关于农村党组织领导核心作用制度保障的思考，本文主要内容关键词为：党组织论文,领导核心论文,作用论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
村民自治制度的建立和发展使村党组织发挥领导核心作用面临新的问题。在村民自治条件下，原有的村党支部一元权力结构变成了党支部和村委会的二元权力结构，相当一部分村党支部与村委会的关系出现了不和谐的状况。这实际上提出了一个深层次问题：党的领导如何与村民自治有机地结合起来？解决好这一问题，不仅关系到农村社会的稳定和农村基层民主政治建设，而且关系到新形势下党在农村社区能否确立起自身牢固而广泛的社会基础。近年来，理论界加强了这方面的研究。已有的研究成果认为，导致村两委会关系紧张的根本原因是制度短缺，应通过加强制度建设理顺两者关系，并对与此相关的乡村关系作了分析。这些成果对进一步研究具有参考价值，但存在着下列缺陷：①只是一般化地提出用制度去理顺村两委会关系，而没有具体深入到用制度去保障党支部领导核心作用的发挥；②只是泛泛而谈党支部领导方式的转变，而没有深入到党支部发挥领导核心作用的领导体制问题；③重点大都集中在村两委会关系上，虽然对村民代表会议有所研究，但基本上没有与党支部的建设及其发挥领导核心作用结合起来；④大都主张实行村两委会一体化，实行党支部书记与村委会主任“一肩挑”，没有从根本上解决两者间的矛盾；⑤现有研究给人的感觉似乎村党支部很难融入到村民自治中，除非实行村两委会一体化或实行党支部书记与村委会主任“一肩挑”。本文拟从通过立法调整权力机制，实行具体事务的管理权与监督权的分离；通过村民代表会议构建村党组织新的领导体制的视角来探讨这个问题。
一、村民自治使村党组织面临新问题
一是党组织领导核心的权力基础面临挑战。原有的农村一元权力结构的制度基础是自上而下的乡镇任命，而新的二元权力结构则导入了村民自下而上的民主授权机制，村级组织权力的合法性来源发生了变化。村委会依法由村民直选产生，其权威的树立主要依赖村民对其工作的绩效评估，而不是村党支部或乡镇的检查评估。过去，村级经济资源和政治资源都掌握在党支部手中，而现在村委会要掌握经济资源和一部分政治资源，且这一部分权力受法律保护。
二是党组织的领导方式和管理模式面临挑战。在一元权力结构条件下，村党组织的领导方式基本上是垂直式的，采取一统到底的管理模式，直接控制农村的社会政治、经济和文化。在村民自治条件下，村民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务，这就使党组织的工作环境发生了很大的变化。然而，面对农村基层管理工作中出现的新情况，一部分村党组织尤其是支部书记，仍然习惯于一元化的领导方式，事无巨细都得由自己说了算，使村民自治的规范运作难以进行。村民自治后，要求党组织进一步发挥领导核心作用与目前党组织自身建设的滞后产生了很大的矛盾。
三是党组织的领导核心作用如何在农村社会政治生活运行层面上加以落实遇到了难题。《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）和《中国共产党农村基层组织工作条例》（以下简称《条例》）虽然对村两委会各自的性质、功能及两者关系作出了规定，党支部是村各种组织和各项工作的领导核心，为村两委会的工作开展及关系处理奠定了一定基础，但对村党组织发挥领导核心作用、对村两委会关系的规定都过于抽象，缺乏可操作性。这就使得党组织的领导核心作用在理念上是清楚的，但在运行层面的落实上却遇到了难题。如《村组法》和《条例》规定村党支部作为领导核心讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题，但究竟如何体现“领导核心”？什么才是“经济建设和社会发展中的重要问题”？党支部如何将自己提出的全村经济发展与精神文明建设的意见转化为村委会的工作，从而把党的方针政策和党支部意图变为群众的自觉行动，并没有真正摘清楚。村党支部发挥领导核心作用目前在实践中还没有具体规定和制度保障。这一问题的存在，已在一定程度上动摇了村党支部的领导核心地位，也影响到村民自治的健康发展。
与此同时，发挥党支部领导核心作用也需要解决多重矛盾关系。党支部发挥领导核心作用，除党支部书记的领导水平、协调能力、自律形象等诸多因素外，还要解决五方面的矛盾：法律制度的笼统性规定与可操作性实施细则的矛盾；以往内定党支部书记与充分发扬民主选出既对上负责又对下负责的村干部的矛盾；村委会在海选中正确引导与家族宗族把选举引入误区的矛盾；党支部一元化领导方式的惯性与二元权力结构现实性的矛盾；乡镇党委政府对村两委会的领导及指导在思想行为上定位的矛盾。
