村镇银行制度创新、环境约束及其演进，本文主要内容关键词为：村镇论文,制度创新论文,环境论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、村镇银行的制度创新
（一）改革理念的创新
第一，在经营客户上，是对“穷人无信用”观念的突破。制度变迁进入锁定状态的时候需要引入新思维，那么村镇银行制度引入的新思维就来自于格莱珉银行。而在我们传统银行经营模式下，“嫌贫爱富”被认为是金融资本的逐利天性，在强化了其经营管理商业化和企业利润最大化的同时，忽视了对银行社会责任和社会意识的培育和引导。格莱珉银行对我们的启示首先是“穷人是有信用的”，按照这一理念设计的我国新型农村金融机构——村镇银行，其制度安排内在包含着穷人信用的假定前提，业务立足于农村，服务定位于“三农”，也必将专注于弱势群体、弱势产业、弱势区域。
第二，在经营方式上，是对信贷需抵押观念的突破。银行本来是一个经营风险的行业，经营风险的行业本应是一个知识、技术密集型的产业，而传统的银行需要足值的抵押、担保，在这一理念下，银行越来越成为一个没有技术含量的产业，不需要高技术含量的项目评估，银行就会变成了无风险的行业，银行的发展也就进入了死胡同。而村镇银行放款主要是基于贷款对象的风险评估和现金流量，不一定需要抵押或担保，体现了银行经营理念、方式、技术的创新和运用。
第三，在经营规模上，是对银行大而不倒观念的突破。在传统思维中，银行是一定要讲规模经济的，追求“大而不倒”，我国农村信用社的改革至今也没有摆脱这一思维，很多改革理论和实践界人士一直未能走出“县市法人——地市法人——省级法人”的惯性改革和发展思维。对城市商业银行的发展，主流观点也是要走做大捆绑、重组兼并的路径。事实上，随着银行规模的变大，经营管理的链条越来越长，信息不对称问题越来越严重，道德风险也越来越大，这种状况下必然出现规模不经济。村镇银行从一开始坚持小机构、小规模，改变了银行越大越好的传统思维，奉行“船小好掉头”的审慎经营观念，同样具有强大的生命力。
第四，在经营效果上，是对“三农”业务不能盈利观念的突破。传统观念认为，在二元经济结构下，“三农”业务成本高、风险大、收益低，面对市场化的竞争是很难盈利的。在这种情况下，国有商业银行市场化改革的第一要务是退出农村，农业银行改革定位就是兼顾面向“三农”与商业运作，农信社也收缩了机构和网点。而村镇银行一开始就定位服务“三农”，本身就是对传统思维的突破。从实践情况看，中国农村具有广阔的发展空间，给银行业发展带来了巨大的机遇，目前在农村的金融机构只要经营管理得当，大都能实现当年盈利。村镇银行作为商业机构，专注“三农”业务，以其全新的理念和全新的机制，大胆地向世人预测和证明“三农”业务是可以盈利的。
（二）改革路径的创新
其一是体制外变迁。原有的金融改革如国有商业银行改革、农村信用社改革和邮政储蓄改革等都是在原有体制框架之内进行的存量改革，具有体制内变革的特点，而以村镇银行为代表的农村金融制度变迁，从一开始就是增量式改革，不触及原有的市场主体和市场框架，是在体制外先行发展，体现为体制外先行发展——倒逼体制内变革的思路。这就像当年国企改革处于困境的时候，先从体制外发展民营私营经济，民营经济占据半壁江山之后反过来倒逼体制内的国企改革。
其二是市场化变迁。本轮村镇银行的制度变迁是市场主导而非以往的政府主导，以往的改革带有强烈的行政色彩和一刀切特点，而这一轮改革则具有鲜明的市场取向，从发起人的选择，到产权模式、公司治理形式的确定等都按照市场化运作的原则进行，监管部门只提供政策咨询、业务指导和准入把关，各级地方政府只提供政策支持和经营发展环境方面的服务，没有行政色彩和行政成份。
其三是诱致性变迁。制度变迁有两种模式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。以往的金融制度变迁都是自上而下、被动服从，强制实施。而本轮村镇银行的制度变迁则坚持利益诱导，设定一系列的优惠和支持性条件，给予市场主体更多的选择空间，允许市场主体根据市场导向，在试点时间、方式、深度等各方面进行自由选择，而并非强令推进。
（三）改革目标的创新
