我国城镇土地收购储备的动因、问题与对策，本文主要内容关键词为：动因论文,城镇论文,对策论文,土地论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
土地收购储备，严格地讲是土地征用（Land Requisition）与土地储备（Land Banking）两个概念的综合。土地征用，是指为了公共利益，政府基于土地征用权（Eminent Domain）取得私人拥有的土地财产权利并给予合理补偿的行政行为。土地储备，是指政府大规模取得将来可供开发利用的土地并在适度开发后予以处分的过程，其目的是控制城市的成长速度和成长形态，实现城市的均衡发展，调控土地市场。
无论是为了直接的公共利益而强制进行的土地征用，还是为了控制城市发展进行的预先土地储备，一般都要经历土地取得、必要的土地整理开发、土地储备和土地供应四个环节。特别是，都包含了将土地发展权（Land Development Rights）收归公有的意义。土地发展权归公，是指将从事土地基础开发的权利从土地财产权利中分离出来、并从土地财产者手中征收回来，由政府统一组织实施与土地用途或土地使用性质变更相关的基础开发，再按照规划确定的新用途重新安排土地利用，从而由政府统一收回由于土地利用规划引起的土地用途变更或土地使用性质变化带来的土地价格增值部分。土地发展权归公一般要借助强制性的土地收购来进行，其作用在于更好地平衡土地利用规划引起的各种利益关系，更好地在土地利用规划管理中实现社会公平，提高土地利用规划的实施效率。
近几年来，通过开展试点，全国大部分市县已经建立了专门的土地收购储备机构，并不同程序地开展了土地收购储备工作。
二、我国城镇土地收购储备的动因
目前，我国城镇土地收购储备包括以下几种情形：为了推动经营性存量划拨土地的市场化配置进行的收购储备，为了公共基础设施建设和公益事业建设进行的土地收购储备，为了经济实用住房建设进行的土地收购储备，为了提高土地利用综合效率对低效利用土地以及闲置土地进行的收购和再配置，为了促进企业改制对改制企业的土地进行的收购和再配置，为了促进企业“退二进三”等产业结构调整进行的土地收购储备，为了统一开展成片土地综合开发和城市重点区域建设如中央商务区（CBD）建设、奥运村建设等进行的土地统一收购储备，为了促进旧城改造对存量土地进行的收购储备，为了有效地实施农地转用、取得新增建设用地进行的农地征用，等等。归纳起来，我国城镇土地收购储备之所以得以快速发展，主要源于体制转轨和经济社会结构转型期间以下几方面的特殊的动因。
（一）城镇土地收购储备是促进企业改制和城镇经营性存量划拨土地市场化改革的现实要求
我国城市土地市场化改革是在存在大量划拨土地的背景下起步，但又是在对城镇增量土地的改革中通过实行土地出让制取得突破的。土地出让制一经取得成功，就成为城镇内部大量的经营性存量划拨土地市场化改革的基本模式。但是，与增量土地不同，经营性存量划拨土地为众多的土地使用者尤其是国有企业实际占有和使用，在土地市场化改革的利益调整中，这些土地使用者凭借自己对土地的先占优势而处于有利的谈判地位。
经营性存量划拨土地使用者具有的土地先占优势和事实上拥有的较强的谈判地位，决定了大部分经营性存量划拨土地的市场化改革，必须以土地使用者的主动参与为条件。也就是说，没有政府的强力干预，经营性存量划拨土地的市场化改革必然是一种类似于市场诱致性的制度变迁过程，即大部分存量划拨土地市场化的动力主要源自土地使用者追逐土地开发、转让、租赁等经营性活动中取得的预期土地收益。我国政府起初制定的经营性存量划拨土地直接市场化的改革方式，实际上就是针对这类土地的市场准入、配合国有企业股份制改造和资产重组等重大改革举措加以设计的。这些方式包括：（1）补缴土地出让金，补办土地出让手续，即由土地使用者补交土地出让金或者以土地转让、出租、抵押所获收益抵交土地出让金、补办土地出让手续后使划拨土地转变为出让土地并进入市场。（2）国有土地使用权租赁，即将一次性缴纳的土地出让金化整为零，由土地使用者分年度交纳。（3）国有土地使用权作价出资入股，即对一定年期的国有土地使用权作价入股，由土地管理部门委托国有股权持股单位统一持有。