罗必良等主编《市场化进程中的组织制度创新》，广东经济出版社，1999年。）尽管这种归纳未必恰当，但确实反映了布吉市场与其他市场的根本性差别。深圳市农产品股份有限公司作为市场的主办者，必然追求其整体和长期市场租金和其他服务收益的最大化，这样它的行为既不会受到多目标选择和权衡的困扰，也在很大程度上可以避免各种“寻租活动”带来的行为扭曲。（2）布吉市场主办者的经营战略正在经历由租赁经营向品牌经营的转变。这种转变必然要求布吉和福田市场积极投资于包括计量管理、质量监督和农产品标准化体系建设在内的制度创新。（3）布吉市场的经营方式正在由简单的场地租赁向提供多方位的中介服务的方向转变。这种转变最为明显的是日益提升拍卖服务的重要性，并且试图将一般的现场现货拍卖逐步转变为远程网上“货单”和“期货”拍卖，这也是为什么布吉市场热衷于促进这种转变的制度创新的原因。（4）布吉市场试图保持其垄断地位。从目前的情况看，布吉市场在深圳居于绝对垄断地位，但是，随着市场准入壁垒的逐步消失，它们也已经开始感受到潜在竞争的威胁，为了要继续维持其现有的垄断地位，就必须改变过去对政府行政手段的依赖，转而通过制度创新，建立起归属于自己的制度优势壁垒、技术优势壁垒和声誉优势壁垒。
三、布吉市场制度创新的成本收益分析
在新制度经济学看来，经济主体是否进行和如何进行制度创新从根本上取决于经济主体对制度创新活动的成本收益的比较分析，特别是一项制度安排要能“自动实施”，就必须使所有的相关主体都能产生收益大于成本的预期。从上面的案例介绍可知，布吉市场的制度创新是以市场主办者为主要推动者，但相关政府行政主管部门、入场经营者、农产品生产者、零售商和农产品消费者等都是利益相关者，所有的主体决定其是否参与制度创新都是要进行成本收益的比较的。
1.市场主办者的成本与收益。具体收入来源主要包括：第一，在这种由市场主体之间的契约代替行政监管的模式下，企业树立了良好的形象，大大提高了企业的知名度和美誉度，成为企业巨大的无形资产，从而带来巨大的品牌收益，布吉市场在南昌和上海开办的农产品批发市场都是通过无形资产入股的形式办起来的就是明证；第二，主办者加强监督和管理，可以扩大市场的交易量，从而可以提高场地的单位面积均衡租金；第三，主办者通过制订和实施农产品标准化体系，可以大幅度扩大交易辐射范围、并由简单的场地提供者转变场地、交易信息、交易手段等综合服务的提供者，会提高其佣金或其他收益；第四，与政府行政管理部门的密切合作有利于良好的信任关系，便于获得各种行政资源的支持，事实上布吉市场在其制度创新过程中就获得了各级政府部门的包括资金、技术、管理、人才等多方面的支持。
2.相关行政管理部门的成本与收益。在布吉市场制度创新过程中相关政府部门的成本也可以分为显性成本和隐性成本两部分，其显性成本主要是为其他创新主体提供各种支持所付出的成本；而隐性成本可能包括打假收益下降的成本、计量器具检测收益下降的成本和其他可能存在（也可能不存在）的寻租收益下降的成本等。政府行政管理部门的收益主要包括：在大幅度地降低了计量管理和质量监督的行政成本的同时，提高了行政执法的有效性；改善了行政监管部门的形象，使行政监管部门能够在更大程度上得到上级主管部门的支持、理解和信赖；赢得了作为创新者的声誉。
3.入场经营者的成本与收益。在布吉市场的制度创新过程中，其入场经营者处于相对被动的位置，他们不是创新的组织者，而只是表现为自愿接受市场主办者提出的契约安排，但他们没有“用脚投票”就说明他们至少没有因制度创新而受损。首先，合法商户从维护自身利益出发，要求有良好的市场秩序。在有限理性和信息不对称的条件下，行为主体有逆向选择和道德风险的天然倾向，没有有效的监督管理，将使农批市场沦为劣质商品充斥的“柠檬市场”，损害合法经营者的利益。其次，标准化方面的制度创新，实现了商品质量等级化、重量标准化、包装规范化，大大减少了交易过程中的咨询、过磅、容器变换等交易环节，降低了交易成本，有效地提高了流通效率。