改革本身就是利益关系的调整或再分配。在利益格局的调整过程中，帕累托改进只是一种理想状态。改革的过程必然伴随着多重利益关系的摩擦，改革目的只能根据不同阶段的实际抓主要矛盾和矛盾的主要方面，因而也伴随着不同的改革目标。而每一轮改革，在不同阶段则有不同目标。过去的改革，在很大程度上都体现金融企业中心论。如国有商业银行改革的主要目标是消化包袱，城信社和非银行金融机构改革的主要目标是处置风险，农信社、农村基金会改革的主要目标更多的是在中央与地方利益的博弈中转嫁包袱和损失。而村镇银行为代表的新一轮农村金融改革，其出发点和根本点则完全不同，改革的源动力在于改善“三农”金融服务，体现了以“三农”利益为中心的价值取向，这决定了新型农村金融机构因农而生的内在属性，并通过经济金融的有机联接，赋予新型农村金融机构强大的生命力。
（四）改革设计的创新
村镇银行的制度设计，可以说是直指现有农村法人机构的软肋。农村中小金融机构改革和发展的方向就是建立现代金融企业制度，这个制度包括三个关键：在产权上是股份制商业银行；在规模上是长期坚持县市一级法人地位；在经营方向上是立足县域、服务三农。而这些正是村镇银行制度的内核。村镇银行的产生和发展就对农村中小金融机构的改革和发展具有示范和探路的作用，犹如当年股份制商业银行对四大国有商业银行的冲击和影响，也在一定意义上代表着现有农村金融机构未来的方向。
首先是产权安排问题。现有农村信用社产权制度安排面临两大弊端：一方面，农村信用社股权过于分散——单个股东监管成本过高——让渡控制权——真正所有者缺位——产权的排他性得不到保证；另一方面，农村信用社资格股占比过高，存款化股金问题严重，为保证股金的稳定，就对股金的转让设立了种种苛刻的条件，产权的让渡性、可交易性得不到保证。如果产权的排他性和可交易性这两种属性得不到保证的话，意味着农村信用社产权失去了两个最重要最基本的属性。村镇银行产权安排股权集中，股权可交易、可转让，较好地解决了农村金融机构产权的排他性、可交易性问题。
其次是公司治理问题。有什么样的产权安排就有什么样的公司治理。农村信用社面临着严重的内部人控制和外部人控制问题，公司治理流于形式。在治理缺位的情况下，如果我们约束了外部人控制就会导致内部人控制强化，如果我们约束了内部人控制就会导致外部人控制强化，农信社公司治理问题不可能得到真正的根本性的解决。村镇银行从一开始就有一个灵活有效的公司治理结构，股东真正到位，股东监督也真正有效，不拘泥于三会一层这种治理架构的形式，而关键重在有效性。
第三是运行机制问题。以前，农村金融市场处于寡头垄断的市场结构，体制僵化，效率低下，金融供给严重不足，金融竞争是不充分的。针对农村金融市场的状态，村镇银行积极主动开展产品机制创新、信贷管理创新、定价机制创新、风控机制创新，对现有农村金融机构形成了竞争态势和压力，在农村金融市场上初步形成了“汤水效应”。
第四是监管安排问题。对现有农村中小金融机构的监管我们当前一直是一种“父爱主义”的监管，监管标准相对较低，监管措施也相对宽容。对村镇银行的外部监管从一开始就是低门槛、严监管，虽然目前相对于县域较高的金融风险，县域监管力量显得比较薄弱，但对村镇银行的监管从其成立伊始就建立了比较完备和有效的监管制度安排。主要体现在以下几个方面：一是方向监管。制度中规定，村镇银行的市场定位是立足县域、服务“三农”、服务社区，村镇银行在缴足存款准备金、留足备付金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。为保证村镇银行不偏离经营方向，监管部门建立支农服务质量评价体系，将考核结果作为对其综合评价、行政许可和高管人员履职评价的重要内容，促进村镇银行更好地服务“三农”。二是资本监管。建立资本约束、资本提示、资本纠正和资本补充机制，确保资本充足率在任何时点不低于8％，资产损失准备充足率不低于100%。三是风险监管。对村镇银行实施审慎的风险监管，主要内容包括对村镇银行风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、资产损失准备充足率、风险集中、关联交易等方面实施持续、动态监管，有效防范信用风险、流动性风险和操作风险。四是治理监管。按照“股东参与、简化形式、运行科学、治理有效”的原则，督促村镇银行建立市场导向、职责明确、制衡有效的公司治理模式。五是准入监管。依法对机构设立、高管资格、业务经营和股权实施监管，把好准入关口，确保村镇银行的准入质量。这些高标准的监管安排可以较好地保证村镇银行的可持续发展。
二、村镇银行的制度约束
制度经济学认为，制度安排首先是制度环境，其次才是制度安排。村镇银行制度安排在设立之初就得到了理论和实践界的一致认同，但是这种好的制度安排在实施过程中面临着许多环境约束，制度功能和制度绩效不能实现最大化。
（一）准入制度
