新时期国家审计参与国家治理的路径选择，本文主要内容关键词为：国家论文,新时期论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正如朱正威教授（2013）所言，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报中首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，用“治理”取代“管理”是非常大的转变，意味着需要充分发挥社会的力量，实行共治。笔者认为，在这个“共治”的大环境中，国家审计具有特殊的意义。本文就是讨论在中共十八届三中全会以后的新的历史时期，国家审计如何参与国家治理的路径问题。
一、新时期国家审计参与国家治理的环境分析
正如人们所期盼的那样，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），预示着一个新的历史时期的开始。在这个《决定》中，共25次提到了“治理”一词。从某种意义上讲，“治理”成为一个十分重要的政治名词。既然需要实行社会共治，就存在一个命题，即国家审计能不能参与国家治理。现实证明，国家审计参与国家治理既是必要的，也是可能的；关于这些问题，已经有较多的研究成果，此处不再赘述。本人（冯均科，2003，2005）较早研究过这个问题，一些主要观点见“基于国家治理的国家审计制度分析”和“以问责政府为导向的国家审计制度研究”等论文。
在《决定》中，有四处提到了“审计”。下面是笔者对相关内容的简要分析：
1.在《决定》的第二十四条提到“放宽投资准入”时使用了“审计”一词。原文是：“统一内外资法律法规，保持外资政策稳定、透明、可预期。推进金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，放开育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业。”从《决定》的内容看，这里的“审计”，实际上是指“民间审计”，而不是“国家审计”。在《决定》里，主要规定了对国外的会计师事务所进一步开放中国审计市场的问题。这说明，中国审计市场将加速国际化，而政府的行政管制将进一步放松。“有限政府”（姚冬琴等，2013）的政策将在民间审计领域得到一定的体现。我国的民间审计，需要通过审计市场开放，借助外部的力量，扩大市场竞争，实现高水平的社会监督机制，并且与国际惯例充分接轨，以减少国际交流中的交易成本。值得关注的是，人们曾经一度关注的国外会计师事务所可能危及中国国家经济安全的担忧似乎并没有考虑，但是，这个问题肯定仍然是一个需要认真研究的问题。
2.在《决定》的第三十五条提到“形成科学有效的权力制约和协调机制”时，也使用了“审计”一词。原文是：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。”很显然，这一条与国家审计直接有关，它规定了“对主要领导干部行使权力的制约和监督”使用审计监督手段的问题。但是，没有特别提到人们讨论比较多的经济责任审计问题，这意味着，这种监督不一定采用经济责任审计形式，也可以通过其他审计形式（如财政财务审计、财经法纪审计和绩效审计等）来实施。可以看出，《决定》希望国家审计在权力制衡方面发挥重要作用。
3.在《决定》的第三十七条提到“健全改进作风常态化制度”时，也使用了“审计”一词。原文是：“围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，加快体制机制改革和建设。健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度。改革会议公文制度，从中央做起带头减少会议、文件，着力改进会风文风。健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制‘三公’经费支出和楼堂馆所建设。”在这里，“健全严格的财务预算、核准”和“审计制度”是并列的，审计制度应当是针对财务而言的，其落脚点也是控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设等。这意味着，国家审计在行政机关作风转变方面，应当发挥积极的作用。另外，笔者也认为，这里的审计制度，应当同时包括内部审计制度。因为，内部审计在财务控制监督方面具有基础性作用，是不能忽略的。
