国有商业银行改革的逻辑：一个政治经济学视角，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,视角论文,国有商业银行论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导论
国有商业银行改革是在计划经济向市场经济转轨的经济体制改革的大背景下进行的。对30年来国有商业银行改革进行回顾和反思，理解国有银行改革背后的逻辑，根据国有银行改革的逻辑分析改革存在的问题，明确下一步改革的主要任务，具有重要的理论和现实意义。
国有商业银行改革从1979年开始①。从1979年到1984年期间，打破了与计划经济相适应的高度集中的“大一统”的国家银行体系，实现了四家国家专业银行与中央银行的分立，形成了各司其职的二元银行体制，人民银行专门行使中央银行职能。1995年，颁布实施了《中华人民共和国商业银行法》，四家专业银行从法律上定位为国有独资商业银行，明确国有独资商业银行是“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的市场主体，要以效益性、安全性、流动性为经营原则。与此同时，我国新成立三家政策性银行专门接受四家国有银行的政策性业务，实现政策性业务与商业性业务分离。
1997年以后，国有商业银行改革全面提速。1997年爆发的亚洲金融危机和2001年12月11日中国正式加入WTO②这两个事件，对国有银行的改革产生了深远的影响。政府采取了一系列措施提高国有银行的稳定性和提高其竞争力。改革主要集中在三个关键领域：市场化改革③、财务重组和股份制改革。国有银行的市场化改革主要包括以下几方面：资金价格的市场化，即利率的市场化；允许国有银行按照商业化原则发放贷款，取消了贷款的规模限制而代之以资产负债比例管理，减少政府对银行决策的干预；通过建立国有商业银行之外的其他商业银行，特别是向外资银行开放银行业促进银行业的竞争。财务重组主要是指补充资本金和剥离不良贷款改善银行的财务状况。而股份制改革主要包括通过引入战略投资者和公开上市等方法实现产权多元化；改革银行治理结构和完善银行内部管理等。为了支持上述三个关键领域的改革，政府也进行了其他方面的制度改革，如1998年中国人民银行将各金融机构的准备金存款和备付金存款两个账户合并为“准备金存款”账户，法定存款准备金率从13%下调至8%。2002年开始采用国际通行的五级贷款分类体系，2003年成立专门负责银行业监管的中国银行监督管理委员会，按照《巴塞尔协议》的核心监管原则对大型商业银行实行监管，等等。国有银行的改革的效果如何?是否真正实现了提高国有银行稳定性和效率的改革目标?近几年对国有商业银行改革的评价受到了国内外学者的重视。
对改革效果的评价主要有两种对立的观点：一种乐观的观点(Anderson，2006)认为，尽管我国的不良贷款还没有完全解决，但是随着不良贷款的剥离，银行风险被大大降低了；一种怀疑的观点则认为国有银行的改革并不成功：Garcla等学者(2006)通过对我国国有银行各项改革步骤的深入分析，指出国有银行财务状况尽管得到很大的改善，但银行的经营业绩没有根本改观，不良贷款仍有可能在未来大量增加。Podpiera(2006)利用1997～2004年的数据分析了国有银行的行为是否因为改革而发生了变化，其结论是国有银行没有根据贷款的风险定价，国有银行发放贷款也没有考虑企业的盈利因素，而且国有银行在经济发达地区其市场份额逐渐被其他金融机构侵蚀。Heffernan和Fu(2005)利用1985～2002的面板数据采用随机效应方法，检验了市场结构和银行业绩之间的关系，发现银行的效率与市场结构的关系不显著，即股份制银行尽管效率更高但市场份额并没有增长，主要原因在于政府对银行业的管制。
