我国古代专制集权体制下的财政预算和决算，本文主要内容关键词为：决算论文,财政预算论文,我国古代论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政预算和决算属于国民经济管理的范畴。预算即在一年或一定时期之初计划安排财政的收入和支出，决算即在一年或一定时期过后总结清算财政收支的实际情况。一般说来，越到近现代国家的财政预算和决算进行得越细致严格，越在古代进行得越粗略。但纵观整个中国古代社会，除了战乱分裂和统一王朝的极为腐朽黑暗的时期外，每个统一王朝都有全国性的财政预算和决算，不仅制度化，而且有着明确的指导原则。所以如此的原因，就在于专制主义中央集权的政治体制下不仅需要庞大的财政收支，需要严格的计划和清算，并且有能力进行计划和清算。
一、财政预算的原则和方法
历代的财政预算主要是以一年为期，以农业经济为主要内容而进行的。以唐中叶为界，古代中国的财政预算呈现出两个明显的阶段性发展过程。
（一）“量入为出”阶段。
春秋战国时期出现的重农抑商、四民分业观念及其政策，使农工商各业保持在一个适当的比例上，为财政税收提供了保障，也为宏观地进行财政预算提供了可能和依据。并且，在《礼记王制》中已经有了“冢宰制国用，量入为出”的理财原则，即依据财政收入的多少来安排支出的数目，以保证收支平衡。这实际也是最初的财政预算原则。
西汉时期，中央的财政收入范围已经固定，财政预算有了可靠依据。收入主要是田赋和人头税，以及工商税；支出主要是官俸、军费和祭祀等用项，大司农据此可大致规划出每年用项的预算。由一些不经意的记载可看出此时年财政收入已有大致估算，如籍没梁冀家产时“斥卖合三十余万万，以充王府，用减天下租税之半”[①a]，可知全国年租税收入在六十万万左右，这可能就是在若干年的财政预算中形成的一个经验数字。
汉代进行财政预算的具体办法是首先确定“会计年度”。九月末农田收获完毕，故以十月为“会计年度”，总算一年收入，制定来年的预算。同时各郡设有“上计吏”，在郡守之下专管财政记帐。王侯封国也有上计吏，掌握各侯国的财政收入数字，并负责收集所属县的财政数字，设有专门的“上计簿”，用以上京师呈报。据《汉官解诂记》载，郡县的财政收入的核实是极为重要的问题：
秋冬岁尽，各计县户口、垦田、钱谷出入，盗贼多少，上其集簿。（县）丞尉以下，岁诣郡，课较其功。功尤多为最者，于廷尉劳勉之，以功其后，负尤多为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。诸对辞穷尤困，收主者掾吏关白太守，使取法。
呈报内容中的“钱谷出入”一语，很明显是就一地的财政收支而言的。由于这是每年年末的汇总，所指主要是一年为期的帐目。汉代对这类帐目极为重视，常有官吏、王侯因上计簿不实被查办者，如“众利侯郝贤，坐为上谷太守人戍卒财物，上计慢，免”[①b]；宣帝黄龙元年发现郡国多上计不实，斥责道“上计簿，具文而已。务（勿）为欺谩”，下令重搞[②b]。地方的上计是中央财政收支预算的基础，地方上计制度的严格反映出中央对财政预算的高度重视。
