美国农业现代化进程中的政策分析，本文主要内容关键词为：美国论文,现代化进程论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F330
［文献标识码］A［文章编号］1003—4145［2008］02—0072—04
美国是世界农业现代化程度最为发达的国家之一。在美国农业现代化的整个过程中，政府起了巨大的推动作用，美国的农业政策对于美国农业的现代化发展始终是一个具有决定意义的基本因素。美国农业现代化进程的一个显著特点是在不同的历史时期，政府根据农业和经济发展的特点和要求，制定相应的农业政策，从而促进了农业现代化的发展。分析研究美国农业现代化进程和不同时期美国的农业政策，借鉴他们的经验，对于我国农业现代化建设和提升中国农业的竞争力，具有重大的现实意义。
一、美国农业现代进程与政策
美国农业加快步伐向现代化发展始于1860年，其农业政策对促进农业发展的过程可分为三个时期。
（一）第一个时期（从19世纪60年代到20世纪初期，约60年）
这一时期，美国实现了农业半机械化，并向机械化前进。主要标志是：畜力代替了人力，这一时期畜力还是农业生产的主要动力；大量使用马拉的农业机具，如多铧犁、收割机、脱粒机等，代替了落后的原始工具。
促成这种转变的原因，一是美国独立后，由于政府颁布了一系列土地法令，特别是1862年的“宅地法”，大量处理国有土地，使农民获得了大量土地，促进了美国西部大量规模较大的农场的建立。但这种变化也使农业遇到了困难，其中最大的困难就是劳动力不足，因此非用畜力来替代人力不可；二是美国南北战争时期，增加了对农产品的需求，扩大了农产品市场，同时战争又减少了人力；三是南北战争以后，美国的资本主义工业、交通运输业迅速发展，也增加了对粮食、原料和劳动力的需求。因此，单凭人力和手工工具的农业生产，已不能适应社会经济进一步发展的要求，农业革命势在必行。而当时美国工业的发展也为农业发展创造了物质条件。于是，美国政府便顺应这种需要采取了一系列行政措施。
1、通过立法保障农业发展。
1862年，美国国会通过了三个对美国农业和农业教育发展有着决定意义的立法。首先，国会于当年5月5日签署了“农业组织部法”，该法令规定了农业部的主要职责，给人民以合法的地权；其次，5月20日，国会又通过了“宅地法”。根据法律规定，向那些在当地居住并耕种5年以上、年满21岁的个人或一家之主免费提供160英亩公有土地。此法的出台，对于美国农业中家庭农场制度的确立和巩固具有相当重要的影响；6月美国国会又正式通过“莫里尔赠地学院法”，它对鼓励和发展农业教育起了极为重要的作用。该法令规定，从联邦公有土地中，按国会中各州众、参议员的席位，每席分配给3万英亩土地，由各州政府拍卖筹集资金，举办至少一所设有农业和机械课程的学院，即所谓“赠地学院”；1884年，联邦政府颁布了关于阻止在牲畜中蔓延传染病的法令；1887年，国会通过“哈奇法”。该法令规定，为了及时获取有用的农业情报并把它传播到民众中去，以及促进科学研究的发展，每个州或属地都要在农学院、综合大学或综合大学农学系领导下成立一个农业试验站。“哈奇法”开创了合作的试验站制度，即由农业部、各州农学院和农业试验站分工协作共同承担农业科学研究任务；1905年政府颁布了阻止各州之间作物病虫害传播的法令，对于保护和推动农业发展起了积极作用；1914年，国会通过“史密斯——利弗合作推广法”。该法规定，由联邦政府资助各州，在州立学院领导下设立农业推广站；1916年，国会通过了“联邦农业贷款法”。法令规定降低农业贷款的利息率和使利息率均等化，为农业发展提供了大量资金。此举使许多大农场可以获得为期5—40年的低利率抵押贷款。有了这些贷款，农场可以维持和扩大自己的经营范围；1917年，美国国会通过“史密斯——休斯职业教育法”。
2、根据立法，设立专门指导农业的各种机构。