（4）国有土地资产授权经营，即把国有土地的资产经营权授予国有资产经营单位，由其代行土地所有者权能，收取土地收益。上述划拨土地的直接市场化改革方式，在实践中得到了不同程度的运用。但是，这些以土地市场化收益诱致的直接市场化改革方式，有其本身难以克服的局限。其一，这些方式以土地使用者预期取得土地收益为动力，而这种动力必然因政府要求补交土地出让金或以部分土地收益抵交土地出让金而受到阻滞，同时还会加剧土地隐性交易；其二，对于一些经营效益差甚至破产的企业以及资源枯竭型企业，如果预期的土地市场化收益不够大或者存在其他因素的阻滞，这种市场诱致性的土地市场化改革就不可能自发实现；其三，允许土地使用者以各种变通方式补交、抵交或者分年度交纳土地出让金，虽然一定程度上缓解了土地使用者一次性缴纳的困难，但是相应地增加了政府的管理成本，如监督土地使用者缴纳年租金的成本等；其四，这些方式大多服务于国有企业改革，包含了许多政策优惠，适用范围受到限制。
面对市场诱致性的土地市场化改革方式的局限，实践中各地方政府不约而同地开始积极探索能够发挥政府主导作用的、政府强制性的土地市场化改革方式，这种方式就是土地收购储备，即政府凭借公共权力和国家土地所有权，强制性收回土地使用者实际占有的划拨土地使用权，将存量划拨土地转变为新的增量土地后，以出让的方式纳入市场化轨道。这种改革方式，在理论上完全合乎城镇土地国有制和土地出让制的逻辑要求，在实践中能够确保为地方政府带来可观的土地收益，自然而然得到了地方政府的积极实践。因此，从土地市场化改革的背景来看，我国城镇土地收购储备，是在土地市场化改革中发展起来的、与市场诱致性的土地市场化改革方式相对应、相补充的一种政府强制性的经营性存量划拨土地市场化改革方式。
（二）城镇土地收购储备是进一步完善城镇土地使用制度、实现政府集中供地的现实要求
城镇土地从使用性质上可区分为经营性用地和公共公益性用地。我国城镇土地市场化改革的目标，是将所有存量和新增的经营性用地纳入有偿出让、转让的市场化配置轨道。土地出让转让制的基本特点是，土地转让以土地出让为前提，如果说土地出让是一级土地市场、土地转让是二级土地市场的话，那么一级土地市场是单边的政府垄断市场，政府在一级土地市场的土地供给方面享有垄断权力。从理论上讲，我国城镇土地出让转让制内在地规定了土地出让的主体是唯一的，规定了对于所有需要初次进入二级市场的土地，都必须以政府收回后予以统一出让为前提；即使那些已经由土地使用者实际占有，按照规划需要从事经营性利用的土地，严格地说，也必须由政府收回后再行出让，方可进入转让市场。也就是说，土地出让转让制内在地要求由政府集中一级土地市场的土地供应权，统一向一级土地市场供应土地。
对于非经营性的公共公益性用地，我国继续保持行政划拨使用制度。国土资源部发布的《划拨用地目录》规定的公共公益事业用地包括：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）特殊用地，包括监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所等的用地；（5）享受特殊政策优惠的用地，如经济适用房建设用地等。土地行政划拨制，要求对公共公益性用地必须由代表公共利益的政府统一供给，由政府集中行使土地供应权。
无论是对经营性用地实行有偿出让转让制度，还是对公共公益性用地保持行政划拨制，都要求政府集中供地的权力。也就是说，我国土地使用制度内在规定的政府集中供地的含义包括两个方面：一是对于经营性用地的一级土地市场供应由政府垄断，并且原则上要按照招标、拍卖、挂牌出让的方式供地；二是对于公共公益性的用地，按照划拨用地目录由政府统一以行政划拨方式供地。