西晋的占田课田制、北朝隋唐的均田制也与财政预算有着密切关系。西晋规定“凡民丁课田，夫五十亩，收租四斛，绢三匹，绵三斤”，同时又规定“男子一人占田七十亩，女子三十亩”[③b]，正如有关论著所指出的，占田是虚数，是允许（倡导）农民开垦土地，与租调没有直接关系；课田是直接与租调对应的土地，一夫五十亩，折纳租粟四斛、调绢三匹。从户籍上掌握了全国的丁数，便掌握了土地总数和与之相应地租调总数。并且，属于诸侯的民户须将租粟调绢的一个固定部分给诸侯，每丁所剩的租粟二斛、绢六丈及绵三斤才“书为公赋”，“皆输入于官”。所以总租调额要分郡县编户和诸侯居民两种情况计算。有了民户人口统计，诸侯所占人口数也有具体规定，相应地“公赋”收入也就能准确地计算出来了。北朝均田制规定，一夫一妇受露田60—120亩，桑田20亩，收租二石，绢一匹；隋唐受口分田80亩，永业田20亩，收租二石，绢三匹。与占田课田制相似，所谓露田、口分田也是虚数，桑田、永业田才是实数[④b]。从财政税收的意义上讲，均田制的核心内容是“一夫一妇”代表20亩桑田（永业田）和租二石、绢三匹。至于民户的口分田和永业田与规定数目相去多少，官府不太经意，所掌握的实际只是一个收租调的单位；在户籍上登录了人丁数，便可以推算出土地数和年收入租调数。
那么，占田课田制和均田制何以制订出一夫一妇五十亩、二十亩之制呢？史无明文，但不可能是毫无根据的主观臆测，大概是基于传统的“国土→耕地→税入”估算思路和方式而来。《全唐文》卷638载李翱《平赋书》估算说：
每方里有田五百四十亩，方十里有田五万四千亩，方百里之州有田五百四十万亩，千里之都有田五万四千万亩。以百里之州为例，其五百四十万亩中以一百九十四万四十亩作为州县城郭、通川大途、甽遂沟浍、丘墓乡井、房屋径路等不生产之地及牛豚之所息、葱韭菜蔬之所生，其余为耕田三百四十万六千亩。
这虽然是在均田制崩溃后提出的设想，但李翱是为了反对两税法、主张恢复旧田制而设计的，所以代表着此前均田制的原则和方法。当然，把可耕地面积估计为全部土地面积的三分之二显属过大，这可能是为了倡导民户垦荒，即占田、露田、口分田所定数目较大的根源；可行性的课田、桑田、永业田所定数目小得多，大致为全部土地面积的四分之一弱这样一个比数，则是比较切合实际的。当然，已垦耕地不是平均占有，但田制税制的制订者似乎没考虑这个问题，这显然不是疏忽，而是依据土地总数制订租调收入预算时可对此略去不计。
在按土地数目规划财政收入时，占田课田制和均田制下的租调与井田制时代、以及后来私有土地的税率一样，都是基于“什一之税”的传统标准。“什一之税”是历代官府征收地亩税的通常比率，也是中央及各地方官府编制财政预算的重要的经验数据。
（二）“量出为入”阶段
自唐中叶均田制崩溃以后，历代官府都没有能再推行统一的土地制度，无法再像以前那样通过人丁数目估算土地数目，进而预算财政税收数目了；但财政预算非但不能停废，并且较之以前更为迫切了，因为中央对财政的掌握只此一条途径。财政预算尽管困难，中央有司对此却更加重视了，明确的财政预算指导原则、系统的预算方法，也正是在唐中叶以后逐步形成的。
唐中叶杨炎制定两税法时，主张“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”[①c]。“先度其数”即制订预算，“量出以制入”是相应的原则，即按照实际财政开支的需要确定收入数量，制订财政预算。这与传统的财政预算原则是明显不同的。在此之前，传统的薄赋思想，孔子的“节用而爱人，使民以时”[②c]的主张被广泛持久地推崇和奉行，相应地产生的财政预算原则必然是“量入为出”，即根据收入的多少来决定用项，多收多用，少收少用，不能因少收不够用而加大税收，这种原则来源个体小农家庭的持家方针，是自然经济下的必然产物。杨炎的“量出以制入”原则的提出是对这种传统的财政预算原则的根本性改造，是基于当时均田制崩溃、社会经济特别是商品经济较前发展这样一个社会现实而提出的，较之传统的“量入为出”是一个进步，与近现代经济学上的“消费刺激生产”有一定的相似之处。但在唐中叶的具体历史条件下，这一原则的提出和实行有着两个明显的不足：一是当时社会经济的发展水平没有达到敞开消费的程度，超前了；二是很容易成为官吏们进行超额搜刮、横征暴敛的政策依据。