4.在《决定》的第五十二条提到“划定生态保护红线”时，也使用了“审计”一词。原文是：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。”“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。”按照审计授权，这里的“离任审计”的主体应当是国家审计机关；这里的审计形式，应当是经济责任审计的一种，但是，在很大程度上扩大了审计的范围，与以往的环境审计或者矿产资源审计具有很大区别，这预示着以“民生”为主题的生态保护，将成为未来国家审计的一项重要任务。
笔者认为，从国家治理角度看，《决定》对审计的突出影响主要集中在以下方面：开放民间审计市场，使中国经济和审计快速融入国际化的浪潮之中；强化对权力运用的审计监督，使国家机器的运行更加协调；加强对公共支出的审计监督，使公共资金合理有效使用；探索生态责任审计，保证民生的基本权利。
二、新时期国家审计参与国家治理的路径选择
新中国国家审计已经走过了30年历程，在行政型领导体制下，取得了外国同行不可思议的成就，创造了“中国奇迹”。在30年间，尽管《宪法》赋予审计的权力得到了较好履行，但是，目前审计视野不宽、层次不高的问题仍然存在，解决这些问题的基本思路是国家审计必须参与国家治理，而其主要路径是：
1.审计立项应当以民生作为立足点。在现代社会，政府采取亲民政策是获得民众支持的一项重要途径。在复杂的政治环境下，政府更容易在民生问题上做大量工作。在《决定》中，人们看到了许多与老百姓直接相关的政策设计。这预示着政府将可能在民生方面投入更多的资源，这时，国家审计也应当做出转型，在审计项目的选择方面，突出为民生服务的主题，具体可能涉及市政建设、公共交通、环境保护、水利工程和文化设施等项目的监督。审计机关不仅需要解决项目资金使用的合法性问题，而且特别需要解决项目本身的经济性、效果性和效率性问题。审计机关应当做到的是，让民众相信审计机关代表人民进行监督，保证政府用好纳税人的每一分钱。
2.审计目标应当以完善立法作为切入点。我国审计机关采用行政型管理体制，其致命缺陷是，审计机关没有主动改善立法的法定权利和义务。审计机关作为行政机关，依法行政，依法服务，并依附于政府的某些管理职能，其主要任务是保障政府执法的有效性，从而，对人大立法工作存在固有的淡漠；加上我国审计强调“依法审计”原则，只要法律规定的，就要求严格执行，从而，对法律本身的合理性的关注不如对法律执行状况的审计。其结果是，审计过程很难发现作为审计依据的法律自身存在的问题。事实上，经济过程中的许多普遍性违法问题，都与立法的缺陷存在一定关系。审计机关可以从这些问题中发现立法缺陷，有针对性地提出立法建议，为完善法制服务。如果国家健全了法制，违法现象将大幅度降低，进而改善经济秩序，营造法治社会的氛围，最终将达到治理国家的效果。在我国，审计资源比较有限，审计机关应当改变针对一个个微观审计对象进行具体审计，只解决点上的个别问题，而不解决面上的宏观性、普遍性问题的弊端，这样，才能使审计工作进一步深化。而以解决立法缺陷为切入点的审计，则是提高国家审计层次的重要选择。
3.审计结论应当以改革现行管理制度作为着眼点。基于传统意义上的财政财务收支审计，基本上主要关注被审计单位的违法乱纪现象，以查处“违纪金额”作为目标导向，审计的动能和积极性主要来源于经济回报的刺激，而可能对造成违规的制度缺陷，缺乏主动改进的热情，从而使审计工作只进行了违规的查处，.而不能铲除违规的根源以及预防违规的重现，造成审计出现“治标不治本”的结果，被审计单位出现屡查屡犯、恶性循环的局面。在我国，国家审计覆盖面还很小，不矫正政府及其部门、上级管理机构在财经管理制度上的缺陷，将永远无法消除被审计单位违法乱纪的深层次隐患，审计只能看到表象，而无法探求问题的实质。结果是，审计的效率将长期处在低级状态。审计机关应当注意，被审计单位所存在的一些问题，可以从国家财经管理制度、体制上找到根源，审计机关可以通过审计建议，告知相关机构或者政府部门，应当采取必要的措施，以保证从根本上杜绝违规现象的出现。