1862年，美国总统林肯建立了农业部。农业部把它的教育与研究活动推广到许多方面，并逐渐成立了许多专门的局，各局配备了许多农业科学技术人员从事专门的研究工作。甚至美国驻各国的使馆也都设农业参赞，专门负责搜集和引进外国的先进农业技术和良种。美国各州的地方政府也建立起农业部，负责地方的农业研究和指导工作。美国政府农业部门所属的官员，多数是农业科学技术人员和农业经济学家，他们着重实干，注意调查研究。所以，能有效地解决农业发展中的问题和避免瞎指挥。在这个时期，美国农业部的工作方针主要是提高农业生产，组织科学研究，推广新技术和发展农业教育。
随着农业生产发展的需要，美国政府对农业教育也日益重视，还在19世纪50年代，就已经有几个州用政府拨款成立了一些农业院校。19世纪60年代，各州政府和夏威夷、波多黎各都逐步成立了许多农学院，还有一些州的州立大学或其他学院也设立了农业或机械工程学校。由于政府还规定各州的农学院要领导各州实验站的工作，因此农学院的教学是与科学研究密切结合进行的。这样，既有利于培养理论与实际相结合的科学和技术人材，又有利于农业生产科学的发展。
除了举办正规的农业院校以外，美国政府还拨款资助各州开办职业学校，对成年人普及职业教育。利用拨款，联邦政府和州政府的农业部门用无线电按时广播农业教育节目，在中学里传授农业知识，有些州的农村学校把农业知识列为必修课程。政府还在全国各地普遍建立了农业实验站，组织农业技术的推广工作。美国的农业研究工作，绝大部分是在各地农学院领导的农业实验站里进行的。
为了把科研成果迅速运用到生产中去，需要对农民进行宣传和普及教育，为此，由联邦政府资助各州，在州立学院领导下设立农业推广站，为各县配备农业技术推广人员。推广站通过举办训练班和示范农场、搞展览会、出版刊物等活动，同农户保持非常密切的联系，把农业科学知识、新品种、新发明、新技术和先进方法等及时地传播到农民中去。这样，农学院、实验站和推广站，三位一体共同协作，互相配合，组成了一个教育、科研和技术推广的完整有效的体系。美国政府为此拨出的大量款项，收到了极大的效益。
大约从1910年开始，美国农业进入了机械化时期，耕地面积的扩大和先进农业技术的应用，使得农业生产所需的资金激增，多数农场常常靠借债来经营，而随着利率的不断增加，农场主们纷纷埋怨农业信贷的不足，迫切要求建立一种提供尺度较宽的和利息率较低的货币与银行制度。为此，1916年联邦政府创立了农业贷款局和向农民发放长期抵押贷款的两种乡村信贷机构。一种是“联邦土地银行”，它不向私人直接贷款，而是面对全国农业放款协会等合作团体办理贴现，借款金额最低不得少于两万美元，最高不得超过土地价值的50％和永久性设备价值的20％；再一种是“合资土地银行”，其性质和“联邦土地银行”相似，它是由私人投资经营的。可以不通过协会，直接向农民贷款。由于美国政府实行了这些措施，1916年以后，农业抵押贷款的利率趋于下降。据1920年普查局调查的数字表明，当时的利率平均为6.1％。
（二）第二个时期（从1920年到1950年，约30年）
这个时期的标志是由农业的半机械化进入到农业机械化。先进的农业科学技术得到了进一步的应用。
美国在20世纪20—30年代，先后爆发了两次严重的农业危机，极大地破坏了美国的农业生产力，影响了农业现代化的进程。但是，由于美国政府利用国家垄断资本的力量，采取了一系列保护农业和鼓励农业科学研究的重要措施，所以美国农业发展的进程并未受到很大的挫折，并在原有的基础上得到了进一步的提高。到1940年，美国基本上实现了农业机械化。这个时期，美国政府农业政策所起的作用可概括为以下几个方面：
1、20世纪30年代的限耕补贴、价格支持政策，对危机中的农业起到了保护作用。
美国政府在20世纪20年代曾采取保护关税、收购剩余农产品、提高农产品价格等有关政策，企图用于预流通领域的办法来缓和农业危机，但是效果不大。因此，在20世纪30年代的工业危机冲击下爆发的更为严重的农业危机中，罗斯福政府就采取了重点在于限制生产的农业政策。1933年5月美国国会通过了“农业调整法”，并设立农业调整局，用政府给予奖励和补助的办法来缩减耕地面积，以减少农业产量，提高农产品价格。