正因为如此，杨炎的这一原则招致了唐代乃至唐代以后很多人的反对。唐人陆贽认为，传统的“量入为出”是最为可行的原则，“事随性生，费从事广，物有剂而用无节”，如不坚持量入为出，必然会入不敷出，必然会加重税收。并进一步指出，“夫地力之生物有大数，人力之成物有大限，取之有度，用之有节，则常足；取之无度，用之无节，则常不足。生物之丰歉在天，用物之多少在人”，因此主张“是以圣王量入以为出，无量出以为入”[③c]。北宋时李觏也从社会生产量的有限性出发而附合陆贽的观点，“天下常生，其生有时；地上遍产，其产有量；人不皆作，其作有能；……国不尽得，其得有数”，因此，“如不量入以为出，节用而爱人”，则很容易成为暴政。并具体主张在财政收入中“一谷之税，一钱之敛，给公上者紧有定制”；财政支出中“凡一赋之出，则给一事之费，费之多少，一照法式”[④c]，所谓定制、法式即财政制度，也包含财政预算。苏轼认为“广取以给用，不如节用以廉取之为宜”[⑤c]，也是反对“量出为入”。王安石变法以“理财”为核心，具体方法自称是以“民不加赋而国用足”的原则，“盖因天下之力以生天下之财，取天下之财以借天下之费。自古治世未尝以不足为天下之公患也，患在理财无其道耳”[⑥c]，力图使理财得其道。道，即传统“量入为出”原则。即如此，反对派仍然攻击王安石加大税赋，司马光说：天地所生财物数量是固定的，“不在民则在官，彼设法夺民，其害乃甚于加赋”[⑦c]，认为王安石是要通过加赋来满足国用，即要“量出为入”。后来《文献通考》的作者马端临、明代的丘浚、王夫之等仍然反对杨炎的“量出以制入”的原则。虽然一直有人明确反对，客观条件的限制也不可能使“量出为入”原则贯彻得很彻底[⑧c]，但这个原则仍产生了重要影响，并有着实际作用。可以说，唐中叶以后是“量出为入”与“量入为出”两种原则并行，并且以“量出为入”原则为主，两税法和一条鞭都基本上奉行着这一原则。
杨炎的“量出以制入”原则是作为制订两税法的指导原则提出来的。其具体规定是，将租庸调、地税、户税及杂徭合并为一种统一的地方税，分夏秋两季征收。值得注意的是，“其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准而均征之”[①d]，即制订税收总额时，以大历十四年（公元779年，实行两税法的前一年）地亩数为准征收地税，把这年全国及各州县所有的地亩汇一总册，以此为基础确定各州各县每年应征税粮的数额，国家在此基础上制订总的财政预算。推想其具体做法，当是确定一州一县每年应征地税的最低限额，只许维持、增加，不许减少；但各州县向民户征收时，各民户的税额则不平均不固定，而是以贫富为差，按其实际占有田亩数量而征。尽管土地在各民户间因买卖、继承等原因而经常转移，但总不出一州一县的空间范围，因而对州县来说定额是可以掌握和保持的，在此基础上便可保持全国的土地总数和税役总数，提供了进行财政预算的基本依据。
按一般情况推想，既然是“先度其数而赋于人”，“量出以制入”，需要多少征多少，那就应该没有总额限制，敞开征收，为何杨炎又强调保持一个限制性的总额呢？揣其原因有二：一是为了照顾传统的“量入为出”观念，防止成为加重税收、横征暴敛的借口；二是限田不限税，限低不限高，所限定的只是垦田数，而不是税粮数，即在保持一个地亩总额的前提下，今年可以亩征一斗，明年根据“出”的情况可能需要亩征一斗五升，可以随时调整每亩地的税粮数。并且就地亩税本身而言，限制的也只是不许低于大历十四年之数，目的在于不使土地脱籍漏税，至于超过则是不予限制的。