在村镇银行的制度安排中村镇银行的发起人必须是符合条件的发起人或出资人，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，这个规定的出发点在于更有利于控制风险，但作为引导城市金融向农村发展的制度安排，村镇银行的发起人仅局限于符合设立条件的银行业金融机构，将具有竞争实力的非银行类金融机构排除在制度安排之外，会导致村镇银行的发起人选择面过窄，无法体现公平竞争、择优录取的原则，也无法让更多优质资金流入农村金融领域。
（二）经营制度
一是信誉问题。信息以及建立在信息基础上的信任、由信任产生的信用、持续信用形成的信誉是农村金融发展的根本，因此村镇银行要在广泛的农村地区站稳脚跟必须树立良好的信誉。二是清算问题。目前湖北省村镇银行的支付清算系统尚不能纳入同城支付结算系统、征信系统，未能参加同城票据交换和大、小额支付系统进行结算，特别是加入中国银联的准入成本较高，村镇银行作为刚刚成立的小法人，根本无力承担加入银联的有关费用，在这样的结算环境下的村镇银行无法与同一市场竞争者开展公平竞争，更谈不上长足发展。三是担保问题。农村金融担保体系向来非常薄弱，农村金融担保体系难以发展的主要原因是担保物缺乏。目前我国担保法中对质物、抵押物都有明确的规定和严格的要求，而从全国范围看，放开土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的条件尚不成熟，因此土地和房屋抵押的法律基础不存在，农村担保体系也就难以建立。面临如此现实的担保环境，村镇银行在风险控制、贷款质量等方面受到严峻挑战。
（三）政策环境
对农村金融给予政策扶持是保证其商业可持续的客观要求。我国正处于传统农业向现代农业过渡的阶段，城乡二元经济结构特征明显，农民是弱势群体，农业是弱势产业，涉农金融业务成本高、风险大、收益低，金融机构在农村开展金融业务与其商业化运作之间客观上存在矛盾。没有相应的政策扶持，农村金融机构难以实现商业可持续，在利益导向下，机构撤并、资金外流、供给不足等问题不可能得到根本解决，金融对“三农”的支持作用也难以得到充分发挥。出于对农业和农民利益的支持和保护，世界各国，无论是发展中国家还是发达国家，都针对农村金融出台了各种形式的政策优惠和扶持措施，并将其制度化、长期化。村镇银行作为一个新型农村金融机构，对其给予适当扶持措施，这既是国际通行做法，也是保证村镇银行商业可持续的客观要求。但由于各种原因，财政政策、税收政策、货币政策、监管政策等等或者是政策真空、或者是政策不到位、或者是政策之间未形成合力，从而在现实中一些优惠措施无法得到实现。
（四）保障环境
银行是高风险行业，为减轻金融风险对存款人、对社会经济造成的损害和动荡，维护金融安全和稳定，国际上通行的做法是建立存款保险制度，一旦发生支付危机，可以利用存款保险机制来补偿存款人的利益。我国目前虽然尚未建立存款保险制度，但从近年来金融机构退出的实践看，国家事实上成为了银行存款的最后担保人，也就是隐性存款保险。这样，在广大的存款人中已经形成了这样一种思维定式：即大型商业银行有国家信用作保障，农信社风险移交给省级政府后有地方政府信用作支撑。那么，村镇银行由谁来作最后的信誉支持和保障？村镇银行作为有限责任公司，只能以投资人的出资额为限承担风险。而目前已成立的村镇银行的注册资本金普遍不高，如果村镇银行发生重大金融风险，出现支付危机，以其全部法人财产仍不能完全承担民事责任时，存款人的利益如何得到有效保护？风险最终由谁承担？现行制度安排里都没有明确规定。事实上，村镇银行作为市场化的产物，也只有通过市场化的方式才能解决村镇银行信誉、存款人利益保护等一系列问题。
（五）协调环境
调整放宽农村地区银行机构准入政策在全国放开后，这项惠农利民的政策让经济欠发达、供给不足、竞争不充分地区看到了农村金融发展的希望并寄予厚望。但制度明确规定村镇银行由能够控制风险的银行作为发起人。从第一批村镇银行试点情况看，国有商业银行和股份制商业银行普遍积极性不高，对试点表现出很大兴趣的是中小银行和外资银行，因此从一开始这项政策就缺乏大的宏观协调环境。从国家设立村镇银行的初衷和背景来看，正是由于国有商业银行从农村的退出才导致农村金融服务的短缺，国有商业银行的盈利模式和经营体系决定了国有商业银行不可能对参与村镇银行感兴趣。中小银行虽然热情很高，但在全国第二轮试点放开后，由于受地方利益保护主义的影响不能跨省发起。而办好试点，关键是选择好发起人。村镇银行试点在发起人的落实上既缺乏金融同业的协调支持，也缺乏跨省跨地区设立村镇银行的协调支持，势必会影响到试点的进程和效果。
