同级审的挑战及对策研究，本文主要内容关键词为：对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据《审计法》等法规的规定，审计机关对本级预算执行情况以及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督（以下简称同级审），并由各级政府每年向本级人大常委会提出审计机关关于同级审的审计工作报告。这样，财政审计工作纳入了国家财政预算管理体系，发展了我国审计监督制度的内容，并使财政审计真正成为预算编制、预算执行、审计和决算四大管理环节中的一个不可缺少的组成部分。这不仅体现了与国际惯例的接轨，而且体现了市场经济体制下财政经济管理的客观要求。为了促进审计工作的规范化建设，使审计工作适应社会主义市场经济发展的要求，对同级审涉及的有关问题进行研究就显得非常必要，同时也具有非常重要的现实意义。本文拟就有关的几个基本问题提出一些粗浅的看法，与同行们一起探讨。
一、同级审的实施对传统审计工作的挑战
同级审的实施使传统的审计工作面临新的全方位的挑战，包括思想观念、审计力量、人员素质、组织机构、业务操作等方面都将接受挑战。从业务操作过程来看，同级审带来的挑战主要表现在：
（一）审计方案的制定。编制审计方案是保质保量完成每个审计项目的基础，也是提高审计工作效率的必然途径。但同级审相对于传统的财政审计来说，审计方案的地位和作用显得尤为突出。传统的财政审计方案由审计组编制报主管领导或分管领导审批即可，而同级审方案的制定必须由审计机关集体讨论，并经本级政府行政首长审阅批准。这种审计方案的制定具有较大的难度，涉及到审计对象的选择、审计程序的设计、审计内容及重点的确定、审计关系的协调等一系列问题。在现行的审计监督管理体制下要解决这些问题，可能需要一段时间的探索。
（二）审计对象的选择。传统的财政审计实行的是上审下的审计模式，审计项目的选择除了署定和省定项目之外，各级审计机关鉴于目前的审计力量，往往是每年轮流交替选择。而同级审是审计本级预算执行情况和其他财政收支执行情况，它不仅要审计财政税务机关，而且还通过财政、税务等部门把审计辐射到有关预算单位和企业，审计对象涉及整个预算执行体系，监督的面大，范围广泛。
（三）审计程序的设计。同级审是政府内部不同职能部门之间的制约，审计过程及审计结果的报告反馈过程要涉及审计机关上下级之间、审计机关与人大、政府、财政税务以及其他部门之间的关系。显然，传统观念中财政审计上审下的权威在同级审中已不再存在。要履行好同级审的审计职责，要求在审计程序上必须依法行事，尤其要把握住主动接受政府与上级审计机关领导的原则，要认真研究并写好给政府和人大常委会的“两个报告”，并合理选择报告的时间。那么如何在本级政府的统一领导下充分发挥审计监督的权威性，对审计机关来说是一个挑战。
（四）审计内容及重点的确定。在审计内容上，同级审与上审下相比，最大的变化是从过去注重财政收入审计，转到收入和支出审计并重并突出对财政支出的审计。传统上审下的重点是国家财经税收法规的遵守执行情况，而同级审的重点要放在“预算执行”上，要以本级人大通过并批准的财政收支预算的口径为依据，依法实施审计监督，要在全面审计的基础上，突出抓好预算执行的综合审计评估工作。
（五）审计关系的协调。传统的上级审计机关依法对下级政府财政的审计，其法定的权威性和上下级政府之间领导与被领导的权力层次结构，使得审计与被审计之间的关系显得比较单纯。《审计法》关于同级审的有关规定，从法律上确定了同级审不仅要对政府负责，而且要对人大常委会负责，并使财政审计为人大常委会审查和批准财政决算提供客观依据的服务准确到位。但是审计机关本身也是政府的一个职能部门，在此前提下要真正实现同级审的法定效能，必须处理好审计机关与本级政府、人大的关系。同时同级审使审计部门与财税部门处在监督与被监督上，双方的矛盾由隐蔽转向公开。此外，同级审还面临着财政审计范围与审计机关机构设置及其职能分工之间的矛盾，面临着处理好财政审计职能机构与其他专业审计机构任务分工及关系协调的问题。
二、进一步完善同级审工作的对策