4.审计职能应当以“服务”作为出发点。我国《宪法》充分关注了审计监督基本职能，赋予“审计监督权”，但是，并没有排斥审计监督包含“服务”属性。国家审计表面上是在监督被审计单位，实质上是服务于审计委托人和被审计单位。审计损害了某些个人利益，同时却维护了集体或者国家的利益。那种以“监督”为单一视角的审计，无法解释“监督的归宿是什么”的问题。其实，监督为了服务。如果审计机关以“服务”作为监督工作的出发点，可以获得被审计单位的善意理解，可能更容易发现问题所在。“善治”能够获得“善报”，审计工作应当讲求“善治”。讲求服务不是放弃监督，而是通过监督更好地服务。审计机关需要转变工作作风，监督不是凌驾于别人之上，而是分工引起的不同工作；这意味着，审计人员需要改变定位和调整心态，不要试图以“经济警察”身份去工作，需要法律调节的事项仍然需要司法机关，依法审计不是仅仅为了处罚单位或者个人，即所谓“一罚了事”，而是为了矫正违法行为，实施审计整改。从这个意义上讲，讲求“服务”才是国家审计真正的出路。
5.审计程序应当以提前介入作为时间点。经济领域大案要案的频频出现，使人们不断发出“审计缺位”的质疑。从高铁“奢侈采购”，到某地建设了单体建筑仅次于美国五角大楼的市政府办公楼，以及“世界第一县衙”，我们从形形色色的事件中看到了“审计失灵”。事后审计的局限性，在一些有影响的案件中凸显，这也是人们诟病审计机关的重要原因。审计机关一直在考虑事前审计问题，但是，至今还未提出妥当的解决方案。审计机关一直为事前审计可能影响审计独立性而纠结，加上与其他相关机构涉及分权管理问题，导致审计介入时点长期滞后。问题是，审计机关如果实施严格的事前审计，对自己参与事项进行评价，其公正性必然受到怀疑。但是，适度将监督关口前移，并不参与有关决策过程，应当不损害审计的独立性。审计机关对重大投资项目的实施过程，从立项、实施、到竣工的全部过程进行监督，比项目完成之后的审计更有意义；官员任期之中的经济责任审计，应当比任期结束之后的经济责任（离任）审计更有意义。一旦审计时间节点前移，审计就可能具有了预防性，比损失发生以后的事后检查更有意义。我国审计机关一直努力实施的对财政预算执行的审计，在预算存在问题的情况下，依据这个有问题的预算进行的审计，究竟有多少实际价值难以评估；如果审计机关能够考虑对财政预算的事前监督，或者对预算的问题在预算执行后进行反馈性评价，建议改进预算管理制度，可能比查处违反预算的问题更有现实意义。审计机关将审计时点提前之后，所面临的不确定性事项增多，社会关系更加复杂，审计难度增大，对审计人员将是一个考验。
6.审计信息应当以报告公开作为关键点。严格地说，我国审计机关信息化建设任重道远，无论是搭建共享信息平台、建立国家经济安全数据库，还是其他方面，还有许多工作要做。但是，目前审计报告公开仍然是重中之重。各级审计机关审计报告公开的程度具有较大的差异，其中，级别高低与公开程度成反比。在经济责任审计方面，由于多方面原因，审计信息的公开程度则更低。审计信息公开是依靠社会力量检验审计质量的重要途径，也是督促被审计单位实施审计整改与执行审计结论的重要手段。然而，审计信息公开存在两大阻力：一是审计机关领导担心审计结论存在偏差，可能影响对审计机关的社会评价；二是同级政府领导担心问题的披露会影响有关部门或者其负责人的形象。国务院2007年4月发布的《中华人民共和国政府信息公开条例》的执行，在部分审计机关仍然存在“选择性执法”的窘境。审计信息透明度不提高，社会公众和有关机构（如新闻媒体等）对审计机关的外部监控就无法实现，审计机关改进工作的压力将可能不足，审计质量可能无法保证。审计机关应当对涉密以外的审计报告全部公开，对社会提供审计工作底稿的查阅服务，以便促成责任政府、透明政府和廉洁政府的建立，使审计能够真正在国家治理中发挥重要作用。