然而，在现实经济生活中，城镇内部长期形成了稳定的土地占有格局，实现政府集中供地事实上面临诸多困难。一般来说，城镇内的土地事实上掌握在不同的“地主”手中。一些国有企事业单位，凭借计划经济时期部门条条管理形成的稳固的土地占有关系，对一部分土地自行处置，搞隐形交易；一些可供开发利用的土地掌握在房地产开发企业手中，成为这些企业囤积并赖以投机的土地；许多需要成片开发的新征土地由各类开发区掌握并自行处置；在城镇郊区一些乡镇自办的房地产开发企业将征用后的土地直接投放市场。这种在土地占有基础上形成的事实上的多头供地格局，使土地使用制度本身所要求的政府集中供地难以落到实处，造成土地供应失序、国有土地资产收益流失和土地市场秩序混乱。而实现政府集中供地的一个办法，就是对需要纳入集中供应而又由土地使用者实际占有的土地进行政府收购储备。比如，对农地转用形成的新增建设用地实行征用，可以从“源头”上保证政府统一集中供地；对新增公共公益事业用地进行收购储备，可以保证政府统筹安排行政划拨用地；对经营性存量划拨土地进行收购储备，可以保证政府以招标、拍卖、挂牌出让的方式集中向一级土地市场供地。
（三）城镇土地收购储备是政府更好地经营城市、促进城市综合开发和均衡发展的现实要求
城镇土地收购储备能够得到快速发展的另一个极其重要原因是，它耦合了政府经营城市的需要。土地是城市最重要的资源，是城市功能的载体，土地供应和利用状况直接关系到城市发展的空间形态和基本方向。城市的经济发展水平、建设水平往往与土地收益呈正相关关系。因此，在市场经济条件下，城市公共公益性建设投资可以通过土地资本运营来实现回报，可以通过有计划的土地取得、供应和开发建设，促进城市规划目标的实现。我国总体上正处于城镇化的快速发展阶段，特别是一些大中城市的城市化正在向成熟阶段转变，完善公共基础设施、建设宜人环境、打造城市形象、提升城市文化品位、提高城市竞争力等成为政府经营城市的重要内容，而这些都需要以雄厚的资金和合理的土地利用空间安排做基础。土地收购储备正好为政府经营城市提供了最基本的手段。
城镇土地收购储备还有利于城市政府调控城市土地利用结构，促进城市区域内的均衡发展。在市场经济条件下，追求利润最大化的房地产开发商，往往首先选择土地取得成本低而开发效益好的开发项目进行投资，而城市不同区域公共投资形成的公共基础设施条件不同，土地的取得成本也差异很大，尤其是城市旧城区的拆迁改造成本很高，这种情况下房地产市场运行的结果是城市开发建设不能均衡发展，同时还会形成与社会需求不相适应的城市土地利用结构和开发投资结构。比如，在许多城市出现了高档物业过剩而经济适用住房短缺、房地产开发投资过热而基础设施建设、生态环境建设等公共开发投资不足的现象。城镇土地收购储备，为政府有计划地实施城市规划，推进城市土地综合开发和均衡发展，弥补房地产市场缺陷，提供了强有力的手段。
三、我国城镇土地收购储备中面临的几个重大问题
（一）城镇土地收购储备与土地市场化秩序
土地收购储备作为政府强制性的土地市场化改革方式，与市场诱致性的直接市场化改革方式相对应。在市场诱致性的土地市场化改革中，受土地市场化收益的诱导土地使用者处于相对主动的地位。而在土地收购储备中，土地使用者则是相对被动的，政府是主动者，政府根据土地利用规划和土地供应计划主动实施土地收购从而实现存量划拨土地的市场化转轨。一般来说，如果划拨土地使用者受土地市场化收益诱导直接提出了土地市场化的要求，这种情况下政府就可以不动用土地收购储备；而对于那些市场化动力不足或面临巨大的市场化障碍，长期不能得到合理开发和有效利用的存量划拨土地，则需要政府动用土地收购储备手段来推动这类经营性存量划拨土地的市场化配置。
市场诱致性的土地市场化改革与政府收购储备强制性的土地市场化改革各有其特点和条件，二者可以并行；特别是这两种改革方式都是利益关系的调整过程，并且在利益关系的调整中存在着关联关系。在市场诱致性的土地市场化改革中，土地收益关系的调整主要通过土地使用者缴纳土地出让金或租金来实现，而在土地收购储备中土地收益关系的调整集中体现在政府向被收购者支付土地补偿费用上。市场诱致性的土地市场化改革中土地使用者缴纳的土地出让金或租金，与土地收购储备中政府向被收购者支付的土地补偿费用，二者在制度转轨中不只调整政府与土地使用者之间的利益分配关系，同时也平衡着众多土地使用者之间的利益分配关系。按照土地市场价格形成的竞争原理和替代原理，就同一宗地或条件相当的若干宗地来说，对于划拨土地使用者，无论是通过市场诱致性的直接市场化方式，还是通过政府强制性的土地收购储备，其让出土地时的获利水平应当是一致的；对于取得土地的土地受让者如房地产开发商而言，无论是通过市场诱致性的直接市场化改革方式，还是通过政府收购储备后出让的方式取得土地，其支付的成本应当是一致的；对于政府而言，无论采用何种方式其取得的土地收益水平也应当是一致的。
