台湾加工出口区的产业升级与制度变迁，本文主要内容关键词为：台湾论文,产业升级论文,加工论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1965年来，台湾先后创设了高雄、楠梓、台中等加工出口区，其中高雄加工出口区是世界上第一个正式以“加工出口区”命名的经济性特区。30多年来，台湾加工出口区取得了较大成效，对台湾的工业和经济发展起到重要促进作用。本文就台湾加工出口区产业和制度的历史演进作一分析，以求教于学术界同仁。
一、加工出口区的历史沿革
台湾设立“特殊工业区”的设想，最早萌发于20世纪50年代中期。1956年台湾高雄港开辟中岛新生地，台湾“行政院”经济安定委员会计划于高雄中岛划出特区设立外销加工厂。
1958年，美国加州大学J教授保罗·凯姆(Paul Kiem)建议在高雄中岛设立自由贸易区。台“行政院”随即成立投资小组，开始探讨自由贸易区与工业区的利弊得失，并研究效法香港的可行性。
1962年，台湾李国鼎赴欧美出席会议顺访意大利Trieste港考察自由贸易区作业情况，回台后拟议设置自由贸易区与工业区一体的加工出口区，其基本构想为：(1)人，投资人出入境维持原有手续；(2)钱，采外汇管制，但可在区内办理；(3)物，加工出口区产品须全部外销，其制造所需的机器、原材料、零组件则一律免征关税和货物税。
1963年，台“行政院”在审议《奖励投资条例》修正草案时，要求“美援会”、“经济部”等草拟加工出口区条例草案。1965年，台“行政院”通过并颁布《加工出口区设置管理条例》，至此台湾加工出口区正式创设成立。
1965年，高雄加工出口区开始建区，1966年年底完成并开始运营。高雄加工出口区面积68.4公顷，开发经费新台币1.11亿元（“中美基金”占77.5%）。
由于投资趋热，未及三年，高雄加工出口区投资设厂即出现饱和，因此台当局又于1969年开始筹建楠梓（位于高雄）、台中加工出口区，并于1971年建成并运营。楠梓加工出口区面积88.1公顷，1984年扩区后面积达到97.8公顷，开发经费新台币2.61亿元（“中美基金”占33.7%），台湾“经济部”加工出口区管理总处设于该区。台中加工出口区面积23.2公顷，1983年扩区后面积达到26.2公顷，开发经费新台币1.07亿元（“中美基金”占30.8%）。
1995年，加工出口区被列为台湾亚太营运中心制造中心计划——推动仓储转运专区，预计2006年完成。1997年，台湾当局核定推动台中港区及高雄地区设置仓储转运专区计划，并成立中港分处及成功小港专区办事处，并允许仓储物流等行业入区。1999年，台湾当局将临海工业广场纳入加工出口区，并正式更名为临广加工出口区。
目前，台湾加工出口区已由原先的三区一处，即高雄楠梓加工出口区（设总处）、高雄前镇加工出口区（含中岛专区）、台中潭子加工出口区，面积192.2公顷，扩展到今天的四区二处，即新设中港加工出口区、高雄成功小港专区（设办事处）、临广加工出口区，面积495公顷。此后，台湾加工出口区还将扩充至七区二处，即增加台北加工区（330公顷）、桃园航空货运加工区（45公顷）、屏东加工区（125.5公顷），使台湾加工出口区面积达到995.5公顷。
台湾加工出口区经历了20世纪70年的两次石油危机、80年代的台币升值和90年代的全球化经济竞争的重大环境巨变，但台湾加工出口区并没有像其他国家和地区的加工出口区一样，走向成熟衰退；反而由传统劳力密集多元产业加工区顺利地转型为以电子业为主的高科技产业聚集区。
二、加工出口区的产业演变
产业结构的合理化选择和高度化发展，是加工出口区取得成效的重要因素之一。台湾加工出口区在设立初期，其产业以劳力密集的传统加工制造业为主，随着大环境的改变，原本最具有优势的人力及土地成本持续上涨，而产业结构也因科技类产业的兴起而起了重大变化，其产业发展成为以资本技术密集的新兴产业为主。