1936年美国国会通过的“土壤保护和国内土地分配法”，其目的除了为保持水土之外，仍与农业调整法一样，继续鼓励提高农场的农产品价格。但是，该法的着眼点并不是控制生产过剩，因此棉花和小麦在高价格的刺激下产量持续增加，棉花产量在1937年创造了历史最高记录。于是农产品价格再度暴跌，农业危机又趋尖锐，这也迫使美国国会不得不在1938年通过仍以“限制生产”为主的新的农业调整法。该法案中第一次提出“平价”的概念，就是使某些农产品的价格与农民在1909年8月到1914年7月所购买的商品的价格保持相等的水平。这个新农业调整法关于限制生产的做法，后来因第二次世界大战爆发，国内外市场对农产品的需求增加而中断。
从美国政府在1930年代所实施的主要农业政策来看，它不仅干预了农产品的流通领域，更重要的是干预了农产品的生产领域。“限制生产”的一系列办法是针对在资本主义制度下存在的生产和消费、供应和需求之间的尖锐矛盾而实施的。因此，这些做法在一定程度上减轻了生产的无政府状态，缓和了危机，对于在资本主义条件下维持农业的再生产，起到了积极作用。
2、采取一系列扩大农业信贷的措施，为推进农业生产现代化提供资金。
1916年通过的“联邦农业信贷法”，重点在于发放长期贷款。但是，由于畜牧业和种植业的迅速发展，对用于生产和销售目的的短期资金贷款的需求相应增加了。特别是1920年农业危机爆发后，农场普遍感到资金周转困难。为适应这种需要，美国政府根据1923年的“农业信贷法”，建立了12家发放中期信贷的银行。这些银行并不直接向私人放款，或者办理土地抵押放款，而是办理6个月到3年期限的农业和牲畜票据贴现。由美国财政部为这些银行提供500万美元的资金。
放宽了的信贷措施，虽然解决不了生产过剩的问题，也减轻不了农场主的债务负担，但它却资助和促进了农场实现机械化。特别是大农场主为了增强竞争能力，就利用低利率贷款积极添置机器和设备，革新生产技术，提高生产率，降低生产成本。
在1930年代经济危机期间，美国政府为了帮助农场主改善他们的财务处境，再度提供农业抵押借款，并规定农业抵押借款的年息不得超过4分半。与此同时，把政府的各个农业信贷机构合并为“农业信贷总署”，这项合并把信贷业务归纳成土地银行、生产信贷、中级信贷和合作信贷等四类，大大地扩充了当时的信贷范围。
1934年美国国会又通过了三项有关信贷的法令：（1）“农业抵押再放款法令”，相应地成立了农业抵押放款公司，“进一步协助对农业的再放款”。（2）“农业抵押品取消赎回权法令”。扩大“土地银行委员会”的职权，放款给农民，让农民能在赎回权到期之前赎回他们的财产。（3）“佛雷齐尔—陵木克破产法令”。规定农民万一破产时，可以要求进行合理的财产估价，并按年息1分的利息在6年之内把自己的财产重新赎回。如果债权人或抵押放款人对解决办法不同意时，农民可以按合理的租金在5年之内将财产赎回，从而避免按照破产手续处理。尽管1935年美国最高法院宣布“佛雷齐尔—陵木克法令”是违反宪法的，因为它剥夺了债权人的资产权而没有合理的补偿。然而，美国国会在1936年又果断地制定了第二个“佛雷齐尔—陵木克法令”，对财产保留期提供了3年的延期偿付时间，并要求农场主们在此期间支付公平合理的租金。
美国政府还为乡村实现电气化提供信贷。1935年国会通过法案设立“乡村电力管理局”。该局发放低利率贷款来补偿架设电线的全部费用。1934年美国全国有电的农场不到11％，到1940年增加到33％，1950年增加到78％，1954年增加到93％，实现了农业电气化。
3、继续推广农业科技发展政策，促进农业科学技术的发展。
美国国会在1925年通过“珀内尔法”，增加对州农业试验站的拨款，每年拨给各州6万美元的经费，并扩大试验站的研究范围，包括“为建立和维持一项永久的和有效率的农业而进行的研究，以及为发展和改善乡村住宅和乡村生活而进行的经济和社会方面的研究”。