明朝后期张居正的“一条鞭法”却没有规定税收总额。一条鞭法同样是把当时的各种税目统一起来，只征一种赋税，由于没有规定征收总额，也没有规定田亩的统一税率，实际是坚持了两税法的“量出为入”原则，根据实际需要确定税率和总额；反对一条鞭法的人的口实，也正是由此而形成的“岁岁不同，出口为是”。但一条鞭法并非全无定额，万历九年张居正在全国推行此法时就有一条明确规定，“总括一州县之赋役，量地计丁”；“通过一省丁粮，均派一省徭役”[②d]。仔细推绎，这正是杨炎之法的继续，即以一州一县为单位，根据需要来决定每亩每丁所负担的税役量，在一州一县及一省范围内统筹规划。与唐代两税法所不同的是，州、县没有固定的征收总额或田亩限额，而是由中央根据实际需要把各州县的征收总量下达到州县，再由州县在所辖范围内“量地计丁”，具体摊派。就“量出为入”的原则而言，一条鞭法较之两税法更为明显和普及化了。
还需指出，杨炎和张居正在税制改革中所固定下来的只是地亩，至于人丁并无此规定，而是根据实际消长情况具体掌握。对人丁基数的限定，是清初康熙五十一年（公元1712）在一条鞭法的基础上规定以康熙五十年为准，此后“滋生人丁，永不加赋”[③d]，即将丁粮额固定，以后所增人丁不再加税了。这是两税法原则的延续和发展，也是对一条鞭法无定额问题的补充。由于人丁数目的变化基于人口的自然消长，不像地亩那样容易固定，所以在唐中叶杨炎没能确定一个人丁定额；清初能确定此定额，则是鉴于此时人丁负担越来越向地亩靠拢，人丁本身的作用在财政预算上显得不太重要了；重要的是地亩，所以在康熙固定人丁数不久，雍正时便实行“摊丁入亩”，把人丁的负担全部归入土地了。
在实行以“量出为入”为原则的两税法到一条鞭时期，具体的财政预算方法也与以前不同并且日臻完善了。唐代已有按州县为单位固定地亩和税额的方法[①e]，宋代实行两税法（称二税）时已不含户税，专指地亩税一项，同样采用以州县为单位的税额预算法，并且用“方田”之法掌握一定区域的土地数量和税额，以消除地亩脱籍、赋税不均的弊病。王安石变法中有一项即方田均税法，以东西南北各1000步为一方，当41顷66亩160步，每年秋后九月县令佐计量；各县以其租税总额为限，按各户土地数量摊征[②e]。明朝初年实行“粮长制”，打破原来的行政区划界限，以征税粮万石之地为一粮区，专设粮长负责一区的税粮收解。产粮万石的确认前提，是一定数量和质量的土地，这实际上也就是此前“方田”法的继续。
明代大儒丘浚以经邦济世自负，提出了很多财政税收方面的主张，尽管他所主张的“量入为出”原则与明代所行税制的原则不同，但他所设计的财政预算的基本方法则是详尽可行的。他在《大学衍义补》卷20《总论理财之道》中主张：
每岁户部先移文内外各司及边方所在，预先会计嗣岁一年用度之数：某处合用钱若干，某事合费钱若干，用度之外又当存积预备若干；其粮谷见在仓库者若干，该运末运到者若干；造为帐籍，一一开报。又预行各处布政司及直隶府分，每岁于冬十月百谷收成之后，总计一岁夏秋二税之数，其间有无灾伤、逋欠、蠲免、借贷，各具以知。至十二月终旬，本部通具内外新旧储积之数，约会执政大臣通行计算嗣岁一年之间所用几何，所存几何，用之之余尚有几年之蓄，具其总数，以达上知。不足则取之何所以补数，有余则储之何所以待用。岁或不足，何事可以减省，某事可以暂已。如此则国家用度有所稽考，得以预为之备，而亦俾上之人知岁用之多寡，国计之盈缩，蓄积之有无云。