尽管很多文献研究了国有商业银行改革的效果，但是对国有银行改革背后的逻辑进行研究的文献并不多见。张杰(2004)通过一个金融政治经济学视角分析了国有银行注资改革的逻辑。Roland(2006)通过比较中国和印度的银行改革过程，考虑了政治经济因素对银行改革的影响，认为中国的银行改革尽管大体符合转轨经济学给出的政策建议，但是由于利益集团、特别是预算软约束的国有企业的影响，改革还没有完全成功。这些研究只是通过政治经济学视角分析了银行改革的某些方面，没有提供一个统一的分析框架。
本文则通过一个统一的政治经济学分析框架对国有银行改革三个关键领域进行全面分析，试图理解国有银行改革背后的逻辑。理解这种逻辑对于我们分析改革中存在的问题以及明确下一步改革的任务是十分重要的。
二、国有商业银行改革的金融政治经济学分析框架
根据科斯定理，如果没有交易成本，不同的利益集团能够通过谈判达成最优(有效率)的政策。因此，在没有交易成本的情况下，每个国家都能实现最优的银行制度。
现实世界中交易成本是存在的，而且会产生重要影响。银行改革会影响各利益集团的成本和收益，如果一项改革措施能够增加所有利益集团的收益，这项改革就能成功。而一项改革如果为增加某些利益集团的收益而增加了其他利益集团的成本，能否实施也取决于许多因素。根据政治经济学观点，各利益集团为了保护自己利益和减少成本而展开竞争。组织良好的利益集团往往会在竞争中占据上风，他们影响政府决策以获得更大的利益，并将改革的成本转嫁给组织分散的利益集团(Stigler 1971；Peltzman，1976)。
一项改革措施能否实施主要取决于三个因素：一是组织的严密程度，组织严密的利益集团更容易克服搭便车的问题，通过团结一致的合作去影响政府决策而争取利益(Olson，1965)；二是成本的分散程度，只有当一项改革产生的利益很集中而成本又很分散，利益集团影响政府决策的游说活动才有可能成功；三是改革的收益和成本的差额，一个集团获得的利益与另一个集团承担的成本差额越大，改革就容易进行。政治经济学观点强调每个利益集团都要权衡改革(以及支持和反对改革)给自身带来的成本和收益，在一定的政治、法律、制度框架下为最大化自己的利益展开竞争。
我国的银行改革过程中的利益集团主要包括政府、银行和公众(包括企业)。我国的特殊性在于政府是国有银行的最大股东，拥有绝对的控制权，而且我国的金融体系是典型的(国有)银行主导型的制度安排，银行体系对于经济增长和稳定具有决定性的意义。因此，银行改革在很大程度上是在政府主导下展开的。而公众则由于过于分散，没有良好的机制联合起来保护自己的利益，在竞争中处于劣势。为了准确地理解国有银行改革的逻辑，关键是分析政府在国有银行改革方面的成本和收益。
三、股份制改革
分析政府控制银行的收益和成本对于理解国有银行改革的逻辑十分重要。政府控制国有银行的收益包括国有银行上缴的税收和利润、通过国有银行促进经济稳定和增长；④成本则是对银行的干预最终可能导致长期财政支出的增加、通货膨胀和金融危机。
一种很有代表性的政治经济学观点(Roland，2006)认为，在政府财政状况恶化的时候银行私有化的改革更容易进行。因为政府可以从银行私有化的过程中获得收入缓解财政压力。本文不同意这种观点。从政府的角度看，银行是最佳的准财政资金来源。与财政资金相比，银行贷款资金可以通过货币创造的方式“免费”获得，在短期内没有刚性约束，而且不会影响政府的当期预算，比较隐蔽。与金融市场相比，政府对银行资金的价格、数量和使用方向更容易控制。因此，政府运用银行贷款解决其资金需求，政治上不会遇到太大的阻力，短期内不会给财政支出造成压力，其成本可以推迟到未来发生，或者在长期内逐渐解决。政府官员在其有限的任期内追求短期利益最大化目标而忽视由此增加的长期成本也是理性的选择。