为了简化问题，我们假定某一划拨土地使用者拥有的某宗划拨土地达到了熟地出让条件，并按照土地市场价格形成的竞争原理和替代原理分析两种市场化改革方式之间的关联关系。当该宗地在市场诱致性的直接市场化改革方式（由划拨土地使用者以土地转让所得价款抵缴土地出让金、补办土地出让手续，见图1）下进入市场时，划拨土地使用者应当向政府补缴土地出让金，记为△P1；这之后划拨土地使用者的土地权利将被重新确认为出让土地使用权并可转让给
图2 政府强制性收购储备下的土地市场化
上列三式要求同时成立，其意义是要保证两种土地市场化改革方式下相关利益关系一致从而保证土地市场化秩序的公平、公正，那么，对于条件相当的若干宗地而言，就必须保证在市场诱致性的市场化改革中土地使用者补缴的土地出让金与土地收购储备中政府给予划拨土地使用者的土地补偿费用之和，等于政府标定的该类土地的出让价格；而且在市场诱致性的土地市场化改革中，政府应当直接与土地受让者签定土地出让合同以保证土地使用者之间的土地转让价格就是政府的土地出让价格。换言之，在土地出让价格由市场需求和供给给定的条件下，市场诱致性的市场化改革中土地使用者补缴的土地出让金与政府在强制性的土地收购储备中对划拨土地使用者的补偿费用，二者之间理应存在稳定的关联关系。如果市场诱致性的市场化改革中土地使用者补缴的土地出让金标准已定，而在土地收购储备中政府对划拨土地使用者的土地补偿费用标准过低，则势必侵害被收购者的利益，造成划拨土地市场化秩序的混乱。
（二）城镇土地收购储备中的公共选择难题
土地收购储备的一个最基本的功能是为公共物品生产提供建设用地。与私人物品不同，公共物品在消费上具有不可分性，公共物品的最优需求量并不能通过消费者的市场购买行为来决定，其最优供给量必须由事前的公共选择来决定。我国城镇公共物品供给的事先公共选择过程，主要体现在城市规划、土地利用总体规划等类型的土地利用规划的编制上，土地收购储备则是促进土地利用规划得以有效实施并实现公共利益的过程。在土地利用规划编制和土地收购储备过程中，都会面临公共选择难题。
首先，虽然土地利用规划会事先确定公共物品的供给规模、供给次序和供给区位等，但是，它本身并没有提供人们真实地表达公共物品需求的渠道。即使政府充分吸收公众参与土地利用规划编制过程，参与的各方利益主体如房地产开发商、建筑商、银行以及其他各种人群，都会从自己的利益出发对规划方案提出要求。以经济实用住房为例，虽然其消费具有非排他性，是私人物品，但是，由于经济实用住房主要面向大多数中低收入人群，包含了部分社会公共福利，因此在一定程度上也具有公共物品的性质。中低收入人群由于能够从中得到更多的实惠会主张在规划方案中多安排经济实用住房用地，而那些希望从高档物业中获取高额利润的房地产开发商等则可能倾向于限制该类住宅用地。面对来自各种利益集团之间的冲突，最终的土地利用规划方案不一定是合乎效率最大化原则的。
其次，土地利用规划需要协调和保障的公共目标和公共利益多种多样，而土地利用规划本身并不能自动地调节各种公共物品供给的最优规模和成本。土地利用规划需要协调和保障的公共目标和公共利益包括：提供便捷的交通道路体系，提供水、气、热、电、通讯等各种社会公用设施，提供经济、适用、安全的住房，促进旧城改造和土地综合开发利用，控制城市扩张，调节城市人口规模及其分布，保护开阔地和自然景观，降低各种环境污染，保护农用地特别是优质农田，保护特殊的自然生态系统，等等。这些目标许多是相互冲突的，特别是当上述目标落实到具体的土地利用规划方案上时，来自各方面的利益冲突就会加剧。比如，人们都希望改善交通条件，但是，一些人希望在某一区域新建便利私人汽车行驶的高速发路，而另一些人却希望在自己经常出行的地区建设更加便捷、付费更低的城市轻轨系统。虽然通过规划控制来促进人口集中可以降低供排水、电力、防火、安全等公共服务的供给成本，但是，人口集中又会相应地增加城市的各种运行费用如管理费用、交通费用、环保费用等，而土地利用规划本身并不能自动地平衡这两类成本。