这是一套完整详尽的国家预算编造过程。在此之前，历代的财政预算并不完善，有时甚至没有统一的预算。丘浚的这一方案虽然不一定完全实行过，但从预算方法本身来看，应当说是中国封建社会国家财政预算思想和预算方法的集大成者。
以上对财政预算原则和方法的考察，主要是就农业税收而言的。因为在自然经济时代农业是国民经济的主体，是财政税收的主要来源，也是制定财政预算的主要依据。与之同时，商品经济也一直存在，自汉代开始，盐铁专卖的山泽之利数额巨大，但其中大部分归入皇室消费系统（详后），很少作为国家的财政收入；加之与农业收入相比，工商税不易掌握，制定财政预算时对工商税收的估算就比较困难了。
二、财政的决算
与财政预算相配套的财政决算，即到预算时间期满时核算一下预算的实际执行情况，收支平衡还是盈亏，并作为制订下个阶段预算的基础。总的看来，历代都有一些大致相同的决算办法，并在一定程度上实行着。
决算与预算一样，主要以一年为限。历代的租税征收办法，如从初税亩到汉代地税、魏晋北朝的租调、唐代的租庸调都是一年一征；两税法夏秋两征，也是就一年收两季而言；一条鞭法不再强调两征，主要征收货币，同样以一年为单位计征。这就便于每年秋末或岁末核算当年的财政收入情况。汉人仲长统谈及预算和决算时说：“今通肥挠之率，计稼穑之人，令亩收三斛，斛取一斗，未为甚多。一岁之间，则有数岁之储”[①f]。据载东汉时期耕地约700万顷，按仲长统的算法可得税粮7000万，可折钱21万万；再加上当时的人口税（算赋）年可征36万万，两项达57万万钱。当时预算计划年开支需60万万钱[②f]，则每年有3万万钱亏空；但加上工商税入，每年则会有所盈余。据《通典·食货》六载唐中叶天宝年间的收支帐目，有一处称：每年户税地税和租庸调诸项共收入5220余万端匹贯石，每岁度支计划支出5400余万端匹贯石，亏空200余万；后来军费开支增大，赏赐诸费增多，而藩镇赋税不入朝廷，所亏也越来越大。宋代的决算更为严格，梁方仲先生编《中国历代户口、田地、田赋统计》中有很多宋代财政决算的资料，其中《两宋历朝岁出入钱缗数》一表极为详尽，如宋初岁入1600万贯，岁出150万贯；熙宁时岁入6000万贯，岁出432万贯。还有的史书所记有一些年份的收支细目，如景德时岁入47211000匹贯石两，支出49748900匹贯石两；庆历八年岁入103596400匹贯石两，支出89383700匹贯石两[③f]。有的年份节余，有的则超支。当然，这些资料有的不是当时的决算实录，而是若干年后的追记，但可以看出，都是以一年为单位进行收支决算的。
除以一年为单位决算外，古人还常以三年、五年或十年为一周期进行大致预算或决算。这是由农业生产的循环周期所决定的，如孔子曾说，如有用我者，三年而有成；贾谊具体指出生产的丰歉循环规律为“五年小康，十年一凶，三十岁而一大康，盖大数也”[④f]；清人唐甄任山西长子县令时规划一套办法，自信照此法而治则可“三年必效，五年必治，十年必富”[⑤f]，也是基于农业生产的周期性丰歉规律而言。决算以三年为期的实施情况，在户籍编制上也有反映。井田制下的户籍编制是三年整饬一次[⑥f]，唐代“一年一造籍帐，三年一造户籍”[⑦f]，宋代户籍簿上每户之下预留两行空格，以供第一第二两年登录变更情况，第三年则重新登录造册。户籍除含户口外，还登录田产、税役等内容，这些都是制订财政预算的根据，财政决算的周期也往往与之相对应。但更多的时候是以一年为周期。
