税收成本快速膨胀地方财政不堪重负——现行税收成本分析，本文主要内容关键词为：税收论文,成本论文,不堪重负论文,地方财政论文,快速论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年四川省南江县财政局就国家分税制财政体制基本建立后南江县1994—1998年狭义的税收成本（即直接经费支出）作了较为详细的调查和剖析，以期引起各级财税部门对税收成本的关注，并从根本上遏止税收成本的恶性膨胀。
一、现行税务经费的有关政策（即狭义的税收成本内容）
1.人员经费和必要的办公业务费。
1994年国地税分设后，税务人员经费和必要的办公业务费国税由地方财政逐级上解到中央，南江县上划国税人员65人，每年上解国税经费77.0万元。地税经费1997年底以前按同级财政预算口径预算，1998年四川省垂直统管后， 由省以下各级财政逐级上解到省， 南江县上划地税人员185人，每年上解地税经费133.2万元。上解经费后，国、地税务经费由上级财务部门全额下拨，地方财政不再承担。目前下拨给南江县的经费标准为：国税年人均15000元，地税年人均7200元。
2.提退和财政安排手续费。
按照有关政策规定，除农业税征收手续费2 %（按实际征收额计算）由同级财政安排外，其他各税的代征和征收手续费全部用金库提退（入库后由金库退库）的方式办理（政策依据及比例见表一）。之所以把税务提退和财政安排手续费作为税务经费的一个来源（实际上也是特别重要的），是因为税务部门历来都是把提退和财政安排手续费的绝大部分用于了自身支出，没有按政策规定支付实际发生的代征手续费后，剩余部分缴入金库。
3.县以下各级政府出台的激励、奖励政策。
南江县人民政府从1996年开始对车辆税收和税务稽查收入给予税务部门按实际入库收入20%的奖励。同时按人代会预算完成全年收入，还要给定额奖励。1999年改为按人代会预算考核，完成预算，给予预算数1%的奖励，超过预算部分，给予20%的奖励的办法。
二、1994—1998年南江县税收成本基本情况
1.税收成本增长快于税务征收收入的增长。
1994—1998年南江县共负担税务经费2475万元，占5 年税务征收县级收入（含国税两税返还）的11.40%。税务经费支出从1994年的329.5万元增至1998年的665.9万元，增长102.09%。同一时期， 南江县税务征收县级财政收入（含两税返还）从1994年的2749 万元增至1998 年的5104万元，增长85.67%，收入增幅较税务经费支出增幅低16.42个百分点。从税务经费支出占征收收入的比例看，1994年为11.99%，1998 年为13.05%，税收成本提高了1.06个百分点。就成本效益角度考察， 正常情况下，收入增长应快于成本增长，特别是当收入增长到某一“数值”（类似于但不是等同于管理会计中的“保本点”）时，成本率应该呈负增长态势。即是说收入增长越快，与之相关的成本投入的增长应越慢，成本占收入的比例（即成本率）应逐渐降低。南江县5 年来税收成本的变动状况不能不说是与经济学的黄金定律开了一个玩笑，税收成本的刚性膨胀可见一斑。
表一 税务提退及安排手续费比例
税费种类
政策依据 计提依据
提取
说明
个人所得税 税法第11条
代扣税款
2%
巴署发(95)127号 完成计划
10%未完成计
划不提
超计划数
15%
投资方向调节税 (1992)国税函发411
代征税款
2%
印花税 实施细则第31条 代售票额
5%
城市维护建设税 (85)财税字第091号
代征税款
5%
土地使用税 征收税款
5%
车船使用税 (79)财税字第153号 5%
房产税 (90)国税函发1111号 5%
滞纳金及罚款
5%
屠宰税 省政府(95)63号令
5%
增值税 代征税款
5%
营业税 (79)财税字第15号) 5%
消费税 (82)川财政税227号 5%
资源税 5%
川府发(96)30号 入库数文件待发
外商投资企业所
农业税 川财农税(89)4号 征收税款
2% 由同级财
政安排
农业特产税 省政府(95)68号令
8%
耕地占用税 川财农税(87)103号 5%
契税(90)财税字第78字
5%
教育费附加 国发(86)50号收入总额
2%
个体税收(个 川财税(89)3号
超上年部分 30%
体增值税、消
费税、营业税、
个人所得税)
2.税务人均支出大大高于县级财政供养人员人均可用财力。