当国有企业由于经营不善而陷入困境或由于改革而需要支付成本时，在财政收入不足的情况下，政府为了维护稳定自然通过银行救助这些企业和支付改革成本。政府可以方便地通过银行贷款支持自己偏好的项目或企业，实现促进经济增长的目标。这正是国有银行不良贷款产生的深层次逻辑。
我国的破产法是这种逻辑最典型的体现。对债权人更强的保护也许事前是有效率的，却以事后效率损失为代价。事后效率损失是指对债务人过于严厉的破产法有可能导致过度债务(debt overhang)、投资不足问题以及频繁的破产给社会福利造成的损失。破产法对债权人的社会最优保护程度是事前效率的增加和事后效率损失权衡的结果(Biais和Recasens，2001)。而我国破产法明显有利于债务人，明显地偏离了最优结果。在国有企业破产时，如果强调保护银行的利益，为了支付改革成本和维护社会稳定，当期财政支出压力就会增加。通过牺牲银行利益来缓解眼前的财政支出压力就是必然地选择了。⑤而且，个别地方政府甚至迫使银行贷款给亏损的国有企业交税，目的是完成税收任务。而银行对政府干预也能泰然处之。因为政府最终会承担这种贷款损失，而且这种损失是在“遥远”的将来，对当前的银行管理者并没有直接影响。而且银行管理者在这种情势下道德风险问题会更严重，因为更不容易识别。总之，政府控制国有银行就获得了灵活的准财政资金的来源实现自己的短期目标，而将由此产生的不良贷款问题推迟到未来。
中央银行对我国改革开放以来国有商业银行不良贷款的成因以及构成进行过调查，其结果证实了本文的上述观点。该分析表明：由国有商业银行自身经营管理不善所造成的不良贷款在整个不良贷款中所占比例并不高。具体来看，约30%的不良贷款是由于受到各级政府干预，包括中央和地方政府的干预所导致；约30%的不良贷款是对国有企业的信贷支持所形成的；约10%的不良贷款是由于国内法律环境不到位、法制观念薄弱以及一些地区执法力度较弱所导致；约有10%的不良贷款是政府通过关停并转部分企业进行产业结构调整(包括军工产业)所形成。仅有20%的不良贷款是由于国有银行自身信贷经营不善所造成的(周小川，2004)。
随着国有银行体系内不良贷款累积到一定数量，银行危机以及由此造成的经济不稳定的可能性大大增加。特别是1997年爆发的亚洲金融危机使决策者和公众清楚地意识到了问题的严重性。政府控制银行的成本增加而且显性化了。由于国有企业改革不断向纵深推进，所需要支付的改革成本也越来越低，而且政府的财政状况大为改善，政府控制银行的收益也随之减少。同时，经过多年的改革开放，非国有经济和外资企业增长非常迅速，政府的税收收入作出了巨大贡献。这些非国有经济急需非国有银行和外资银行满足其日益增长的金融需求。因此，要求发展非国有商业银行或引入外资银行的需求十分强烈。由于信息技术和风险管理技术的发展，外国银行进入发展中国家的经营成本大幅度降低了。⑥如果政府仍然为了保护效率低下的国有银行限制其他银行的设立，政府的收益将遭受巨大损失。在这些因素的共同作用下，政府逐渐允许非国有银行的设立和准许外资银行的进入。20世纪90年代以后非国有银行的大量涌现以及WTO承诺的对外资银行的全面开放都是按照这种逻辑进行的。
但是尽管市场结构已经从国有商业银行的寡头垄断过渡到了多家中外银行相互竞争。但是，新的商业银行的产权结构仍然是国有资本绝对控股，政府也并不放弃对国有银行最终的控制权。而只有政府放弃国有银行的控制权，银行治理和管理才能得到根本性的改善，政府对银行的干预才能真正消除。我国规定单一一家外资机构股份不能超过我国银行资本的20%，总的外资股份不能超过25%。国有银行的股份制改革中的产权改革仍处于初级阶段。引入战略投资者和上市的主要目的还是增加资本金、与外资银行在风险管理、业务开展方面进行合作。可见，政府控制国有银行的收益仍然超过了其成本，银行作为准财政资金来源对于政府仍然具有难以抗拒的“魅力”。正是基于这样的判断，本文认为国有银行的股份制改革还不彻底，不良贷款产生的制度基础依然存在。