7.审计内容应当以服务吏治作为新亮点。我国的政治改革相对滞后，这是目前腐败行为频发的重要原因。在转轨时期，新生事物层出不穷，由于制度跟进不够，加上监督乏力，使官民矛盾突出，社会群体事件频发。其中，对政府官员的监督成为社会关注的热点。在这种特殊环境下，经济责任审计受到党和国家的高度重视，成为强化吏治的利器。中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年12月印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》进一步推动了经济责任审计。审计机关应当加大对贪腐行为的查处力度，像2004年“审计风暴”那样，发起“经济责任审计风暴”。在经济责任审计中，审计机关应当排除各种干扰，对各级官员特别是对高级官员的贪腐绝不手软，将违法违纪揭露于公众或者媒体曝光之前，进一步提高经济责任审计的公信力。经济责任审计结论能不能被有关组织部门采用，关键是审计结论的价值；如果能够披露涉及个人责任的重大事件，审计结论的采纳比例会显著提升。因此，审计机关应当从国家吏治的战略高度实施经济责任审计，以产生更好的社会效果。
以上七点是从我国国情出发，考虑到新时期的特殊环境做出的考虑；这些路径的实现，还需要通过以下配套的措施来保证。
三、新时期实现国家审计参与国家治理路径的配套措施
在我国国家审计改革方面，呼声比较高的应当是审计机关领导体制的改革。当然，在参与国家治理方面，领导体制仍然是一个不能忽略的问题。但是，在政府还足够强大的情况下，仅仅依靠体制的调整，体外的审计监督，实际上并不可行。这可能是高层对这项改革漠视的一个重要原因。那么，最重要的配套改革是什么呢？笔者认为应当从以下方面考虑：
1.实现审计业务最大限度的独立。这种独立，主要体现在审计项目的立项、实施、报告与处理等方面审计活动上。目前，基于多种考虑，对审计独立性的分析与制度设计应当建立在政府型审计领导体制基础上。在政府领导审计机关的体制下，政府交办事项通常是审计机关实施审计的重要内容，但是，这种委托能不能完全体现民意导向、会不会因为大兵团式的全国一盘棋式的审计而影响审计机关正常的审计项目实施，是一个需要认真研究的问题。这可能取决于政府能不能给予审计机关最大限度的业务独立权力。对审计过程实施全程的独立，在现实中存在一定难度，可能疏远与政府的关系，但是，在审计项目安排上同时考虑政府的需求并且服务这些需求，同样能够协调好与政府及其有关部门之间的关系。
2.提高审计机关工作的主动性。过去，依照工作惯例和依照政府要求安排审计项目的程式，是被动适应式的工作模式，而积极主动式的工作模式应当是，审计机关将审计过程转化为一个开放式的系统，在审计程序的各个阶段，从多个方面获取具有重要价值的立项信息，以从解决“点”上问题出发，进而解决“面”上的问题。审计机关应当从审计现场获得更多来源于民生的审计需求，以指导国家审计发展的方向。
3.强化审计战略研究与立项指导。在新时期中，多元化式的审计内容仍然存在，甚至财政财务审计、经济责任审计、绩效审计和其他的审计形式（一些专项审计，如内部控制审计、环境审计、审计调查、法纪审计和跟踪审计）可能并存，如何保证它们之间的协调发展是一个需要认真研究的问题。审计机关应当做好审计战略的研究工作，在全面深入调研的基础上，对未来国家审计的发展方向、审计重点、审计项目规划和其他有关方面进行研究。在可能的条件下，也可以通过成立“审计战略委员会”作为咨询和研究机构的形式来实现；在不具备相关条件的情况下，也可以由审计署科研所实施相关工作。目前，审计机关不能仅仅满足于五年规划的框架性描述，而应当通过具有专业性的研究，解决审计机关业务发展的方向性问题。
4.加强部门关系的协调。在未来，国家审计的发展应当基于民本主义的理论基础；在这种理论指导下，国家审计可能从民众的利益出发进行一些重点领域的审计，如社会保障资金使用的审计，市政投资支出的审计，环境保护支出的审计，重大公益项目的审计和公共政策执行的审计等，尽管可能满足了民众的要求，但是，却可能损伤了某些政府部门的利益，这意味着，审计机关应当与有关政府部门做好协调工作，以便获得理解与支持，使国家审计在国家治理中发挥更大的作用。
国家审计参与国家治理是一项重要的制度创新，无论是选择什么路径，都可能是一个试错的过程，但是，只要做出了尝试，就是一种进步。国家审计需要许多这样的进步。
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