县级财政负担的税务人均支出（不含协税人员）与南江县财政供养人员人均可用财力比较，从1994—1998年5年平均数看， 国税年人均高出5516元，地税高出13746元， 同一时期南江县财政供养人员年人均可用财力只有4756元。就是说，县级财政负担的国税年人均经费是南江县财政供养人员年人均可用财力两倍多，地税则高达近4倍。
3.税收成本农村税收高于城镇工商税收。
南江县地处川东北，是典型的山区农业县，农村税收占全县县级税收收入的50%以上，占全县乡镇税收收的80%以上，这种状况在短时期内还难以改变。从表二可以看到，农村税收提退，无论是提退占收入的比例还是提退绝对额都大大超过城镇工商税收提退，总的来看前者基本上是后者的两倍有余。可见，税收成本对山区农业县的影响更为明显。
4.城镇工商税收提退占收入的比重逐年上升。
从表二还可以看出，城镇工商税收提退占城镇工商税收入的比重从1996年的2.82%上升到1997年的3.48%、1998年的4.05%，3 年增加了1.23个百分点，且1998年比重是分税制财政体制建立后4 年来最高的年份。城镇工商税收提退虽然绝对额不大，但占收入比重呈上升趋势却令人深思。
5.税务提退占税收成本的比重最大。
从税收成本的构成分析（见表三），1994—1998年，税务经费支出中，提退占41.38%，财政安排经费占37.68%，上划经费占20.94%。 提退占税务支出的比重最大，地税尤为突出（由于南江县对个体税收增长分成采取的是财政安排，而未按规定进行提退，提退占税务支出的比例自然偏低。如果个体税收增长分成采取提退方式，仅把地税年均30万元计算在内，南江县提退占税务支出的比例将高达47.44%， 其中地税为55.19%）。
表二 南江县1994～1998年地税提退分析表
金额：万元
年份 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年
一、地税提退手续费合计 140.1
103.6
183 193.2
203.8
城镇工商税提退 45.439.243.354 60.5
农村税收提退(不含
94.764.4139.7
139.2
143.3
二、地税组织收入13071952351335453434
城镇工商税收入 686 1087153315511492
农村税收收入(不 621 865 198019941942
含农业税)
三、提退占收入% 10.72
5.315.215.455.93
城镇工商税提退占6.623.612.823.484.05
农村税收提退占 15.25
7.457.066.987.38
资料来源：南江县财政决算报表。
三、税收成本居高不下的主要原因
导致税收成本高的因素是多方面的，从前面的分析可以看出，影响税收成本变动的根本原因是税务提退和财政安排经费。虽然超出同级财政供养人员人均财务上划经费也是相对因素之一，但上划经费毕竟是一个定数，对成本变动影响很小（只有在征收收入波动大的情况下才影响税收成本变动）。所以本文只从税务提退和财政安排经费两个方面分析税收成本高的原因。
1.税务提退是税收成本高的症结所在。
（1）提退税种覆盖面宽。从表一看， 南江县县级税收除企业所得税、土地增值税外的所有税种都有手续费提退。这两个税种近几年收入占南江县全部税收收入的比重不到5%，就是说， 从整个县级税收考察，南江县税务提退涉及企业所得税、土地增值税外的所有税种和县级95%以上税收收入。
表三 南江县1994～1998年税务经费结构分析 单位：万元
年份 合计 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年
一、县级税务支出
2475 329.5
364.3
551.6
563.7
665.9
国税 710.8 135.3
124.2
154.9
149.8
146.6
地税1764.2 194.2
240.1
396.7
413.9
519.3
1.提退手续费 1024.1 198.4
129.2
214.3
235.8
246.4
国税200.4 58.325.631.342.642.6
地税823.7 140.1
103.6
183 193.2
203.8
2.财政安排经费932.7 54.1158.1
260.3
250.9
209.3
国税125.4 21.646.630.227
地税807.3 54.1136.5
213.7
220.7
182.3
3.上划经费518.2 77 77 77 77 210.2
国税38577 77 77 77 77
地税133.2 133.2
二、税务提退占税 41.38 60.21
35.47
38.85
41.83
37.00