4.其他利益相关主体的成本与收益。其他利益相关主体主要是农产品生产者、零售商和消费者等。农产品生产者的得益主要表现在：首先，市场秩序的改善，减少了对农产品价格的扰动因素，使得农批市场的价格能够正确反应市场供求信息，避免了生产的盲目性；其次，标准化工作的开展，提高了两大农批市场的价格生成效率，尤其是将来实现电子化交易后，价格生成效率更高，使生产者真正做到以销定产，从根本上变革农产品的生产方式和营销方式；再次，标准化工作将大大增强国内农产品与国外产品的竞争能力。农产品零售商和消费者可能要承担部分由制度创新引起的农产品价格提高的成本，但他们得到的收益远远大于其成本的，因为上述一系列制度创新的共同特点是提高了农产品的质量和农产品经销服务质量，增加了商品和商户信息的透明度，大幅度降低了零售商和消费者原本要支付的交易成本，也大幅度降低了他们的交易和消费风险。
由上面可见，在布吉市场创新过程中，每一类利益相关者都获得了相应的净收益，形成了多方共赢的局面，从而实现了制度的“帕雷托改进”。这种使各利益主体都皆大欢喜的净收益来自何方呢？我们认为，它们的主要有二：一是制度创新导致交易成本大幅度下降，那些原本在交易的摩擦中“耗散”掉的资源，在新的制度安排下转化成了净收益；二是规模经济效益的产生，上述制度创新导致深圳农产品交易规模大幅度扩大，单位农产品的交易成本却没有随着交易量的扩大而同比例的增加，因而导致了净收益的增加。
四、几点启示
1.制度创新的关键是要有主导创新的“初级行动团体”存在。在制度创新过程中存在多种相关利益主体，可区分为“初级行动团体”、“次级行动团体”和“受惠者”，其中“初级行动团体”是制度创新的发起者、组织者。在布吉市场的制度创新中，市场主办者扮演了核心主体的角色，这是因为他们所处的地位和环境决定了他们不但有激励而且也有能力来扮演这样的角色，其他的相关利益主体或者是激励不足，或者是能力不足，只能扮演“次级行动团体”或“受惠者”的角色。
2.市场制度创新过程通常是政府和企业互动的过程。在布吉市场的案例中，地方政府相关行政管理部门和企业共同扮演了“制度创新主体”的角色，双方密切配合，相互支持，不但降低了制度创新的成本，而且提高了制度创新的效率。试想，如果只有布吉市场有制度创新的积极性而得不到相关行政监管部门的支持，必然形成“心有余而力不足”的局面；如果相关行政主管部门有制度创新的积极性而得不到布吉市场的响应，也会变成“猫捉老鼠”的游戏，事倍而功半。
3.制度创新需要形成一种多方共赢的利益格局。制度创新的过程既是一个需要支付成本的过程，也是一个产生收益和收益分配与重新分配的过程，在这一过程中，相关利益主体都要根据自己对其成本和收益的判断来决定所要采取的态度，或者积极参与，或者设法回避，或者坚决反对，只有多方共赢的制度创新才是容易推进的制度创新和可以“自我实施”的制度创新。
4.制度创新过程必然存在“路径依赖”问题。任何一种制度创新都不能离开既定的条件和环境而“天马行空”，也不可能“一蹴而就”，不存在一个所谓“理想模式”。布吉市场的制度创新也只能认为是取得了一定的阶段性成效，仍然需要不断的推进和完善，比如说如何使为数众多的入场经营者更主动地参与到制度创新的过程中来，如何更好地处理秩序与和谐的关系等都有许多文章可做。