二、村民自治条件下村党组织领导核心作用制度保障的对策思路
在村民自治条件下，不仅要明确村党组织的领导地位，还要解决村党组织如何有效地实现领导的问题。村党支部领导核心作用的发挥除了历史的惯性传统、法制规定及提高自身领导能力和领导水平外，更需要制度建设加以落实。
1.在党组织自身建设中引入制度机制，强化党内政治生活的民主化和制度化，解决党支部的合法性基础问题。
发挥村党组织的领导核心作用，关键是党组织的权威要有充分的民意基础。这就需要强化党内政治生活的民主化，以此作为党组织面对不断出现的新问题的坚实基础。党内政治生活的民主化和制度化是社会主义市场经济要求的民主政治、法治社会在党内政治生活的体现。
一是推行“两推一选”制度，为党支部在二元权力结构框架中提供一个自下而上地汲取权力的信任资源的渠道，从而巩固党支部的合法性基础，进一步增强党支部搞好自身建设的紧迫感。“两推一选”在具体实施过程中还存在着一些问题，主要是部分村“两推”的得票情况未公布，由乡镇党委掌握。而且相当一部分村党支部委员的正式候选人是由乡镇党委确定的。乡镇党委在确定候选人时长官意识较浓，没有完全尊重民意。在“两推”前，乡镇党委在确定候选人后，层层做工作，使得“两推一选”在不少地方实际上还是走过场，搞形式主义。甚至有的地方出现了这样一种情况：在“两推一选”前几个月，有的乡镇党委考虑到组织上视线中的人选很可能不是党员和村民代表推荐的高票人选，就先把自己看中的人选任命为党支部书记（作为“两推一选”前一届的届中调整），然后过几个月后再进行推选和选举。这样做显然便于乡镇党委对人选的控制。这说明要真正实行这一制度，还有一定的阻力。
二是通过建立无职党员参与党内事务管理的机制和党内议事制度，逐步提高村党组织正确运用民主集中制处理党内事务的水平，并用党的民主集中制影响和示范村务民主管理，进一步建立健全党支部、村民代表会议和村委会的议事规则和表决制度。
2.加强制度建设，明晰村两委会的权责，靠制度而不是“人治”来理顺两委会关系。
协调好与村委会的关系，是党支部发挥领导核心作用的基本条件。现有的研究大都认为只要实行“两推一选”，就能解决村两委会之间的矛盾，这种看法过于简单。“两推一选”为解决村两委会矛盾提供了契机，但绝非解决问题的根本出路。同时，从法治及实践效果来看，村两委会一体化和党政一把手“一肩挑”也都不是理想的体制。在这种体制下，党组织的领导核心作用确实得到了保障，但村委会却形同虚设，必将削弱村民自治的功能，阻碍农村基层民主政治的发展。从理论上讲，村党支部和村委会属于两个性质不同的组织，其职能的界定实际上已经回答了村党支部书记和村委会主任不能“一肩挑”。而且，实际上“一肩挑”体制下的村民自治运行机制与村民自治前的农村基层管理体制没有多大的区别。
我们认为，解决问题的重点在于制度上的程序化和规范化，提高实际运用中的可操作性，这就是进一步探讨和解决党政职能权责的法治化和党权及民权的科学化，正确处理好村两委会在人、财、物三者上的支配权和监督权问题。对于制度建设，不能停留在对村两委会职能宏观层面的界定上，而要深入到人、财、物的管理权、村经济合作社法人代表的归属及监督权等来细化，从而明确党支部和村委会的具体职能。制度建设的根本任务是要从体制上解决党支部领导核心作用的实现途径和保障机制，使党的领导从制度上实现，成为一种制度化的和法律化的领导。其关键是修订和完善《村组法》，调整权力机制，实行具体事务的管理权与监督权的分离。
根据《村组法》的规定，村委会是村民会议和村民代表会议的执行机构，享有村务管理权，又负责召集村民会议和村民代表会议、组织村务公开。在村民自治的实践中，村民会议、村民代表会议和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式，而《村组法》同时规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业”，这就使村委会成了集村务管理权和监督权于一身的组织机构。2002年，浙江省富阳市春江街道某村有五分之一以上村民联名要求罢免村委会主任，而村委会主任不肯召开村民会议，致使罢免程序难以启动。这说明《村组法》中的这一制度设计存在着严重的缺陷。因此，有必要进一步修订和完善《村组法》。我们的具体设想是：《村组法》要明确村委会具有村务管理权，而把召集村民会议或村民代表会议、组织村务公开的权力交给党支部。村委会依法行使财产权和经济合作社法人权等行政管理职能，这些应该看作是村民自治的硬件部分，如果没有这些权力，村委会就无法正常地开展工作。村经济合作社是村级社区性、综合性的合作经济组织。建立这样的经济组织，无疑是符合发展社会主义市场经济和政企分开的要求的。