国税28.19 43.09
20.61
20.21
28.44
29.06
地税46.69 72.14
43.15
46.13
46.68
39.25
三、财政安排经费 37.68 16.42
43.40
47.19
44.51
31.43
占税务支出%
国税17.64 17.39
30.08
20.16
18.42
地税45.76 27.86
56.85
53.87
53.32
35.10
四、上划经费占税 20.94 23.37
21.14
13.96
13.66
31.57
国税54.16 56.91
62.00
49.71
51.40
52.52
地税7.55
25.65
资料来源：南江县财政决算报表。
（2）提退政策长期不变。从现行提退政策出台时间看， 增值税、营业税、消费税、房产税、车船使用税、土地使用税、资源税7 个税种的提退政策都是1979年开始实施的，至今已超过20年，南江县经济和财政税收形势已发生了巨大的变化，税收结构和税种本身的变化早已不可同日而语。从税基规模和固定程度看，1979年的零星、分散、征收难度大的绝大部分税种早就成为县级骨干税收，不属于代扣代征范围，或代扣代征的比重已大幅下降，税收提退政策却20年不动摇，降低税收成本从何谈起。
（3）提退政策政出多门。税务提退政策政出多门， 有税法规定的，有国务院发布的，有财政部和国家税务总局制定的，有省级人民政府和税务部门出台的，有地区行署决定的。后出台的政策不考虑已有的规定，造成重复提退。最明显的是个人所得税提退，税法规定按代扣税额的2%提退手续费；四川省财政厅川财税（89）3号文将其纳入个体税收范围，又按超上年部分30%提退；巴中地区行署（95）127 号文件规定再按完成任务数10%，超任务数15%提退。由于个人所得税几乎100 %都是代征，按上述提退政策，任务内征收数提走12%（代征 2%、任务内10%），超任务征收部分提走17%（代征2%，超任务部分 15%），超上年部分提走47%（代征2%，超任务15%， 超上年30%）。提退政策明显重复。南江县个人所得税自1994年开始才有征收数， 从 1994—1998年个人所得税提退情况（见表四）看，近3 年提退占入库收入的比重都在20%以上，其中1997年达到35.81%。从5年的总体情况看，提退占收入比重为23.55%，大大高于其他税种。
（4）提退计算基数灵活性大。从提退的收入数额看， 有按征收数提退的，有按入库数提退的，有按代征额提退的，有按完成计划数提退的，有按超计划数提退的，有按超上年数提退的，提退基数五花八门，且绝大部分提退收入数都主要是由税务部门提供。虽然财政有审核权，但由于税务提退涉及税种多且要当年办完，财政不可能据实严格审核。在实际操作中，绝大部分地方都是按征收数的一定比例作为代征额提退手续费，运作不规范显而易见。
（5）国有集体企业改革增大的个体税收，加快了税收成本扩张。 目前，个体工商税收（主要有增值税、消费税、营业税、个人所得税、城市维护建设税等）除按代征额提退5%（个人所得税2%）的手续费外，四川省从1989年开始还要求各地按超过上年部分给税务提退30%分成（南江县所处的巴中地区从1995年开始对其中的个人所得税给地税另外制定了计划内10%，超计划15%的提退奖励）。提退比例之高已大大超过其他税种。但有一点容易被忽略的是：县属国有集体企业改革已基本结束，绝大多数已经出租或出售，其大部分资产和90%以上的人员转为个体经营。这部分由原国有企业转化来的个体税收，无疑大大加快了个体私营经济发展，为税务提退和个体税收增长分成提供了可观的收入来源。
表四 1994～1998年个人所得税提退分析 金额：万元
年份
合计 1994年 1995年 1996年 1997年 1998年
个人所得税决算数5964345 62 194
252
提退合计140.4 0.9
6.1
13.4
69.5 50.5
代征2% 11.9
0.9
0.91.23.9
5.0
完成计划10%(1995年开始) 34.4 4.34.56.2 19.4
超计划15%(1995年开始)
31.4 0.32.6
19.8
8.7
超上年30%
62.7 0.65.1
39.6 17.4
提退占收入% 23.55 2.00 13.56 21.60 35.81 20.06