四、银行的市场化改革
尽管政府短期内不愿意放弃国有银行的控制权，但是政府干预银行的成本却越来越高，既损害了经济效率也有可能影响经济稳定。所以，在不放弃控制权的前提下对国有银行进行市场化方向的改革则是应有之义。银行的市场化改革主要包括利率市场化、允许银行自主决定贷款数量和方向以及减少政府干预。
以往我国对存贷款利率实行严格管制，存贷款利率的水平都偏低。在国有银行绝大部分贷款流向国有企业的格局下，较低的贷款利率实际上是对国有企业的隐性补贴。而银行由于合理的、固定的存贷利率差可以获得稳定的利润。⑦由于我国居民的储蓄率很高而且金融市场相对落后，有吸引力的金融工具种类和数量均不足，所以居民只能将钱存在以国有信用为后盾的国有银行里。在资本市场逐步发展以及按照“抓大放小”的思路进行的国企改革取得了预期效果后，优质的国有企业更倾向通过上市发行股票融资而不是选择银行贷款。近些年一直面临着流动性过剩困扰的国有银行不得不寻求新的贷款对象，而固定的贷款利率无法根据贷款对象的风险而灵活调整。因此，银行和企业都要求放开利率，而首先放开贷款利率、管住存款利率则能提高国有银行的利润。“贷款利率管下限、存款利率管上限”的利率市场化指导目标确保了最小的存贷款利率差，确保了银行的利润。
2004年10月中国人民银行取消了人民币贷款利率上限，然而国有银行的贷款定价行为并没有发生显著的变化。表1列出了从2004年1季度到2006年1季度不同利率水平的贷款数量分布情况。其中，BI代表人民银行规定的基准利率。很明显，国有银行绝大部分贷款的利率水平位于基准利率的0.9倍到1.3倍的狭窄区间内。这一方面是由于近些年银行体系内流动性过剩造成了银行在贷款方面的激烈竞争；另一方面是由于银行缺乏风险管理技术而将贷款集中在少数大型国有企业(详见下面的分析)。由此可见，利率改革的初期效果并不明显，利率改革成功需要其他方面配套改革的成功。
亚洲金融危机后政府采取了一系列措施增加国有银行贷款决策权。尽管地方政府的干预减少了，但是中央政府对贷款发放的影响却增加了。1998年实行了贷款终生责任制，政府还规定了不良贷款率硬性指标，⑧令国有银行的管理者极度厌恶风险。在风险管理技术不具备的情况下，国有银行回避非国有企业而激烈争夺优质、大型国有企业就是不得已地选择了。而且，政府出台了一些政策鼓励银行向国有企业、特别是政府筹建的基础设施项目贷款，⑨为配合西部大开发战略，政府还积极督促银行向西部省区的企业贷款。向这些得到政府支持甚至是批准的国有企业贷款对银行管理者而言没有任何风险，即使贷款出现问题，行长也无须承担责任。所以，政府对银行贷款的干预并没有从根本上解决。
五、财务重组
财务重组包括解决不良贷款和注资。如前所述，国有银行体系内累计的巨额不良贷款和资本金不足的问题很大程度上是政府干预造成的，因此，政府对国有银行的财务重组负有不可推卸的责任。可以说，国有商业银行在改革的过程中作为政府的准财政资源发挥了巨大作用，承担了相当一部分的改革成本，维护了社会的稳定和保证了其他领域改革的顺利进行。这种积极的社会效应很难体现在实证研究所衡量的银行效率中。
所有的落后国家在实施赶超发展战略时都面临着大规模动员金融资源的难题。对于政府而言，银行体系是最高效率的获得和配置金融资源的手段。而由于需要更多的如前所述的外部条件，金融市场在短时期内很难发展起来。选择赶超战略的国家自然就会选择银行主导的金融制度，如19世纪的德国和二战以后的日本。而私人银行制度的发展依赖于社会信用体系的建立，私人信用体系的形成非一日之功，在银行制度中国家信用取代私人信用就成为这些国家不得已地选择了。这正是日本、韩国等政府主导型的银行体系的根源。前苏联和我国则选择了一种更极端的形式——社会主义计划经济体制和国有银行制度。我国国有商业银行的改革正是在计划经济向市场经济转轨的改革背景下进行的，考虑到改革的渐进性和社会承受改革的能力，政府将国有商业银行作为一种准财政资金的来源支付其他改革的成本，也具有一定的合理性。随着其他领域改革的逐步完成，特别是国有银行支付隐性改革成本会导致政府和银行机会主义行为盛行，造成巨大社会、经济成本。因此，改革的成本必须通过明确的形式进行支付，银行则必须成为按照商业化原则运作的真正独立的商业银行。