同级审是我国财政经济活动和民主法制建设中的一件大事。由于它是一项崭新的工作，缺乏经验，工作有一定难度。因此我们必须根据各自的实际情况，以《审计法》为依据，具体问题具体分析，在实践中不断探索。我们认为，完善同级审尤其要做好以下几方面的工作：
（一）明确同级审的指导思想。同级审是一项起点高、层次高、要求高、效能高的审计系统工程，明确指导思想，充分认识同级审的必要性和重要性，这是高标准、高质量、高效率地搞好同级审的前提。指导思想明确了，审计中出现的各种复杂问题都将迎刃而解。同级审的主要目的是为了促进财税部门及有关预算执行单位加强预算资金管理，用好预算资金，强化预算约束，以利于本级人大常委会对预算执行情况的监督。因此在指导思想上，不能单纯放在查处违纪违规问题上，而应以促进和加强预算管理为主要目标，把同级审看作是财政财务审计、财经法纪审计和经济效益审计的有机结合。在审计过程中，本着分清是非，着眼推进规范化管理的原则，努力做到摸清情况，揭露问题，客观评价，提出建议，从而真正体现依法行使职权，切实履行法律赋予的职责。
（二）履行法定审计程序。开展同级财政审计是《宪法》赋予审计机关的职权。《审计法》的有关规定，又进一步强化了审计机关对预算执行情况和其他财政收支的审计监督职能。根据《宪法》、《审计法》和《预算法》的规定，在开展同级审之前，首先要请示本级政府，并在本级政府首长直接领导下进行审计立项和审计方案的制订工作。对于审计中遇到的复杂问题，不要轻易下结论和草率处理，而应认真倾听有关各方的说明和解释，在调查研究的基础上作出实事求是的判断。对审计查出的违反预算管理的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，在法定职权范围内，依照有关法律、行政法规的规定，出具审计意见书或作出审计决定，重大问题则向本级政府提出处理建议。审计结果报告和审计工作报告是同级审成果的最重要体现。同级审结束时应适时向政府提出审计结果报告，并受政府委托及时向人大提出审计工作报告。
（三）制订完善的审计方案。为了执行审计项目计划，保证审计工作有效地进行，在具体实施审计之前必须编制审计方案。同级审是一项庞大的系统工程，因此要从总的工作要求、审计范围、重点内容、计划分工等方面提出切合实际、便于操作的审计方案。为了有利于审计人员的业务分工，促进提高审计工作效率，可以考虑在总方案下分别制订预算执行审计方案、税收征管审计方案、预算外资金审计方案、财政周转金审计方案等若干子方案，并注意做到审计总预算与审计单位预算相结合，审计财税部门与审计具体执行预算部门相结合，审计预算内与审计预算外相结合。同级审方案的形成应几上几下反复征求意见，集思广益，共同讨论定案。
（四）建立强有力的组织领导小组。审计部门与财税部门都是政府实施宏观调控的职能部门，其工作取向都是为了实现政府有效的宏观调控，都要为发展经济服务，因而在总的目标上审计部门与财税部门是一致的。但监督与被监督客观上是一对矛盾，在具体问题上，由于认识角度和思维方法的差异，往往有不同看法，从而使同级审的实施客观上存在很多阻力，同时依据我国现行财政管理体制，财政收支活动既包括财税部门组织分配预算收支的过程，又包括各部门对预算资金的管理和使用过程。因此同级审的任务非常繁重。而且同级审在时间安排上也非常严格，受本级政府委托，向本级人大常委会提出对本级预算执行情况的审计工作报告的时间应与人大常委会听取政府作出年度预算执行情况的报告时间同步。上述原因加上审计执法的严肃性决定了必须建立一个强有力的同级审组织领导小组。即建立一个由审计局长挂帅，各业务审计部门负责人参加的审计协调领导小组，从而确保同级审按照统一计划、统一方案、突出重点、分工审计的办法有序进行。
