党政领导干部经济责任审计中直接责任的认定路径，本文主要内容关键词为：路径论文,党政领导干部论文,经济责任审计论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济责任审计本质上是一种受托审计，委托方是各级组织部门，受托方是各级审计机关，审计机关最终需要对委托任务的组织部门书面反馈审计结果，作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要参考依据。按照被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担责任程度的不同，可分为直接责任、主管责任、领导责任。由于责任界定直接影响到审计评价的效果和委托方使用审计成果的趋向，所以对被审计干部应当承担的主管责任及领导责任，特别是直接责任的界定就成为整个经济责任审计能否成功的关键。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（简称《规定》）第三十五条及其实施细则第二十五条均描述了被审计对象应当承担直接责任的若干情形，但未清晰给出被审计对象应承担直接责任的认定原则或判断路径，这给审计实践过程中的责任认定带来了挑战。鉴于审计是对过去可追溯性经济决策行为的一种模拟再现，注重证据的客观性和逻辑的严密性，进而发现决策行为的记录载体就成为责任认定的重要环节。结合以往审计经验，本文从文书批示、责任状、举报信和问询谈话四个路径对此进行进一步的探讨。 当前经济责任的界定一般都是通过查阅文书批示、签批件或者会议纪要等内部流转文件进行的。对于批示内容的审查，还应特别关注被审计对象的官方职务和担任一些临时领导小组职务时所产生的批示或会议纪要。 实质内容批示。对于有具体内容的批示，审计可从执行效果来反向验证批示内容的效果或者后果。这种路径证据直接，只要相关事项出现问题，便可一锤定音，确定其直接责任。这里需要关注两种特殊情况：一是某领导先通过授意相关单位请示，然后在请示上进行实质批示。这种情况可以从请示的内容或建议的处理意见与国家法规的一致性进行判断。如果很明显与法规相冲突，但是又由相关单位明文请示，审计组就应该挖掘批示背后的动机和利益关联。二是批示者涂改批示内容。批示者涂改批示说明当初进行签批时存在某种特殊的外界压力，这类批示背后一般都会隐藏着权力寻租行为。审计人员可以通过识别涂改痕迹还原其初次批示的原貌，并比对原批示内容与法规条款的一致性，进而判断批示者更改批示的潜在原因。 非明确内容批示。实际审计过程中，可以发现许多被审计对象因其个人风格不同而批示方式也迥然不同。其中有许多人在文书上不批示任何具有授意性或明示性的内容，这给责任认定带来很大困难，如“按规定办”“按国家相关法规办”“请酌情处理”或“请妥善处理”等套语。对于此类责任的界定必须先找出涉及决策事项的相关法律法规，然后再延伸审查下级的执行情况，如确实按照法律法规落实，则不产生任何责任；如未完全依法办理，且办理过程中出现了问题，则需依据相关法规进行逐级界定责任，这种情况下因为被审计对象的含糊批示，一般都会承担一定的领导责任。 圈阅。对于圈阅类批示，则需要根据公文是否含有请示成分的内容来具体分析。按照《国家行政机关公文处理办法》的有关规定，可以认定其责任。需要强调的是，对于某些在相关领导批示过程中出现的请示问题，应逐层审视相关批语中是否含有请示口气的词语。比如某分管副省长的批示内容可能是“请某省长审定”或“请某省长审示”等。在这种情况下，如被审计领导干部是圈阅的，则代表其认可下级人员的意见。如果请示事项的执行过程产生相关后果，则其应负有直接责任。 交叉批示。在审计查阅内部文书或者会议纪要的时候，有时也会遇到一些责任难以界定的情况。比如某一个请示文件在前任领导在任时已经做出过相关批示，但在此后执行推进过程中又出现新的问题请示，这时继任者也做出相关批示。这种情况下被审计领导干部的经济责任界定，一是应根据国家有关法规、主要时间节点事项的执行情况与批示内容的一致性及相关性界定其具体应承担的责任；二是应结合批示者分管部门或领域的不同来界定直接责任，如果该请示经多人批示，但请示的内容是涉及某批示者具体分管领域的，则该批示者应负直接责任。 责任状是从古代的军令状演变而来，是我国行政体制中的一个独特发明，它区别于一般意义上的行政授权与结果反馈的机制行为，对于接受责任状的相关个人或部门往往具有一票否决的功能，具体分为直接责任状和间接责任状。直接责任状就是被审计领导干部与上级领导机关或部门签订的关于完成某一行政目标的责任状。间接责任状是被审计领导干部为完成某一既定发展目标，将相关指数进行分解下派，与下级单位签订的责任状。对于前者的审计，可直接从统计部门数据、统计年鉴、可比对的工业生产数据等相关资料进行验证，如果验证结果不达标，则说明其未完成责任状；对于后者，审计则需从各下级机关或部门提交的数据进行逆推全省完成数据，从分解目标回溯整体目标，然后进行比对验证，来确定是否完成目标责任状。责任状的完成及考核情况现已成为省市长经济责任审计的重要抓手之一。 举报信分为实名举报和匿名举报。实名举报对于审计组查处违法违纪案件线索常可起到雪中送炭的作用。实名举报内容的可信度通常较高，其造成的后果一般都可以界定为直接责任。匿名举报对审计组查处违法违纪案件线索的作用则需要根据具体情况进行界定。举报信内容有实有虚，需要进一步甄别。对于反映内容真实的匿名举报，只要充分利用挖掘，也可推动审计发现和突破重大案件线索，降低审计风险；而反映内容不实的匿名举报则可能是被审计单位因为心虚抛出的一枚烟幕弹，或者是一种“舍车保帅”的策略，故意搅乱审计既有部署、模糊审计既定目标和分散审计力量，干扰经济责任审计顺利开展。 这是一种通过间接渠道界定直接责任的有效方式。通过与被审计对象存在同事关系、敌对关系以及其他关系的相关利害关系人进行系统周密的问询谈话，可以获得有关经济事件后的主观逻辑关联。利用周密的现场问话获得的内容可以使原先通过客观取证获得的逻辑链条更加生动，可以促进更加真实地还原事件原貌和更加鲜活地追溯历史沿革，帮助审计人员更加客观公正地界定直接责任。问询谈话必须建立在前期收集证据已经相当完备的基础上，通过周密的审计思路和有针对性的逻辑疑问，寻找特定对象进行有针对性的问话。如果被问询人不如实回答，则其不可避免地承担相关责任，这种情况下，灵活采取问话策略可以获得事件发展的主观证据。审计人员必须始终主导谈话的主题和围绕谈话的重点，巧妙利用谈话时间段及地点的暗示优势，充分把握被谈话人的心理变化特点，否则获得的笔录内容就可能会歪曲事实和误导审计思路，带来较大的审计风险。 清晰准确的责任界定是对权力运行的一种事后震慑和过程规范，也是对特定人群履职情况进行奖惩问责的前提与基础。鉴于审计过程对被审计干部所应承担的责任认定路径有限，且操作过程千差万别，为此审计建议应通过责任清单、完善制度和健全立法三管齐下，逐步形成从源头制约过程、以制度规范行为、用法律明确责任的一种良性运行机制，推动经济责任审计过程中的责任认定迈入规范化和程序化轨道。一是针对特定职位，制定与其履职权力清单相对等的经济责任清单，将权力关进制度的笼子里，规范自由裁量权，使履职干部从源头上明确责任，降低被审计对象任职过程中使用权力的随意性。二是健全内部文件的批示制度，从程序上明确责任。三是完善党政领导干部经济责任的立法，从法律上明确责任。