因此，在把国有银行改造成真正的商业银行之前，国家必须解决历史遗留的不良贷款问题。为了应对WTO后对外资银行全面开放的竞争局面，国有银行的财务重组势在必行。无论是发行特种国债还是通过外汇储备注资，还是两次将不良贷款剥离给资产管理公司，政府和银行都能接受：没有影响短期财政收支状况，银行则甩掉了历史包袱，这种改革受到各方的欢迎，其结果表面上也达到了预期目标，各银行财务重组后不良贷款比率大幅度降低，见表2。
解决不良贷款问题的关键在于成功地控制住不良贷款新增。不良贷款的存量属于“沉没成本”，解决不良贷款存量对于公平的作用远远超过效率方面的作用；资本充足率提高到巴塞尔协议要求的水平也主要是满足技术层面的要求，实质的意义不大。过去几年不良贷款比率的降低是贷款迅速增长的结果，即分母增加的结果，如图1所示。这些新增贷款的质量决定了不良贷款是否会在国有银行体系内重新大规模出现。
笔者对国有银行最近几年新增贷款的质量并不乐观。如前所述，政府仍然拥有对国有银行控制权，仍然通过各种方式干预银行支持国有企业。信贷业务过去一直是国有银行最主要的资产业务，见表3。
国有银行发放信贷依据的原则仍然没有根本性的变化，国有银行贷款对象仍然偏向于国有企业。Ding Lu等人(2005)利用1997～2004年数据对我国国有银行的贷款行为进行了实证分析，结果证实了本文的上述论点：国有银行仍然倾向于向国有企业发放贷款。而且，向国有企业和国家建设项目的贷款期限偏长，财政贴息进一步保证了许多贷款在短期内不会发生(利息)违约的问题。短期内不良贷款的数量也不会增加。
一个值得重视的事实是，国有银行的贷款对象表现出向业绩优良的特大型国有企业集中的趋势，例如房地产、能源和电信行业。贷款的风险呈现出行业高度集中的特点，⑩而且能源、电信等行业的国有企业垄断程度很高，(11)其高额利润很大程度上是由于其垄断地位。银行的贷款向这些行业集中而减少了对其他企业的支持，效率损失值得关注。(12)
更重要的是，国有银行最近几年的经营业绩不但没有得到明显改善，而且出现了一定程度的下滑。表4比较了国有银行与国际上排名前100位的银行的各项经营业绩指标(国际基准是指前100位的银行最近10年来的平均水平)，国有银行的表现很难令人满意。
近些年国有银行在新的业务领域贷款增长速度很快，如房地产贷款和高校贷款。目前全国共有218万亿元与房地产有关的贷款，这类贷款合同一般都在10年左右，而房贷开展时间很短，许多还未到期，因此这类贷款的不确定性很大。(13)2005年中国社科院社会蓝皮书称，公办高校在银行的贷款规模达1500亿～2000亿元甚至更多。目前一些高校的贷款违约问题频频见诸媒体，高校贷款有可能成为新的高风险贷款项目。(14)
国有商业银行信贷资产以外的其他资金占用构成商业银行的非信贷资产。目前，非信贷资产占总资产的比例均保持在30%左右的水平。然而，非信贷资产风险并未得到有效的评估和防范。非信贷资产中的抵债资产前身是不良贷款，初始价值往往被高估，因此，在减值准备计提不足的情况下，有可能在将来成为新的不良贷款。由于无法获得国有银行抵债资产的准确信息，本文只能以工商银行为例说明其风险。管理当局在2004年度报告中称，工商银行非信贷资产余额合计1086.79亿元，其中抵债资产360亿元，预计损失率67.58%。经查验，该行未计提减值准备。如果按照67.5%的损失率估计，抵债资产损失至少在243亿元以上，这相当于工商银行当年利润总额的10倍!