（一）第一阶段(1966-1976)：快速成长期。这一时期，台湾加工出口区产业结构为纯制造业，以高外资、高劳力密集产业为主，产品全部外销。(1)投资总额：由1966年4亿新台币增至1976年83.5527亿新台币，增长19.89倍；(2)设厂家数：由1966年51家增至1976年291家，增长4.7倍；(3)就业人数由1966年的4600人增至1976年74930人，增长15.29倍；(4)出口值（营业额）：由1966年的800万美元增至1976年的6.825亿美元，增长84.3倍。(5)这一时期加工区出口约占台湾出口总额的12.0%，占台湾电子业出口总额的20.7%。(6)产业构成：1967年电子制品类占36.23%、成衣类占37.4%、皮革制品类占4.7%（分类中尚无精密机械及仪器类）。1976年电子制品类占61.3%、精密机械及仪器类占0.8%、成衣类占14.2%、皮革制品类占4.1%。
（二）第二阶段(1977-1986)：稳定发展期。这一时期，台湾加工出口区产业结构为纯制造业，以高外资、劳力密集产业为主，技术密集产业为辅，产品全部外销。(1)投资总额：由1977年91.8596亿新台币增至1986年183.7933亿新台币，增长1倍；(2)设厂家数：由1977年291家增至1979年303家后减至1986年252家；(3)就业人数由1977年的73166人增至1986年82437人；(4)出口值（营业额）：由1977年的7.6118亿美元增至1986年的24.0274亿美元，增长2.16倍。(5)这一时期加工区出口约占台湾出口总额的6.1%，占台湾电子业出口总额地29.3%。(6)产业构成：1977年电子制品类占60.4%、精密机械及仪器类1.2%、成衣类占12.8%、皮革制品类占4.5%。1986年电子制品类占68.8%、精密机械及仪器类1.1%、成衣类占10%、皮革制品类占2%。1986年开放区外银行承办区内外汇业务。
（三）第三阶段(1987-1996)：产业调整期。这一时期，台湾加工出口区产业结构为制造业和贸易业，以资本和技术密集产业为主，产品可内销（内销比例限制超过50%者，须经加工区当局审议通过）。(1)投资总额：由1987年221.179亿新台币增至1996年1330亿新台币，增长5倍；(2)设厂家数：由1987年252家降至1996年235家；(3)就业人数由1987年的94875人降至1996年55495人；(4)营业额：由1987年的34.97亿美元增至1996年的76.5657亿美元，增长1.25倍。1988年，加工区营业额达1098亿新台币，首次突破1000亿大关；(5)本阶段加工区出口约占台湾出口总额的6.0%，占台湾电子业出口总额的19.0%；(6)产业构成：1987年电子制品类占70.5%、精密机械及仪器类1%、成衣类占7.9%、皮革制品类占1.9%。1996年电子制品类占80.3%、精密机械及仪器类6.1%、成衣类占2.7%（分类中已无皮革制品类）。在这一时期，劳力密集产业如成衣、皮革、消费性电子业因工资上涨、台币升值导致成本增加而移往大陆及东南亚地区。1988年，开放贸易业入区投资。1993年准许区内企业专案申请间接输入大陆货品。
（四）第四阶段(1997-2000)：转型扩展期。这一时期，台湾加工出口区产业结构为制造业、贸易业、仓储业及关联性产业，以贸易及仓储业为主，高科技、高附加价值产业为辅，产品无内外销限制。(1)投资总额：由1997年2521亿新台币增至2000年2998亿新台币，三年内增加1668亿新台币；(2)设厂家数：由1997年225家增至2000年260家；(3)就业人数由1997年的57016人增至2000年70346人；(4)营业额由1997年2527亿新台币增至2000年3773亿新台币；(5)面积：由原来的192公顷增至495公顷。(6)出口值：由1997年79.34亿美元降到2000年72.22亿美元，本阶段出口约占台湾出口总额的6.0%，占台湾电子业出口总额的12-15%，历年累计顺差达384亿美元，约占台湾顺差的19.48%。(7)产业构成：1997年电力及电子机械器材制造业占82.5%、精密器械制造业占7.1%、成衣类占2.1%。1999年电力及电子机械器材制造业占80%、精密器械制造业占7.2%、成衣类占2%。2000年1-6月，各产业营业额的比例为：制造业占42.82%，仓储运输业0.14%，国际贸易业占30.29%，服务业26.75%。