《宋史·食货志》开始设置“会计”一目，既含国家的财政预算，也含决算内容。此前《周礼》中的“司会”一职，即是掌管和核查中央及地方的财政收支，已含预算和决算内容；唐代称此职为“国计”，实际就是会计。但重视会计的作用并使此职的设立成为定制，则是在宋代。除宋志外，南宋郑伯谦所著《太平强国之书》中也专门有“会计”一篇，即表明这一点。明人丘浚总结了历代会计之职权、技术方法并结合明代的实际情况，在《大学衍义补》卷23《经制之义》上设计了会计进行财政决算的详细程序：
掌计之臣通将洪武、永乐以来，凡天下秋粮、夏税、户口、盐钞及商税、门摊、茶盐、抽分、坑冶之类租税年课，每岁起运、存留及供给边方数目，一一开具。……每朝通以一年岁计出入最多者为准。要见彼时文官若干，武官若干，内管若干，凡支俸几何；京军若干，外军若干，边军若干，凡食粮几何；其年经常之费若干，杂泛费若干，总计其数凡几何；运若干于两京，留若干于州郡，备若干于边方；一年之内所出之数比所入之数或有余或不足或均适。……每朝为一卷，通为一书，以备参考。……使国计大纲，了然在目。如或一岁之入不足支一岁之出，当推移有无，截补短长，省不急之用，量入为出，则国计不亏而岁有余矣。
此前历代的会计之类官吏所执掌的大致也是这些。但此前常是一些原则性、大致性的预测和结算，有的是作为历史资料来记载的。丘浚的会计理论所含决算内容详细而实用，与前述财政预算理论一样，也可以说是我国古代国家财政决算思想和方法的集大成者。
从理论上讲，预算是决算的前提和基础，决算是预算的检验和补充；过去的决算为新的预算提供借鉴，以维持财政收支平衡，防止超支亏空。但在中国古代的专制体制下，收支平衡和剩余的时候不多，多数年份都是超支亏空，极少能用节用的办法弥补，而主要是用加重税收的办法来弥补，因而造成恶性循环：亏空—加税—再亏空—再加税……税目越来越多，税额越来越大。两税法和一条鞭法将诸种税目合并、简化，目的之一便是解决税目繁多和税额繁重的问题。还有人试图改变“什一之税”的古制来减少税收，如宋人叶适在《习学记言》中说官府取常税超过什一已成习惯，即使什一也已很重，建议“二十而取，可也”。明人王夫之也主张农田税应“折衷其率，亦二十而取一也”[①g]，试图起一些限制作用。但这些主张在财政亏空、“量出为入”原则之下是难以为财政预算的执行者所接受的。
三、专制集权体制下预算决算的四个矛盾
专銎主义中央集权有能力进行全国性的财政预算和决算，也实际进行了预算和决算。不过，限于自然经济的分散性特点，这个时期的财政预算和决算不可能搞得如同近现代那样详尽、准确，而只是大概的不完全的。并且，在一般情况下预算经常搞，决算则不经常搞，史书中的有关决算资料多数是若干年后、甚至是一个朝代灭亡之后的追记，而不是当时的决算帐目。
除自然经济本身的分散性及手段的限制外，对古代财政预算决算限制最大的是专制主义政治体制本身。专制主义政治体制有能力进行预算和决算，同时也有能力改变这种预算和决算，甚至可以使之成为一纸空文。大致说来，专制主义政治体制下财政预算自身的矛盾或曰局限性，表现在四个方面。
其一，客观实际与主观随意性的矛盾。财政收支帐目以社会经济的发展水平为前提和基础，与社会经济一样受着客观规律的制约，近者受年景丰歉的影响，远者受生产技术发展程度的影响，无论“量入为出”还是“量出为入”，都不可能超越社会经济的实际发展水平。但在中国古代的专制主义政治体制下，皇帝的意志就是法律，就最高专制统治者的主观意志而言，可以不受任何限制地为所欲为。譬如赏赐功臣近亲，既无常制可循，又无数额之限，全凭皇帝的一时之念，动辄赏赐若干顷良田、若干封户，或直接赐予绢帛和金银。就使得再高明的财政专家也无法精确统计，再详尽的预算计划也会被打乱。