总之，国有银行产生不良贷款的深层次问题没有解决，长期来看不良贷款在宏观经济仍然可能大幅度反弹。
六、结论和政策建议
国有商业银行的改革方向是正确的，也取得了很大的成绩。但是，目前的改革仍然停留在技术层面，很多深层次的问题没有解决。本文通过一个政治经济学的视角对国有银行改革的逻辑和存在的问题进行了分析。一个明显的结论是：国有银行的问题是国民经济深层次矛盾的综合反映，国有银行改革是在政府的主导下进行的，其成功不取决国有银行自身。改革国有银行不能只考虑国有银行本身，必须从整体经济体制改革的高度去考虑。
首先，要完成国有企业的改革，使国有企业成为面临预算硬约束的真正企业，还要完善财政体制和社会保障体制，只要这样才能降低政府控制国有企业的收益并提高其成本，而政府放弃对国有银行控制权是国有银行改革的重要前提。其次，允许非国有资本进入银行，全面对外资银行开放，促进银行业的竞争；同时要大力发展证券市场，特别是企业债券市场，鼓励非银行金融机构和证券市场与银行展开竞争。即使政府不放弃国有银行的控制权，竞争的压力也会提高国有银行的效率。第三，由于银行业在经济体系中的特殊性和重要性，为了维护良好的竞争秩序和保持银行体系稳定，政府在逐渐放弃国有银行控制权的同时，要大力完善银行监管体系。国有银行改革要想获得成功，政府要进行角色转换：从国有银行的所有者转变为银行业的监管者。
国有银行的改革是个艰巨、复杂、长期的任务，将国有银行改革简单化的观点是不切合实际的，也是有害的。
本文只是对影响国有银行改革逻辑的政治经济学因素进行了定性分析。计量经济分析能够对影响改革的因素以及各因素的效果提供更准确的结论，这正是下一步研究的方向。
注释：
①银监会副主席唐双宁在“《财经》年会：世界与中国2005”会议上的发言对国有银行的改革历程提供了一个权威和全面的论述。
②根据入世承诺，经过5年过渡期后，即2006年底银行业全面对外资银行开放。
③本文的银行市场化与国外学者所说的“银行自由化(liberalization)”完全相同。
④如果政府支出与官员的个人收入正相关，那么利用银行资金支持经济增长的动力就更强了。
⑤如果考虑到地方政府协助地方企业逃废银行债务的动机，银行的利益就更得不到保护了。
⑥如贷款标准化的技术的发展克服了传统的贷款业务中主要依赖于信贷员个人对借款人风险状况判断的局限性。
⑦固定的存贷款利率差使得银行的利润额与存款的规模高度正相关，这是我国银行奉行“存款立行”指导思想、疯狂揽储的制度基础。
⑧任期内如果不良贷款率上升的话，行长将受到严厉的惩罚，即著名的“乌纱帽”机制。1995年，朱镕基副总理在京西宾馆召开的全国银行业经营管理工作会议上第一次提出了降低不良贷款的要求，要求每年下降3个百分点(当时银行不良贷款比率为20%)，并提出了严格的奖惩要求，如不下降，一年警告，二年黄牌，三年撤职。1997年，全国金融工作会议又提出银行不良贷款比率每年要下降3个百分点，并作为中央决定写进了中共中央文件。
⑨例如，国企技术改造贷款的利息就由财政支付。
⑩2005年，交通设备制造企业、建材业和石油加工业由于石油价格的上涨利润出现大幅度降低。
(11)《中国日报》2006年9月20日报道，10家最大的国有企业的利润占国有企业利润总和的53%，40%的国有工业企业则出现亏损。
(12)对我国企业债券市场相对落后的一个政治经济学解释就是，如果大力发展债券市场，大型国有、优质企业将通过发行债券融资而减少
银行贷款，这将损害银行的利润，因此国有银行会抵制债券市场的发展。
(13)详见《银监会副主席唐双宁谈银行大案深层原因》，http：//www.hc360.com，2005年6月3日。
(14)浙江省政府最近已决定财政拿出40亿元补贴大学贷款利息。详见《高校扩招引发2000亿债局政府将成最后买单者》，http：//
finance.sina.com.cn，2006年12月18日。
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