从台湾加工出口区产业结构变迁的轨迹看，第一阶段因楠梓、台中两区于1971年才加入生产行列，因此本阶段以高雄区为主的产业是属于劳力密集、加工程度较高的产业；第二阶段加工区仍以劳力密集产业为主，但半技术性及技术密集产业已有显著成长。第三阶段加工区已走向技术密集、资本密集、高附加价值的产业。第四阶段加工区除了制造业完成向技术、资本密集产业转型与升级以外，贸易、仓储业等已成为加工区的重要产业。目前，台湾半导体的晶圆代工、IC设计、光罩等集中在新竹科学园区，而其大型下游封装、测试厂则大多数集中加工出口区。加工出口区已成为台湾IC封装、测试的重镇。
三、加工出口区的制度变革
加工出口区自建立以来，为了适应经济环境的变化，不断调整运营机制及政策，使台湾加工出口区保持着较强的生命力。
（一）设区政策的调整
1、设置目标的适时调整。台湾当局在设立加工出口区之初，把目标定为：(1)吸引内外资本的投资；(2)促进出口工业的发展；(3)扩大就业机会；(4)引进外国的新生产技术。1996年，台湾当局又把加工出口区的目标重新定为：(1)强化产业竞争优势；(2)结合国际市场需求；(3)提升台湾技术水准；(4)引进跨国企业投资。为配合台湾“亚太营运中心”计划，调整加工出口区的功能，设置仓储转运专区。2000年，确定加工出口区的未来目标是要发展成为高附加价值的行销与研发中心和全球运筹管理中心。加工出口区设立的目标，自早期的解决贫困和就业问题，演进到往高度经济发展的方向推动。
2、入区条件的适时改进。在加工区初期，台湾当局把投资企业的劳务价值须占成品价值的20%以上作为入区条件之一，以解决失业问题。到1973年，因失业已非问题，故将这一条件删除，而代之以其工缴价值（产品离岸价格减除向境外采购的原材料起岸价格的余额）须占产品起岸价格的25%以上为原则。目的在于鼓励投资人向岛内采购，以促进岛内卫星工业的发展。1990年，台湾当局又将这个条件予以删除，其理由有：一是工缴价值在申请投资时无法正确计算，仅能给投资人一个注意事项而已；二是工缴价值，实际上是鼓励厂商内购，这与WTO的数量限制原则相抵触。入区这些条件的取消，增加了加工区厂商经营自由化。
3、产业限制的适时调整。在加工区初期，台湾当局为了增加就业机会，准许设立的外销企业有17种类，多是劳力密集型产业，如手工、皮革、针织、编织、成衣、家具等制造类。同时，还规定除上述17类外，其他如有利用的人工较多也可申请。1973年，随着岛内失业问题的解决，加工区利用人工较多为先的规定被删除。1988年，准许设立贸易业及咨询服务业。1994年，大幅减少准许设立行业的种类，由25种类减到13种类，删除的大部分属于劳力密集型的。1997年，又增加到18种类，所增加的行业多属高附加价值的行业，如仓储、转运、货物组装、检测、分类、验证、分割及分销、机械设备、运输工具及电力器材、研究开发、技术服务等业，关连性产业服务业以及其他具有高科技、资本密集、高品质、高附加价值的条件之一者。以上投资条件之一就是其产值在10年内，每公顷达到1亿美元（仓储业）或2亿美元（制造业及其他行业）。
4、公司性质要求的适时改变。最初，台湾当局对入区投资的公司限于总公司，理由是便于管理，防止总公司与分支机构间的走私、免税货品的流用以及会计帐目的混淆等。1990年，台湾当局准许投资人以分支机构形态入区投资，使加工区分支机构于1999年达到42家。同时，也允许加工区厂商在区外设立分支机构。这样扩大了厂商的经营空间，促进了投资增加。
（二）内销政策的调整
1、内销限制的逐步取消。台湾加工出口区在1988年以前的23年间，区内厂商的货品均限于外销。部分产品如在岛内不能生产而有进口需要时，经外汇贸易主管机构核准后可以内销。1979年，台湾当局准许库存满一年以上的外销剩余品经认定后准其内销，但数量不得超过前一年度外销数量的2%。1988年，台湾当局将不得内销的规定，修正为在其年产量一定百分比的范围内，依法课税内销，并规定50%以下经管理当局核准可内销，超过部分应送投资审查小组审查通过后方可内销。1996年，台湾当局删除了原有的内销比率的限制，且明确规定内销时按出厂时形态扣除附加价值后征关税。