1935年美国国会通过“班克黑德—琼斯法”，该法规定建立地区实验室，并规定提供研究经费，以促进州与州之间的研究协作。研究的范围更加广泛，包括改进农产品的质量、生产和分配的方法、新产品利用和市场等问题，也“研究和保护、发展与土地利用以及用于农业的水源等有关问题”。联邦政府除督促制订和协调地方实验站的研究计划外，农业部也与各州合作或自己单独进行科学研究工作。如1938年，农业部所属局与各州实验站新订和修订了1350个研究项目。农业部和各州的科学家们培育了玉米杂交品种，平均使每英亩土地的产量提高了20％以上；用一种植物荷尔蒙喷洒苹果树，可减少收获前的损耗达300万美元；在防止自然侵蚀、保存水土等方面的研究工作也都取得了较大的成果。
（三）第三个时期（从1950年起直到现在）
这一时期是实现现代化的时期，也是美国农业发展最快的时期。这个时期美国的畜牧业和种植业等逐渐实现了全面机械化，农业中运用的一整套现代科学技术（包括良种化、化学化、水利化等方面的先进技术）达到了很高水平。
美国政府这个时期农业政策的宗旨仍与前一阶段相同。在战后的一段时期内，除继续实行限耕和价格支持的政策外，还极力扩大农产品外销。为此美国通过“租借法案”、“马歇尔计划”等大力向西欧各国倾销“剩余”农产品。1954年又通过了“480公法”等所谓粮食外援计划，加紧对外倾销，靠大量输出农产品来缓和资本主义的农业危机。借此，美国农业得以在原有的基础上维持和发展。
1973年以后，美国政府取消了限制生产的政策，实行“目标价格”政策。1972年世界上许多地区因发生自然灾害而欠收，粮食产量下降了4200万吨。加之前苏联在国际市场上抢购粮食，造成国际粮食市场供应不足，粮价飞涨。美国农产品出口又急剧增加起来。在这种情况下，美国政府于1973年通过了“农业和消费者保护法”，取消了限耕，实行“保证价格”，以鼓励农场扩大生产、扩大出口。因此，1973年美国农场收入创造了历史最高记录，达到近33l亿美元。这样，就鼓励了农场主们在机械化的基础上，更进一步地应用新技术来改进生产，造成目前美国农业生产高度发达的状况。
二、美国农业现代化经验对我国的启示
启示一，农业的发展，国家和政府应给予充分的支持。
我国的农业发展虽然目前取得了一定的成就，但与美国等发达国家相比，还存在很大的差距。从美国的农业发展来看，美国农业现代化的成功，政府的干预起到了很大的作用。属于弱势产业的农业需要国家的政策保障和助推，如果作为国民经济基础的农业发展受阻，势必会影响到整个国民经济的发展，所以，政府必须采取一系列支持保障措施，加快农业的发展。现阶段我国要加大政府对农业宏观调控的力度，通过立法以及制定相关农业政策保证农业的正常发展。
启示二，农业政策应科学合理、有法可依。
美国现代农业在发展过程中并不是一帆风顺的，如在20世纪20年代和30年代先后爆发的两次严重的农业危机，极大地破坏了美国的农业生产力，影响了农业现代化的进程，但政府能够及时调整农业政策并根据情况制定出台一些新的政策，不仅没有使美国的农业发展进程受到挫折，反而促进了农业现代化的发展。
加入WTO，意味着我国农业将由过去简单双边贸易的约束转向多边贸易体制框架下，直接面对激烈的国际农产品市场竞争。这无疑会对农业和农产品的生产、贸易、管理政策，以及相应的法律法规产生重大影响。为适应WTO农业协议的要求，我国应尽快调整我国的产业政策、农产品贸易政策、农村劳动力就业政策、农民收入政策等，同时加强我国的农业立法，使农业政策做到有法可依，提高我国农业在国际的竞争力。
启示三，建立健全的农业政策体系。
美国的农业政策经过大约200年的发展和完善，已经发展成为一个非常复杂的体系。可以说，美国农业政策几乎涉及到农业的每一个方面。虽然我国与美国的国情不同，但是美国的农业政策体系仍有很多值得我国借鉴的东西。现阶段，我国主要建立并健全以下农业支持政策：
1、加大对农业基础设施建设、农业科研教育和技术推广的支持力度。
调整农业投资结构，大幅度增加农村基础设施建设投入。加强粮棉生产基地、节水农业示范基地、农村能源示范基地、优势农产品出口基地建设，加强退耕还草、草场围栏、人工种草、治虫灭鼠的草原保护工程，加强以发展无公害农产品为重点的生态农业示范县建设。