其二，是国家公用与皇室私费分不清的矛盾。从制度上讲，中央财政有两大管理系统，一是国家公用系统，一是皇室消费，这二者在秦汉时代即已分殊，“量出禄，度官用，以赋于民”，即掌管国家公用收支的是大司农；“而山川园池市井租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费”，即掌管皇室费用的是少府[②g]。但就实际执行情况看，二者则很难分得清，主要是少府系统常占用大司农所属的财物，有时甚至皇帝亲自出面，如东汉灵帝说：“今中尚方敛诸郡之宝，中御府积天下之缯，西园引司农之藏，中厩钧太仆之马”[③g]，所有部门的财物皇帝都可以任意调作皇室之用。造万金堂时，灵帝“引司农钱缯帛仞积其中，聚为私藏，寄小黄门侍钱各数千万”[①h]，任何制度、规划在皇帝的专制权力面前都是无效的。唐代国家公赋由左藏库管，天子私人经费由大盈内库掌管，但自唐玄宗时起便“天下公赋为人君私藏”[②h]，主管财政的大臣无权过问，杨炎理财时的首要措施之一便是保证公赋的独立，也反映出这种情况。陆贽也反对皇帝有太多的私藏，德宗将诸藩镇贡物作为皇帝私产时，陆贽上书力谏，并主张取消天子私藏，认为“税赋当委有司以给经用，贡献宜归天子以奉私求”的规定是不合理的，天子应当“不私其有，取之不为贪，散之不为费，亦何必挠废公方，崇聚私货，降至尊而代有司之守，辱万乘以效匹夫之藏哉”[③h]！但这些主张断难为之接受。北宋时这种公私不分的现象也很严重，李觏也同样主张取消皇帝私藏，“王者无外，以天下为家，尺地莫非其田，一民莫非其子。财物之在海内如橐中，况于贡献之人何彼我之云哉”[④h]！目的也与陆贽相同。直到明清时期这种现象有增无减，“天下帑藏皆皇上之帑藏，天下之财富皆皇帝之财富……太仓为库，太仆为厩，其禄为厨，何求不得，何欲不遂”[⑤h]？人称“今内使源源进之内库者，即往日度支、水衡之财也。催科不前，边饷大缺，大司农屡屡告匮矣”[⑥h]；“方今东南大害在尽笼各州县羡余银输之内库”[⑦h]，即把应归国家财政的收入转到皇帝内库去了。就皇室的消费而言，能有出入帐目就不错了，根本谈不上预算和决算。财政大臣编制的预算只是就国家公用而言，当国家公用与皇室私费能有效地分开时，公用的预算和决算就比较容易；一旦二者混杂，皇室侵占公用，国家预算便难制订，即使制订也没有实际作用了。
其三，税役中赋税可计而徭役难计的矛盾。税役包括地税、人头税和徭役三大部分，前两者可按地亩和人丁数预算，而徭役虽然有征派标准和依据，但其总额却无法进行统一的预算。因为徭役主要是以亲身应役的方式完成的，其劳动的成果和宫室、道路和桥梁是无法记入国家财政总帐的。当然，也可以把徭役排除在预算之外，这在亲身应役时行得通，但在实行代役制的时候却不行，如汉代的“践更”以钱代役，到底多少人多少劳动日以钱币缴纳，即无法预计，事后也难统计。隋代创行代役庸制，只限五十岁以上者纳绢代役，但全国五十岁至六十岁的丁有多少，断无详数。唐代收庸绢成为定制，如《通典·食货》六所记天宝年间税收帐目，就是把丁庸折绢与户调一同按人丁计算的，已经与租调合一了，而真正的徭役则是无法估算的，也难以从赋税体系中截然分出。徭役的实质是臣民百姓对专制集权的人身依附，徭役即属于财政范围又无法纳入预算的矛盾是专制集权本身造成的。在整个中国古代社会中一直存在这个矛盾，只是到了清朝初年“摊丁入亩”之后，人丁的徭役负担并入地亩之中，徭役对财政预算影响才相对减少了。