许多地方规定“村经济合作社是全村集体所有资产的所有者代表，是经济法人组织”，“村党支部书记一般应兼任村经济合作社社长。”我们认为，这些规定与《村组法》所规定的“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，存在着明显的职能重叠现象，使村级组织之间的职责、权限难以厘清。因此，有必要加以修改。村委会是村集体所有资产的法人代表，村经济合作社经营管理的资产应由村委会授权。如按这样的产权关系推论，村经济合作社应受村委会直接领导。这就要求村党组织必须依法保障村委会行使这些权力。党支部在依法重新界定自己职能的基础上，要在有关方向性、政策性、全局性问题上实现自己更高层次的领导。如党支部要负责村经济合作社监事会工作，使村经济合作社的管理更趋于科学；要推动村财务管理等方面的建章建制，依据规章制度对村委会财务等工作实施监督，拥有对财务管理等方面的纠错权。村党支部不能既当代表者、监督者，又代行村委会职权，自己监督自己，这样必然失去代表者、监督者的可信度，失去村民的信任和支持。通过建立制度化的分权合作制度，使党支部在发挥领导核心作用的前提下，成为村民自治的推动力量，并不断增强自身的号召力和影响力。
3.通过加强村民代表会议制度建设，建立起党支部新的领导体制。
领导方式与领导体制密切相关，但又是不同的概念，光讲领导方式的转变容易导致空泛的议论。在一定意义上说，党的领导方式是领导体制派生的，领导方式创新有赖于领导体制的改革。党支部要按照村民自治的发展要求来建立和完善相应的领导体制，即通过村民代表会议实现党支部的领导；建立起与村民自治相适应的党组织领导体制。这就必须把原有二维视角（村党支部和村委会）的研究方式拓展为三维视角（村党支部、村委会、村民代表会议），以建立起村党支部、村委会、村民代表会议的联动机制。
在理论研究和实践操作上，人们往往关注的是村党支部与村委会的关系，对党支部与村民代表会议的关系研究不够，这是影响村民自治条件下党组织建设引向深入的主要原因之一。通过加强村民代表会议制度建设，建立起党支部新的领导体制，就是要求村党支部要由过去直接决定政策治理农村，向通过村民代表会议按照法定程序制定和实施政策的方式转变，要以自身建设为先导，探索出一种把人民群众的切身利益紧密结合从而使之发自内心地参与其中的农村基层政治体制。具体设想是：明确村民会议为本村最高权力机构，村民代表会议行使村民会议的一些职权，要赋予党支部通过法定程序担任村民会议和村民代表会议召集人的角色，既使党支部对村委会以及村民自治其他各项工作的领导有了一个法律保障的实现方式，又能较好地形成一个由法律制度保证的权力制衡机制，即党支部具有决策权、监督权，但需通过村民会议或村民代表会议这个载体来实现。
《村组法》虽然增加了村民代表会议的规定，但没有给予明确的性质和职权规定，更没有对其具体议事规则、程序作出可操作性的规定，这已成为村民自治中严重的制度障碍，影响到村两委会的关系。国家应出台专门的《村民代表会议组织法》，对党支部召集村民代表会议等作出具体的规定。
4.乡镇对村委会的指导必须发挥村党支部的领导核心作用。
目前，村级民主建设和乡镇体制之间耦合的迟滞已经影响到村级民主建设的深入推进，也影响到村党支部领导方式的转变。解决乡与村矛盾的关键是进一步完善立法工作，通过法律规制实现乡镇管理与村民自治的良性互动。国家要在《村组法》的基础上，制定专门的《乡（镇）村关系法》，明确划分乡村党组织各自的权力范围，具体规定“党务”、“政务”和“村务”的内容及办理程序，还要从各地实际出发制定明确、具体、可操作的规则。要通过修订相关法律，详细规定村党支部如何发挥作用，真正为其发挥领导核心作用提供法制保障。
现在不少地方都实行了“村财乡镇管理”制度。这一制度是在村级财务透明度不高，村民难以实施有效监督等情形下产生的，对于防止基层干部贪污腐败发挥了一定的作用，尤其是在一些财务管理混乱、干群矛盾激化的瘫痪村或半瘫痪村，效果十分明显。但应该明确，“村财乡镇管理”制度仅仅是一个权宜之计，不能作为一种管理模式在村务公开过程中推广。因为，它使本应属于村民参与、“自我管理”的事务变成了政府行为，实际上是乡镇政府运用行政权力剥夺村民自治权的一种表现。“村财乡镇管理”没有法律依据，既不利于村委会行使村务管理权，也不利于村党支部行使监督权。随着农村基层民主政治进程的推进，随着村民自治制度的完善，作为村民自治制度的重要组成部分——村级财务权，也应回归村里。
5.通过教育培训，提高村两委会的思想政治水平和合作共事能力。
发挥党支部领导核心作用，除党支部成员具有较高的政治水平外，村委会成员也要有合作共事的思想水平与能力，这要通过建立行之有效的培训制度来解决。