在新的形势下，科技对农业发展的支撑作用越来越突出，要加大农作物和畜禽优良品种的选育，尤其是出口优势产品品种选育，例如蔬菜、水果、花卉等的品种。同时，要加强生物技术等高新技术的研发，选择一批重点高产、优质农产品生产技术和资源高效利用及生态保护等可持续发展技术，进行推广应用和产业化开发，重点建设一批新型、专项现代农业科技园区，推动农业技术推广和成果转化。继续实施“绿色证书工程”、“青年农民科技培训工程”，提高农民素质。
2、建立农业结构调整支持体系。
结构调整是今后一个相当长时期内我国农业发展的主线。通过农业生产结构的优化和升级，实现区域间的适度分工与协作，积极发展农业产业化经营，加快我国农业的区域化、专业化、商品化和现代化进程。农产品结构的调整要适应市场需求的变化，增加名、特、优、稀产品的比重。在引进和推广优良品种的同时，加强农畜产品的品种改良和品质提高。一手抓良种，一手抓良法。调整农业结构迫切需要各级政府的支持，建议各级财政设立“结构调整支持专项资金”，专门用于扶持农业结构的调整，加快结构调整步伐。要建立农业可持续发展支持体系。一是借鉴美国的成功经验，鼓励农民在休耕时发展生态农业，并给予补贴，对改善农业生产环境的基础设施建设给予补贴。二是建立土地合理流转机制和开发机制，综合运用行政、经济、法律等手段，引导土地合理流动，优化土地资源配置，提高土地利用率。三是建立有效的法律约束机制，依法保护农业资源，奠定农业可持续发展的资源基础。四是大力推广节水灌溉技术，实现水资源的持续利用。分区域看，西部地区继续加大退耕还林还草、退牧还草、植树造林、防止沙漠化和水土流失等方面的投入，东部地区加大农村生活污染和农业生产污染的治理。
3、建立市场信息服务体系。
入世以后，对农业的冲击最大的不是生产问题，而是市场问题。帮助农民把农产品顺利地销售出去，解决农产品“卖难”问题是政府义不容辞的责任。在全球知识经济迅猛发展的大背景下，信息的作用愈加突现。建立和发展农村市场信息服务体系，有利于介绍、推广、普及农业科技成果，有利于防止农民误购假冒伪劣生产要素，有利于农民做出正确的生产经营决策，有利于降低市场交易成本、信息成本、谈判成本，提高农产品的国际竞争力。要完善信息收集、整理、发布制度，提高准确性和权威性，建设好中国农业信息网，完善省级信息网路建设，加强县级信息平台和乡镇信息服务站建设，使网络向龙头企业、批发市场、中介组织、农村能人和有条件的村延伸，促进农业信息进村入户。
4、逐步实行对农民收入的直接补贴。
按照WTO规则要求，对“黄箱”政策的支持目标和支持结构做较大调整，由主要对农产品流通领域的补贴转向对农业生产者的直接补贴，并重新确定“黄箱”政策支出的重点。第一，继续对农用生产资料给予价格支持和政策优惠。对农用水、农用电、农用油、化肥、农药、农膜、农机等实行优惠政策。第二，对农民专业合作经济组织和农产品加工企业投资补贴。对农民专业合作经济组织购置农机具、农产品加工设备、兴建仓库等给予补贴。第三，对符合国家支持方向的农业投资给予补贴。如对规模经营的农户投资补贴，对农民销售农产品补贴，对农业产业化龙头企业补贴，以及对农业生产、农产品加工和流通贷款给予利率优惠等。第四，加大农产品出口基地建设投入。国家每年拿出一定量资金用于农产品出口基地建设，或者将农产品生产基地建设资金部分转向出口基地建设。按我国不同的优势农产品类别，划定若干区域，在区域内建设专门面向国际市场的出口基地。第五，要继续加大农业科技教育和推广的投入力度；完善农业结构调整支持体系、市场信息服务体系；改革农业税收制度，对农产品实行低税政策，对贫困地区、受灾地区实行农业税免收政策；完善农业信贷政策，增加信贷对农业的支持力度；充分利用发展中国家可使用的特殊差别待遇，对中西部地区实施农业投入品补贴，扼制住区域发展差距扩大的趋势。
收稿日期：2007—11—19
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