再次，即使土地利用规划合乎实际地确定了公共物品的最优数量、供给次序以及相应的用地规模和区位，也并不意味着一定能够按照效率原则和公正原则加以执行。比如，在可动用的资源有限的情况下，土地收购储备是优先服务于建设惠及大多数中低收入的经济适用房，还是优先服务于建设综合商务区、行政办公区；是优先服务于建设大多数人受益的快速轨道交通，还是优先服务于建设少数人受益的城市高速公路；等等，在规划方案本身可以不断调整、修订的情况下，这些公共决策都未必一定能够按照公共利益最大化的原则做出并付诸实施。
（三）城镇土地收购储备中地方政府的目标偏离
改革开放以来，随着政府投融资体制的不断改革，地方政府在城镇基础设施建设等公共物品供给方面享有的政策空间越来越大，基础设施建设等公共物品投资的地方化程度越来越高。土地收购储备是地方政府特别是城市政府经营城市、促进公共物品供给的重要手段。目前，各地土地收购储备的制度建设、机构设置、范围界定、程序规范、补偿办法、决策管理等都由地方政府自行决定。虽然我国已有的法律法规如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等为开展土地收购储备提供了一定的法律依据，但是，全国尚未制定和颁布专门的土地收购储备法规。
这种情况下，如何有效地约束和保证地方政府最大限度地按照公共利益需要开展土地收购储备就成为中央政府不得不认真考虑的一个问题。实际上，在我国实行土地行政划拨制和土地出让转让制的双轨制下，地方政府开展土地收购储备的目的不可避免地是双重的。一方面地方政府试图通过土地收购储备，取得公共公益事业所需的划拨用地，如基础设施建设用地、城市环境和生态建设用地、面向大多数中低收入人群的经济适用住房建设用地等，从而更好地进行城市土地的公共开发，发展公共公益事业，改善本地区投资环境，提高居民生活质量。另一方面，地方政府具有追求预算最大化的偏好，这表现在土地收购储备中就是地方政府试图尽可能地“以地生财”，获取尽可能多的土地出让收益，增大其控制的资源。这两类目的看上去一致，其实有不可忽视的区别。前者直接服务于公共利益，后者则会促使地方政府不切实际地扩大土地收购储备量，特别是扩大经营性目的的土地收购储备量，或者在土地收购储备过程中以低价收购、在土地供应环节一味地抬高土地出让价格，使土地收购储备偏离公共利益需要。虽然中央政府通过提高对土地出让收益的分享程度，可以在一定程度上抑制地方政府追求土地收益最大化的动机，但是，由于在这种收益分享中地方政府必然要获得大部分份额，因此，其效力必然是有限的。在行政主导型的体制下，如果对政府的横向制约不国，就很难保证地方政府按照公共利益最大化而不是土地收益最大化的原则来行使土地收购储备权力。
（四）城镇土地收购储备中的抵押融资与风险控制
土地收购储备中由于要对被收购土地进行价格补偿并可能进行必要的前期开发整理。因此，需要巨额的资金支持，尤其是成片土地的统一收购储备占用资金量更大。虽然政府可以从财政收入中专门列支一部分专款予以支持，但是不可能满足实际需要。解决资金制约的一个基本方法是，通过土地抵押从银行获得贷款支持。我国《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规不允许以土地所有权设定抵押，规定可设定抵押的土地权利仅限于出让土地使用权，如果房与地同时抵押涉及划拨土地的，必须先补办土地出让手续、补交土地出让金或以抵押所获收益抵交土地出让金后方可抵押，且土地使用权人必须是公司、企业等经营性组织或个人。从理论上讲，在土地收购储备过程中，土地一经收购原来设定在其上的土地使用权即行终止，在进入土地供应环节时才会新设土地使用权，这样土地收购储备机构要在收购储备土地上设定抵押就面临法律和土地登记技术上的难题。