（五）抓住同级审的重要环节。纵观同级审的工作过程，审计前的准备、审计取证、审计问题的查处、审计结果报告和审计工作报告的编写具有决定性的作用。1.审计前的准备。同级审是一项涉及面广、综合性强的新工作，审计的层次、内容和目标都比过去的上审下有很多的变化。可以说同级审对审计机关提出了新的更高更严的要求。为此审计前必须充分作好思想准备、组织准备和业务准备。例如，统一思想认识，把思想认识统一到《审计法》上来；加强组织领导，正确解决工作中遇到的各种问题：认真研读有关法规、政策，熟悉国家预算管理程序，做好调研工作，合理调配审计人员和安排审计时间，促进提高工作效率等等。2.审计取证。审计取证是审计的核心工作，是决定审计工作质量的关键。同级审所表现的审计关系的复杂性、敏感性要求审计取证在客观性、相关性、合法性等方面更加谨慎、更加规范化。审计人员应根据同级审的目标，按照同级审操作方案，严格取证手续，在充分准备的基础上，有条不紊地及时进行摘录、复印、复制和鉴定，切实保证取得有效证据，并通过分析、归纳和整理，使证据内容具有明确的质和量的规定性，做到每个意见都有确凿的数据，每个数据都附上充分而必要的凭证，使每个证据都清晰明了，不留缺陷。3.审计问题的查处。同级审查明的问题要进行妥善处理。根据《审计法》和有关法规的规定，对于政府领导行为造成的违纪，由政府决定如何处理并决定如何向人大常委会报告，对于财税部门本身违纪问题则依照《审计法》和《违反财政法规处罚暂行规定》，采取审计决定方式处理；对于本级政府其他各部门及有上缴财政收入和使用财政拨款的企业、事业单位所发生的违纪问题，审计机关可依照有关法律、行政法规的规定，责令被审单位在一定期限内退回违法所得，在一定期内退回所侵占的国有资产。除此之外，审计机关在法律规定的职权范围内，可以采取其他纠正措施。4.审计结果报告和审计工作报告的编写。写好审计结果报告和审计工作报告，是同级审的最后一个重要环节，对于正确反映审计成果，体现审计工作成效具有十分重要的意义。审计结果报告是以审计机关本身为主体，向本级政府揭示预算执行中存在的主要问题，提出处理意见和建议，为政府组织和管理财政预算资金服务；审计工作报告则以政府为主体，向人大常委会报告政府执行人大批准的财政预算情况和对财政预算资金的审计监督情况，应突出反映政府加强对本级预算执行情况进行审计监督方面所作的工作和成效。因此在编写审计结果报告时，应注重为政府出谋划策，多提合理性、建设性意见，促进管好用好财政资金；审计机关受政府委托拟定的审计工作报告，应遵循有利于人大常委会对本级预算执行和其他财政收支情况进行监督和了解的原则，按照政府授权委托的范围，由政府决定如何向人大常委会报告，以体现政府的意图。
（六）选配精干的审计力量。开展同级审是我国财政审计监督制度的重大突破，对审计人员也是一个全新的挑战。审计财政是一个十分敏感的问题，人大、政府、群众对同级审的期望很高。因此同级审只能成功，不允许失败。同时，这也是审计执法的权威性和严肃性所决定的。如果审计机关及其审计人员不能完成同级审任务，那是失职，是违法行为。当然，同级审成效如何有赖于社会主义民主、法制的健全程度，决定于各级领导的支持与否，但最主要的还是取决于审计人员素质的高低。同级审的立足点是加强宏观调控，而我们审计人员日常的工作还是以微观着手，从大量的微观中发现和抓住那些共性的东西，并从宏观角度进行分析、研究、推理，形成宏观调控的决策依据。这就要求我们提高宏观意识，增强综合分析的能力。同时同级审要求审计人员在业务上必须一专多能，以适应同级审协同作战的要求。所以审计人员必须加强学习，不断提高政策水平和业务水平，以完成好这一历史重任。
（七）充分发挥各级人大常委会的指导、监督作用。同级审要求审计机关必须处于超然独立的地位，其工作不受来自其它政府部门的干扰和制约。只有这样，才能保证同级审的客观性和有效性。根据我国现行的审计监督管理体制，同级审在本级行政首长领导下开展工作，有利于保证同级审工作的顺利实施，但同时使同级审实质上处于内部审计的地位。为了实现同级审的法定效能，在现行审计监督管理体制下，应该充分发挥各级人大常委会的指导、监督作用。在财政经济管理方面，人大既制订法律，决定预算执行中的大事，又监督行政机关执行财经纪律和决议，各级政府对各级人大及其常委会负责并报告工作。人大的积极介入，有助于提高同级审的权威性，并可使人大对政府财政预决算的监督真正落到实处。
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