其四，是僵化的财政管理体制本身的固有矛盾。自秦汉以来专制集权下的财政管理体制，都是适应自然经济为主体的经济结构而创立的，财政预算决算所注目的主要是土地所生的粮食及绢帛等物，是使用价值。尽量商品经济一直存在，并不断呈现发达状态，相应地工商税收在财政收入中的比重不断增大，但主体内容仍然是土地所产的衣食之物。到明中叶以后，田亩税收改为征银，与工商税收在赋税形态上统一起来了，都是征收货币、价值了，这就引发了旧的财政预算决算銎度本身的矛盾。首先是货币收入受市场行情的影响大，不像实物税物那样稳定保险；再就是既然以货币为税，与市场的关系密切了，客观上要求灵活、自由，而专制主义精神又与之直接对立，把货币税应有的灵活自主权限制住了，使得地区与地区间的差价、季节与季节间的不同变化难以掌握，财政平衡因此也难以进行。特别在纸币大量发行之后，这个矛盾更为突出，专制体制的僵化性和保守性就充分显示出来了：不是改革传统的财政管理体制，适应社会经济的发展变化，而是用加大税收、多发纸币、在银粮物折变上搞鬼等消极办法来疏通。结果自然是矛盾不仅不能解决，而且越来越突出。尽管有些有识之士为理财大动脑筋，但传统的政治体制不改动，作为其附属内容的财政税收管理体制也不可能有多大改变。
由于专制主义政治体制下财政管理体制本身的局限性，尽管历代财政管理部门齐全，官员众多，其中也不乏有才干的理财专家，提出过一些颇具卓见的主张，但预算决算实际所起的平衡收支、限制不当消费等作用并不大，我们所看到的多是财政匮乏、税收加重的恶性循环。这在专制主义政治体制下，在以自给自足的自然经济为主体的经济结构中，是不可避免的现象。
注释：
①a 《汉书·梁冀传》。
①b 《汉书·景武昭宣元成功臣表》。
②b 《汉书·宣帝纪》。
③b 徐坚：《初学记》卷27引晋故事。
④b 此问题的考述见拙作《均田制与租庸调关系的辨析》，载《云南民族学院学报》1991年第2期。
①c 《旧唐书·杨炎传》。
②c 《论语·学而》。
③c 《陆宣公奏议全集》卷4，《均市赋税恤百姓》第二条。
④c 《李直讲先生文集》卷6，《国用》第一。
⑤c 《水心文集》卷1，《上宁宗皇帝札子》。
⑥c 《王临川集》卷39，《上仁宗皇常言事书》。
⑦c 《宋史·司马光传》。
⑧c 参见陈叫光：《量出制入与两税法税制原则》，载《历史研究》1986年第1期。
①d 《唐会要》卷38。
②d 《明史·食货志》。
③d 《清朝文献通考·户口》。
①e 参见拙作《隋唐五代户等制度研究》，载《文史》第四十辑
②e 参见《长编》卷237
①f 《昌言·损益篇》。
②f 见胡寄窗：《中国经济思想史》中册第215页。但胡先生所记税粮数不确，今改之。
③f 《长编》卷176.《包拯集》卷1。
④f 《新书·忧民篇》。
⑤f 《潜书》下篇上.《考功》。
⑥f 拙作《井田制度与户籍管理》，载《河北师院学报》1990年第4期。
⑦f 《旧唐书·食货志》。
①g 《读通鉴论》卷2。
②g 《汉书·百官公卿表》上.《史记·平准书》。
③g 《后汉书·吕强传》。
①h 《后汉书·张让传》。
②h 《新唐书·玄宗本纪》。
③h 《陆宣公奏议全集》卷1.《奏天请罢琼林大盈二库状》。
④h 《李直讲先生文集》卷6《国用》2。
⑤h 《古今图书集成·食货典》339。
⑥h 《古今图书集成·食货典》231。
⑦h 《明经世文编》卷396，王锡爵《与顾冲庵巡抚书》。
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