面对这种情况，一些地方向土地收购储备机构发放了各种临时性的土地使用权证作为向银行申请设定土地抵押的凭证，一些地方则直接通过银行额度授信的方式为土地收购储备提供资金支持。银行额度授信的方式能够为土地收购储备提供巨额的资金支持，但是，这种方式由于将许多个土地收购储备项目“打包成捆”进行整体性融资，因此，严格地说是一种市场风险与财产担保并不十分对称的融资方式。虽然，从长期趋势来看，我国处于经济快速发展时期，土地需求与供给的矛盾会不断加剧，在需求拉动下土地价格会不断增值，储备土地的市场价格剧烈下跌或变现难的风险不是很大。但是，就某一时期而言，由于一些偶发的、区域性的、累积性的风险因素的存在，储备土地不能盘活、银行贷款沉淀的风险还是存在的。大量的借贷资金一旦投入土地收购储备，一方面会助长地方政府扩大土地收购储备量，另一方面也可能使面临还贷压力的地方政府在土地出让环节抬高地价。这些都会影响土地出让市场的平稳运行，而土地出让市场的波动，则会加大房地产市场风险，形成区域性的金融风险和房地产市场风险相互传递、累积的循环效应；同时，土地价格和房产价格的虚涨还会加大城镇化的成本，影响城镇化进程。
四、对策建议
（一）制定和颁布专门法规，将土地收购储备纳入法治轨道
土地收购储备，从其性质上讲是一种政府行政行为，实际上它是一系列行政行为的综合，如农地征用、为了公共利益进行的城市土地使用权收回和土地储备实质上都是一种行政征用行为，处罚性的城市土地使用权收回是一种财产罚类型的行政处罚行为，土地发展权归公和土地优先购买都是对土地市场行为的政府直接管制，土地出让和土地划拨都是一种行政合同行为。行政行为意味着，这种行为由政府单方面做出，具有一定的强制性，政府做出这种行为必须有法律依据，超越法律规定要负法律责任。目前，我国各地已经开展土地收购储备工作，但是，全国尚未制定和颁布专门的法律法规。为了将土地收购储备全面纳入法治轨道，严格规范地方政府行为，保证地方政府依法行政，必须抓紧制定和颁布全国性的土地收购储备专门法规，从法律上明确土地收购储备的行政行为性质以及相应的权责利关系，统一规范土地收购储备的行政主体、执行程序、行为对象、补偿办法和监督管理等。
（二）制定土地收购储备用地目录，明确界定土地收购储备的范围
为了防止政府滥用公共权力侵害私人财产权利和市场秩序，有必要制定和颁布土地收购储备用地目录，严格限定土地收购储备的适用范围和条件。土地收购储备应当以公共利益为最高出发点，结合我国实际情况，其具体功能应当严格限定在以下几个方面，即：促进公共公益事业建设，提高城市综合开发水平；盘活低效利用土地，提高土地利用效率；促进旧城改造，实现城市均衡发展；促进经营性存量划拨土地市场化改革，优化土地资源配置；弥补市场缺陷，调控房地产市场平稳运行；完善土地使用制度，保证政府集中供地等。与此相对应，应当将下列类型的土地纳入收购或储备的范围：
一是根据现行法律法规可以收回土地使用权的土地，主要包括：为了公共公益事业建设，需要收回土地使用权的土地；用地单位已经迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用的土地；为实施城市规划进行旧城改造需要收回的土地；土地使用者擅自改变土地用途，责令限期改正、逾期拒不改正而需要收回土地使用权的土地；土地出让合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期的土地；长期荒芜闲置的土地；市区内的无主土地；经核准报废的公路、铁路、机场、矿场、工矿用地等。
二是政府可以优先收购的土地，主要包括：旧城改造重点区域的土地；因企业关停并转、破产和产业结构调整等需要置换或调整的国有土地；土地使用权转让价格明显低于市场价格的国有土地；以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且又不具备转让条件的土地；土地使用权人申请收购的土地；土地使用者提出解除国有土地使用权出让合同的土地等。
三是政府依法没收的土地，主要包括：未经原批准机关同意，超过土地出让合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的土地；未按土地出让合同的约定支付土地出让金，土地行政主管部门依法解除出让合同的土地；以非法形式转让的国有土地；非法批准占用的国有土地等。
