摘要：城市轨道交通领域普遍面临建设资金短缺和运营亏损两大难题，如何建立合理的城市轨道交通投融资模式，解决城市轨道交通建设资金短缺及运营亏损问题已经成为一项重要研究课题。本文通过分析研究国内外采用PPP的城市轨道交通项目以及PPP投融资模式的主要运作思路，提出了以竞争和融资为驱动的模式创新，管理创新。得出结论，为使我国城市轨道交通建设采用PPP顺利实施、运作，政府应加快角色转换，完善法律法规，培养专业人才，培育专业机构并建立健全监管机制。
关键词：城市轨道交通；PPP；管理创新
概述
本文分析我国城市轨道交通PPP融资模式存在的问题，结合国内外其他城市轨道交通投融资模式的特点，总结其对我国城市轨道交通项目投融资模式的启示，探讨我国城市轨道交通采用PPP投融资模式的相关问题。
1城市轨道交通采用PPP运作模式及相关问题
1.1PPP的运作模式
PPP模式本身是一个内在结构相对灵活的模式，没有固定的投资模式。结合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用项目特许经营权的运作方式，可实行两种国内地铁项目的PPP运作模式。一是前补偿模式，也就是建设期补偿模式；二是后补偿模式，也就是运营期补偿模式。这两种模式都特别强调了风险分担、利益共享，实际上PPP模式的最大优势就在于此。风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键。在这两种模式下，政府资金都将参与到整个地铁项目的不同阶段。
1.2PPP模式应用中存在的问题
缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的，但现阶段中国尚没有成熟的关于PPP应用的法律法规，不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。
政府在轨道交通建设中占主导角色。目前，在我国城市轨道交通的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。
私人部门融资存在障碍。相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。
2城市轨道交通项目PPP模式的创新
2.1以竞争为驱动的PPP模式
此类PPP模式适用于已基本形成轨道交通运营网络的城市，城市中的轨道交通已成为市民出行的主要方式之一，客流趋于稳定增长态势。因此，采用以竞争为驱动的PPP模式，打破垄断，建立适度竞争格局，可以有效利用存量资产，提升其价值。
线路经营权出让。线路完全由政府投资建设，建成后委托有运营经验的社会投资人负责运营管理和相关资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择，以特许经营费作为标的。运营公司只有使用管理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式以实现公司盈利。此种模式的优点是：市场化运作存量资产，引入适度竞争，以降低运营成本和提高运营效率，改变长期由国有运营公司垄断经营带来的效率低下、亏损严重、依赖政府补贴的局面。
补偿BOT模式。对于新线建设，设计科学的盈利结构、吸引社会投资人参与竞争，是补偿BOT模式的关键。补偿BOT模式虽然是建设新线的一种融资思路，但它所起的主要作用仍然是在线网建设和运营过程中引入了竞争，改变建设和运营市场的垄断格局。
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2.2以融资为驱动的PPP模式
对于郑州、武汉、重庆这些远未形成轨道交通网络的城市，运营公司均非常年轻，起点较高，有较好的成长性。在运营初期，新线项目建设的核心需求是资金筹措，如果照搬以竞争为驱动的PPP模式，在引入社会资金的同时也引入运营竞争，不仅增加了项目运作的复杂程度，而且也将一定程度地影响未来线网运营规模经济的实现。为此，笔者提出以下两种以融资为驱动的创新PPP模式，以期共同探讨。
BTD模式。BTD的含义是“建造---转让---开发”（Build-Transfer-Develop）。在此合作模式下，政府给予部分地铁站点一定的上盖开发规划条件，由社会投资人负责该部分站点及相邻区段的整体建设，地铁工程部分要达到建设标准和满足工程需求，同时上盖开发物业不能影响地铁正常功能的发挥。建成后，地铁功能所需工程部分移交给政府代表的轨道交通公司，社会投资人在一定期限内享有上盖物业的经营权，通过经营收益获得建设投资回报。对于具有一定上盖物业开发规模的车站或车场，通过预期收益测算，可选择适当站点及相邻区段，采用BTD模式实施一体化建设。此种模式作为局部投资建设，可以吸引有工程施工资质和物业开发经验的社会投资人参与。
BLT模式。BLT的含义是“建造---租赁---转让”（Build-Lease-Transfer）。此模式将工程的所有投资建设任务分为A、B两部分，A部分范围以洞体、车站等土建工程为主，由政府投资方负责投资建设；B部分范围以车辆、信号等设备资产为主，由社会投资人负责投资建设和在特许经营期内的维护更新。社会投资人完成B部分建设后，租赁给政府投资方使用，由政府投资方负责线路运营，政府投资方用运营收益向社会投资人支付B部分基础设施服务费，可由固定支付和业绩支付两部分组成。在此种模式下，潜在的社会投资人较BOT模式多，不仅一些有建设和运营经验的地铁公司具备条件，而且那些具有系统设备集成能力但无运营经验的大型工程建设企业也会颇感兴趣。
3结语
从本质上讲，PPP融资模式是政府及其国有投资公司和社会投资人之间一系列复杂的合约安排。我们要深入分析每个具体项目的特点，在综合考虑各种现实状况和平衡参与各方实际情况的基础上，选择适合需求和易于操作的PPP模式。当前采用不同的PPP模式时，应在以下几个方面加以把握。
转换政府角色，加大支持力度。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。政府通过制定有效政策及具体措施，促进国内外私人资本参与本国基础设施业的投资，形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。
设计合理的风险分担结构。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力，一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险，使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力，才能使项目具有可操作性。
加强对融资的指导，建立健全相关法律法规。有关政府部门应抓紧研究轨道交通等基础产业投融资、建设、运营等各方面PPP运作的标准化操作流程，降低社会投资者进入轨道交通行业的成本，同时便于政府部门的科学、合理的决策和管理。
加强专业化人才培养，建立专业化机构。要加强工程项目管理人才的培养，培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外资企业的投资信心，确保项目的立项、签约、实施能够高效率、高水平地进行。同时，我们还必须建立专业化的中介机构来提供优质的服务，帮助PPP项目的顺利完成。
参考文献：
[1] 李秉仁.中国城市市政公用基础设施建设发展与展望工程项目风险管理，2011-09-15.
[2] 王思齐，沈清基.PPP模式在城市基础设施中的应用[C].2012中国城市规划年会论文集（城市规划管理）.
[3] 郭培义，龙凤娇.PPP 模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015（8）：11-14.
论文作者:黄登科
论文发表刊物:《基层建设》2017年第27期
论文发表时间:2018/1/7
标签：模式论文; 轨道交通论文; 项目论文; 政府论文; 投资人论文; 城市论文; 融资论文; 《基层建设》2017年第27期论文;