（六）信用环境
信用是市场经济的重要基础。村镇银行要在贫困农村地区生存、发展和壮大，同样需要良好的农村信用环境。当前，我国农村地区信用环境较差，一些地方行政干预严重，经常以行政干预方式强令金融机构贷款搞“形象、政绩”工程，还存在企业逃废金融债权的现象，这势必会影响到村镇银行对社会主义新农村建设资金投入的积极性。此外，农村地区征信体系建设滞后。在城市可以方便快捷查询个人和企业的信用状况，而在农村由于居民个人的非银行信用信息资源格式不够规范统一，难以采集，而已有信用信息的入库和流通状况也不够乐观，村镇银行风险控制所需的大量信息缺乏必要的信息系统支持，风险控制盲点较多。
三、村镇银行的制度演进
制度经济学认为，制度变迁在横向上具有相互耦合的特征，任何一项制度安排都是制度结构中其他制度安排的函数。村镇银行作为一项核心制度安排，其实施机制的有效性还必须依赖于其他配套制度安排，这是提升其竞争能力、确保商业可持续发展的关键。
（一）建立长效的政策支持体系
一是财税政策支持。村镇银行作为为“三农”服务的社区性金融组织，应比照农信社享受免征所得税和减免营业税的优惠政策。在比照农信社享受2%营业税减免优惠政策后，其余3％的营业税及附加采取“先征后返”方式，由省财政返还给试点村镇银行，其返还部分作为风险防范基金。同时，应建立涉农贷款补贴制度，对村镇银行发放的涉农贷款，由中央和地方财政给予一定比例的信贷补贴，以增加农村贷款的有效供给，鼓励加大对“三农”的投入。二是货币政策支持。探索在试点地区开展利率市场化改革，允许村镇银行根据不同客户对象灵活浮动利率，保证为“三农”这一弱势领域提供信贷服务的整体可持续；实行差别存款准备金政策，对村镇银行在县域内吸收的存款，比照农信社缴纳存款准备金，同时对村镇银行给予支农再贷款支持，增强其支农资金实力。三是监管政策支持。在资本准入方面，放宽村镇银行发起人必须为银行的限制条件，允许资本雄厚、财务状况良好的资产管理公司、保险公司、证券公司等中外非银行金融机构作为发起人，真正吸引各类资本到农村地区设立各类符合农村经济需要的多种所有制的金融组织，将城市资金引入农村。在业务准入方面，实行差别化的监管政策，在风险可控的条件下，村镇银行可以向其控股银行融资对农村发放贷款，这部分业务可以不受存贷比限制。
（二）建立完善的基础服务体系
一是尽快解决村镇银行支付结算难题。人民银行尽快核准村镇银行的行名、行号，批准村镇银行印刷支票，允许村镇银行参加同城票据清算和大、小额支付系统，允许村镇银行开立对公结算账户，协调人民银行、银联公司同意村镇银行代发其发起银行的借记卡。鉴于村镇银行服务三农的制度特性，对于村镇银行加入银联的有关费用应当考虑给予全免，这也应该是中国银联应当而且完全有能力承担的社会责任。二是将村镇银行纳入货币政策传导和监测体系。人民银行应针对村镇银行的机构特点，从金融市场管理、支付结算、征信管理、统计管理等方面进行调控和监测。三是创新农村担保抵押机制。建立农户和农村小企业担保基金，担保基金可来源于财政扶贫贴息资金，也可以实行会员制管理，以民间资金为主体，实行民有民管。探索建立符合实际的担保机制，扩大农村抵押担保品范围。探索开展农村土地使用权抵押，建立公开透明的农村土地使用权、林权、湖泊、牧场及其他不动产的抵押登记、交易制度。
（三）建立有效的持续监管体系
一是上下联动。要进一步明确银监会、银监局、银监分局及监管办对村镇银行的监管事权划分，对村镇银行明确以监管办为主实行属地监管，合力配置监管资源，实现系统协调联动，发挥好整体监管优势。二是板块联动。应结合村镇银行的特点，建立和健全监管流程和机制，合理设计市场准入、现场检查、非现场监管制度，并通过严格的考核和问责，有效落实非现场监管、市场准入、现场检查三个板块的监管责任。在此基础上，实现板块间的连接沟通，促进监管协调联动，增强监管整体功能。
（四）建立完备的经营保障体系
要尽快建立存款保险制度，通过市场化的风险补偿机制，合理分摊村镇银行倒闭而产生的存款和财产损失。除应借鉴“隐性存款保险转变为显性存款保险、强制投保、限额赔付、存款保险机构功能多元化”等国际存款保险制度发展经验外，还应结合我国现阶段的国情，综合考虑村镇银行的风险情况和财务承受能力，合理确定存款保险费率水平，实行优惠费率。同时，建立银行业监管部门与存款保险机构的委托协作机制，减少重复监管。
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