四是按照土地利用总体规划和年度土地供应计划分批次统一报批征用的土地。
（三）严格程序性管理，将土地收购储备纳入监督体系
由于土地市场和城市基础设施等公共物品具有比较强的地域性特征，土地收购储备必然要由地方政府组织实施，这就要求必须重点完善对地方政府土地收购储备的横向监督体系。首先，土地收购储备要以城市规划和土地利用总体规划为基本依据。在城市规划和土地利用总体规划的制定中，要积极吸收公众参与，广泛听取社会各界的意见；规划一经审批后，其执行和修改必须接受权力机关和社会的监督；土地收购储备机构必须按照规划确定的土地开发利用方向以及优先顺序制定土地收购储备年度计划、工作方案以及供地方案。
其次，土地收购储备计划及其执行情况要纳入地方权力机关的监督体系。地方政府根据国民经济和社会发展计划、产业政策、城市规划、土地利用总体规划以及土地利用的实际情况，编制的土地收购储备年度计划，应当作为政府工作报告的内容，纳入地方政府向地方人大的报告中，接受权力机关的审查和监督。同时，土地收购储备方案一经政府批准后实施，要向社会公布相关信息，防止“暗箱操作”。
（四）完善土地收购储备的运作机制，降低制度运行费用
目前，我国一些地方设立的土地收购储备机构性质不清、相互关系不明，行政授权组织与行政被委托组织相互混同或交叉，造成制度运行中的摩擦与混乱，加大了制度的运行费用。为了有效地降低制度运行成本，必须完善土地收购储备的操作性规范。
首先，要清晰界定土地收购储备中的行政主管机关、行政授权组织和行政被委托组织。一般来说。行政机关是政府的土地资源管理部门，行政授权组织是得到行政机关授权具体负责土地收购储备公共管理事务的组织，如非赢利性或低赢利性的事业单位或公共企业，行政被委托组织是接受行政主体（行政机关和行政授权组织）的委托、以行政主体的名义在土地收购储备中具体执行房屋拆迁、土地整理开发等活动的赢利性单位。
其次，在具体项目运作中，要引入公开的市场化运作机制，如项目招投标制度，将行政行为与市场行为严格地分离开来。比如，在土地取得环节，应当严格按照项目招投标制度选择并委托赢利性企业以包干的形式进行房屋拆迁和协助组织实施相关补偿；在土地开发整理环节，严格按照项目招投标制度选择并委托赢利性企业以包干的形式进行必要的土地整理开发。
（五）完善土地登记和地价评估体系，建立自我约束的风险管理机制
建立自我约束的土地收购储备风险管理机制，关键是在保证土地市场平稳健康发展的条件下，建立市场风险与财产担保相对称的谨慎性的融资机制。由于储备土地必然要进入土地供应环节并取得土地收益，因此，从理论上讲储备土地是可以设定抵押的，而设定抵押的土地权利也就是在土地供应环节必然要设立的土地使用权。因此，储备土地抵押实质上是一种在预设的土地使用权上事先设定的抵押，储备土地抵押融资必须以未来土地供应中设立的土地使用权的价格为基础。储备土地设定抵押后，土地储备机构可以用储备土地供应中取得的土地收益来清偿债务，即使抵押失败也无需由债权人进行土地使用权拍卖，而只需土地收购储备机构实施土地供应即可，只不过在土地供应中取得的土地收益要优先用来清偿债务，也就是说在这种情况下抵押土地的处置过程也就是土地收购储备中的土地供应过程。为了完善储备土地的抵押管理，可以考虑由土地登记机构在注销原土地使用权时，对进入储备库的土地进行统一登记，并对需要抵押融资的储备土地，按照城市规划、土地利用总体规划以及供地计划确定的土地用途和供地方案，向土地收购储备机构预先发放相关的出让土地使用权或者划拨土地使用权登记凭证，作为抵押融资工具。
建立市场风险与财产担保相对称的谨慎性的融资机制，还必须建立科学的地价评估体系。要按照土地的开发程度、地上物状况等，明确规范土地收购补偿价格的构成，为各种类型的地价补偿提供科学依据。同时，为了维护土地市场秩序，必须统筹考虑出让土地使用权与划拨土地使用权性质上的差异，在现有的出让土地使用权价格评估体系的基础上配套完善划拨土地使用权价格的评估方法、技术规程以及价格体系。
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