2、委外加工限制的取消。初期，为防止走私，台湾当局规定，由境外进口的货品无任何理由均不可运往区外课税区。后因区内厂商屡次反应区内无法修缮和加工的货品，建议准许运往区外厂商处修理或委托加工。台湾当局于1974年、1988年和1997年进行政策调整，规定了区内厂商委外加工的制度。委外加工制度的实施，使加工出口区由点到面，带动了台湾卫星工厂的蓬勃发展，提高了制造技术和品质管制，促进台湾整体经济的发展。
（三）优惠政策的调整
1、所得税的调整。1965年台湾所得税法规定，如工厂的产品全部外销者，可免征其所得税，因此当时加工区的企业产品全部外销因而可全部免所得税。后来奖励项目修改，将这一款删除，只有符合奖励项目的行业，才能享受免税五年的优惠。1990年台湾奖励投资条例废止，代之以促进产业升级条例，五年免税也予废止，而以投资抵减代替。后来对于重大投资企业又恢复五年免税迄今。
2、免税项目的增加。加工区厂商原来可享受的免税项目有：(1)进口机器设备及原材料的进口税捐；(2)输出境外或进口货品的货物税；(3)取得新建立标准厂房或自管理初取得建筑物的契税；(4)外销货品及劳务以及购进物资，其营业税为零。1997年后，台湾当局对优惠项目作以下调整：(1)贸易业及服务业从不能享受免税优惠变为可以享受；(2)货品内销课税，从全额课税变为扣除附加价值后课税；(3)转运业务的所得，可就其10%课征所得税；(4)课税区厂商售予区内企业的进口机器设备已课税的给予退税。
（四）管理方式的调整
加工出口区组织设立后并不是一成不变，而是根据需要不断完善其组织机构和服务功能。1966年台湾“经济部”高雄加工出口区管理处设立。1973年删除“高雄”二字，以配合新区的设立，并由高雄加工区迁到楠梓加工区，高雄及台中加工区各设分处。加工区设立初期管理处职责有工商登记、建筑、工厂、劳动检查、检验、进出口签证、外汇贸易及防止走私等十项。1992年管理处职责增加到二十项，所增项目包括土地使用权管制、工商管理、工商团体、环境保护、劳工行政及产地证明等，删除有商品检验一责。形成以单一窗口及统一发证为核心的行政管理体制。
此外，在进出货物的货物签证、海关作业管理、委外加工货品的外销方式以及外汇业务的银行指定范围等，均适应形势发展经历了由严到宽、由繁到简的调整阶段。
（五）法律法规的调整
适时制定和完善有关法规和政策，为吸引投资提供良好的软环境，是台湾加工出口区制度的又一大特色。台湾当局建立了一个以《加工出口区设置管理条例》为中心的加工出口区法规体系，有关法规达到36种之多。从加工区的设置与管理机构、区内投资范围及设立、优惠政策，到海关管理、委外加工等等都有法规规范，加工区一切调整和变化都以法规的调整和变化为前提的。
台湾加工出口区重要制度变革
从加工出口区法规的演变来看，可以发现有两个特点：一是前期重点在于扩大区内厂商享有的投资优惠，后期重点在于解除对区内厂商所设的管制，这一特点正好是台湾工业经济及总体经济发展进程的一个缩影；二是虽然加工出口法规经历了多次变更，但历次变更的幅度和侧重点均有不同，给予厂商的优惠和管理只有放宽，没有缩小。
四、结语
从台湾加工出口区产业升级与制度转型的历史演进，可以得到几点启示：
（一）加工出口区根据形势发展适时转型升级。加工出口区不仅与劳力密集制造业相联系，也可以涵盖劳力、技术、资本等各产业以及制造、服务等各行业；台湾经济战后经历了不同发展阶段，加工出口区也不断经历着转型升级与脱胎换骨。
（二）加工出口区发展要有自己的产业特色。台湾三个加工出口区在发展中逐渐形成了自己的产业特色。台中区因为气候和空气质量好而发展成为光学产业专区；楠梓区因具有电子产业优势而发展成为电子产业专区，是台湾除科学园区外生产IC、LCD、LED等另一重镇；高雄区除发展电子业以外，因具有港口优势而逐渐向仓储转运专区方向发展。
（三）加工出口区发展要有一套灵活的制度保障。台湾加工出口区的成功，自归因于有一套独特而规范的加工出口区制度在支撑着。台湾加工出口区制度特色包括有：(1)一元化的服务（单一窗口）；(2)优良的公共设施及设备；(3)不断完善的法律法规和优惠政策；(4)只租不售的土地政策；(5)委托区外加工制度；(6)自主的仓储及运输；(7)管理费用的收取；(8)富于弹性的经营策略；(9)良好的劳资关系。台湾加工出口区因应市场经济发展和对外开放度变化而适时推动其制度变革的做法，有一定的借鉴意义。