（6）雇请协税、助征人员也是税收成本增高的一个原因。 按现行税收征管的有关规定，税务部门可以根据当地实际雇请协税、助征人员协助税收征管。从南江县的情况看，税务实际只征收了不到全县县级财政收入50%、乡镇财政收入20%的集镇工商税收，且乡镇未设税务机构，按南江县税务现有在职人员（1998年底国税114人，地税185人）完全有能力承担税收征管任务，没有必要雇请大量的协税、助征人员。但1994年到1998年南江县国税协税、助征人员年均达56人，1998年底58人，超过正式在职人员的 50%，地税也不相上下。按人月均300元经费计算，南江县这部分人员每年支出50万元左右，约占税务征收县级收入的1.2%，占县级承担税务经费的10%。
2.财政安排经费为增大税务成本推波助澜。
（1）同级政府制定激励奖励办法事出有因。 税务职能毫无疑问是按照税收征管法和其他有关税收法规规定征收税款，各种代征税款都有提退手续费，地方政府完全可以不再制定激励和奖励办法，但这只是理想化的规范作法。税务平时征管不到位，一旦收入进度落后（每年必定存在），地方政府和财政较税务更为着急，税务自然有了讨价还价的本钱，动用稽查就成为加快收入进度的首选措施，稽查收入分成和完成收入任务计奖便顺理成章地摆上桌面，当地政府和财政出水就成定局，于是激励和奖励办法便合理而不合法地出台了。看似税务、政府及财政皆大欢喜，实则地方政府有苦难言。近几年各级税务稽查收入占税务入库收入的比重逐年增大，与同级政府相继出台的稽查收入激励、奖励政策不无关系，这种局面在税务体制上划后更为严重。
（2）上级税务部门随意克扣下级经费， 导致基层税务机关运转困难，是税务向当地政府伸手的另一原因。地方政府按大大高于当地财政供养人员人均可用财力的标准上划了税务经费后，税务机构运转自然应该自身保证。但由于上级税务部门随意集中或扣款，导致下级特别是县以下税务机构运转困难，促使税务部门向当地政府和财政寻求经费补助。南江县国税局按税务经费标准，上级税务部门应按年人均15000 元下拨经费，1999年实际只是按年人均8500元下拨的，人均扣6500元。地税垂直管理后，上级部门也存在运转经费中扣收下级部门的种种上交款的现象。
（3）税务稽查对下级地方财力的影响。国家现行有关规定， 税务稽查收入哪一级稽查所得就是哪一级政府的财力，上级财税稽查到的下级收入一律收归上一级政府。这种作法的不良后果十分明显：各级政府竞相给本级税务部门制定稽查下级收入的激励办法，受利益驱动税务更加注重对稽查的关注，最终结果县级政府是直接受害者，财力被合法分流（本来强化征管是各级税务自身职能，税务部门平时征管不到位，甚至有意放手不管，遇到稽查就收走一大块）。1999年巴中地区国税局在南江县某个企业一次就“稽查”走了56万元属于县级财力的收入，如果平时征管抓得好，恐怕就难以有如此突出的稽查成绩了。就县级政府角度看，上级税务稽查收走收入，与提退和财政安排经费一同构成了县以下政府的税收成本。
四、建议
1.规范税务提退。
（1）重新评估现行税务提退政策。 特别是对分税制实施以前即1993年以前出台的有关规定，应按现在的经济形势和税收状况进行评估修正。
（2）清理取消重复提退政策。 一是要强制取消省以下政府出台的税务提退和奖励办法；二是清理规范税务部门单方面出台的提退规定；三是不管出自哪一级政府和部门，重复政策和规定一律取消。
（3）废除代征手续费以外的所有带奖励性质的税务提退政策， 如个体税收增长30%分成、稽查收入奖励等。
（4）可以考虑取消“提退”， 税务代征手续费一律由各级财政按规定安排。这样至少有两个好处：一是便于各级人代会预算下达，避免乡级预算中继续出现“毛收入”（含税务提退）、“净收入”（不含税务提退）等令人难以理想的概念；二是可以使税务经费纳入规范的支出序列，消除“暗箱操作”之嫌。
2.垂直管理后，上级税务部门要把保下级运转作为基本职能。
一是上级税务部门要严格按经费拨付标准上拨经费，不应随意克扣、集中挪作他用；二是上级税务部门不应在运转经费中擅自扣收下级部门的各种上交款。
3.严禁部门和省以下政府出台税务激励、奖励办法。
税务垂直管理后，经费政策国税只能由中央制定，地税由中央及省级政府制定，除此以外的任何部门、单位和省以下各级政府都无权出台有关税务激励、奖励办法。
4.税务稽查应以维护税法严肃性为目的。
不管是同级还是对下级稽查，首要目的都是为了强化税收征管，维护税法严肃性，服务于地方经济，而不是以谋取利益为主旨。一是上级稽查下级收入，归下级政府，不应收归上级（原因前面已作说明）。二是把上级稽查出的下级收入，作为下级税务部门职责考评的一个负向指标，以督促和激励各级税务部门把加强税收征管真正纳入日常工作范围，减少纳税人的违法行为。
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