西方教育政策研究探析，本文主要内容关键词为：探析论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：1001-4519(2006)05-0049-06
教育政策“是指与人们获取知识和职业技能的过程有关的政府法规和程序。它是一个民族未来智力和科学进步的基础”①。而政策研究的“核心是把政策制定作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程以及具体的政策问题和领域。政策研究的范围、内容、任务是理解政策如何演变，在总体上，特别是在具体政策上改进政策制定过程”②。教育政策研究是对政府制定的与人们获取知识和职业技能过程相关的政策法规及其政策过程的研究。教育政策研究作为教育学和政策学的新兴交叉领域，近年来在我国发展较快，呈现制度化、组织化的趋势。西方教育政策研究起步早于我国，已取得较丰富的经验和成果。对西方教育政策研究发展历程的探讨，有利于加深我们对教育政策研究的理解。本文通过对西方教育政策研究的回顾，力图回答西方教育政策研究的兴起、发展历程、特点、存在的问题以及我们能从中获得什么启示。
一、西方教育政策研究的兴起
关于西方教育政策研究领域的形成问题，西方一些学者如施立布纳和安格雷特认为，“行为主义强调理论建设，强调政治制度的比较及社会科学之间的联系，这恰好为教育政策作为一个独立研究领域奠定了基础”③，但他们并没有说明这一领域出现的时间。《国际教育评论》(简称IRE)④ 早期的教育论文中，“政策”一词的含义是趋向与计划和改革等同的。虽然“政策”一词直到1976年才首次出现在IRE的一篇文章的标题中。但此前，许多论文把它们的焦点放在现在所说的“政策”领域。“政策”、“计划”和“改革”三词常常在IRE早期的文章中互换使用。⑤ 西方教育政策作为一个研究领域究竟始于何时？笔者认为，判断一个研究领域是否形成的标志，关键在于有没有一批专家、学者来专门来研究某一类问题并集中产生一批理论成果。通过相关研究成果的发表情况，可以大致看出某一研究领域的形成和发展。
笔者用“教育政策”作题名词检索WorldCat(OCLC为世界各国图书馆中的图书及其他资料所编纂的目录)数据库，共检索到2041部专著。对检索结果按年份排序，发现最早的专著是1898年富兰克林的《社会发展的逻辑过程：社会学视野的教育政策理论基础》一书。1965年西方教育政策研究专著出版达到两位数并逐年增加。另用“政策”作题名词检索ERIC(以教育为主题的期刊文章及报道)数据库，共找到11674篇论文，论文发表的起止时间从1956—2003年，1964年前每年论文发表最多为4篇。1964年发表论文11篇，1969年达到107篇，随后每年论文发表均在百篇以上。
综上所述，西方有关教育政策的研究于19世纪末出现，随着20世纪50年代西方政策科学的兴起，在60年代后期逐步发展成一个相对独立的研究领域。
二、西方教育政策研究的发展
约瑟夫在《教育与政策：变化的范式和问题》一文中，对《国际教育评论》(1955—2001年)刊发的论文进行了全面的历史回顾⑥，根据他及其他西方学者的相关研究，笔者对西方教育政策研究的一些发展情况进行以下梳理。
福尼克的《教育实践和理论的25年：1955—1979》一文回顾了欧洲在20世纪50年代至60年代间的政策变化，该文指出，大约在1952—1954年，教育结构改革成为欧洲教育政策辩论的焦点，确保初级和中级学校的更好衔接成为当时追求的目标，改革运动在欧洲贯穿整个60年代。在这10年中，社会和经济因素对教育的重要影响已被人们认识。吉利特对欧洲1955—1979年教育和政策变化也进行了观察，他认为“‘越多越好’在25年前成为教育政策制定者和执行者的格言。战后重建的欧洲，所关注的是为更多的人提供更多已存在的各种形式的教育。改变意味着直线增长”⑦。
50年代，IRE讨论了因社会、文化、经济等因素导致的教育不平等。盖尔1957年撰文指出法国教育改革中存在的不公平问题。“从11岁开始，我们的孩子的命运即由社会经济条件所决定了。那些来自低层收入家庭的孩子很少能接受更高一级的教育。(大约只有不到3％的工人家庭的孩子和不到4％来自农民家庭的孩子)……法国儿童获得第二级教育和和高等教育的机会需根据他们的家庭出身来确定。”⑧ 此后，教育机会的平等成为教育和政策研究中的关键问题。当时许多学者把研究兴趣放在基于种族划分上的教育不平等。在教育政策上，也经历了一个从保守的“人才储备”到使来自低等社会阶层的青年人有机会接受教育再到使所有人都有同等机会接受教育的演变。
60年代，财富问题开始取代种族问题作为关键性问题出现在教育公平研究中。在人力资本理论的背景下，有关入学模式的研究报告成为基础教育在全球扩张的动因。对入学数据的收集成为当时有影响的政策研究之一。此外，计算机发展给当时的教育研究提供了一个新的维度，在计算机时代，由于数据处理和数据分析不再受计算时间限制，复杂的实验设计被引入西方教育政策研究中。政策研究的新方法也得以发展。如概率评估，用于预测和解释教育现象的数学和因果模型的引入等。作为教育政策研究的一个重要方面的比较政策研究⑨，在60年代也出现了一些有影响的研究成果，如福斯特强调改革新兴国家教育体制以适应这些国家特定的文化需要的重要性；胡森对瑞典学校改革的案例研究；斯库尔兹和福尔关于联邦德国学校的研究等。
70年代初，在社会科学领域出现的范式转变导致了对教育中经验研究“价值无涉”的质疑。1974年，美国最著名的两位教育研究者克朗巴奇和坎贝尔不约而同地在美国心理学协会年会上对传统实证主义强调定量研究方法进行了抨击。80年代后期结构主义和后现代主义的教育和政策论文使这种范式转变达到顶峰。沃克和伊文思“教育研究方法论中的理论、政治和实验”对他们所见到的在教育研究中存在的经验主义垄断进行了批评。90年代，社会科学从结构主义到后结构主义和后现代主义的范式转变也体现在IRE文章中。在教育研究范式中，艾维兰提出一个基本的转变，即从基于“难题—解决”方法的流行范式转变为“多学科研究”。他认为需要一个从处于当前教育思潮主导地位的“难题—解决”方法(集中在对特定问题进行特定的学科对待)到宏观层面系统方法(探寻在具体问题间的联系)的飞跃。这一飞跃使寻求在不同问题中的可能联系的多学科研究成为必须。90年代西方关于教育选择的政策辩论，主要由“理论和意识形态，而非经验研究”推动，并建立在将责任由国家转移到消费者战略的基础上。
在1955—2001年间，西方政策研究在方法论运用上有两次主要的范式转变。一是70年代早期在实证主义(经验/定量研究)和反实证主义(解释的/定性研究)间的范式转变。在这一转变中，人们对经验研究中“价值无涉”思想以及经验主义在科学研究中的垄断地位开始提出质疑。70年代在认识论上的讨论，明晰了定性和定量研究方法各自的优缺点。人们认识到，没有一种研究范式能解答教育研究中的所有问题。二是在教育计划和政策制定中，从50和60年代以统治政策制定者及教育改革的人力资本理论为基础的教育扩张的线性模式转变到定性的，更整体性、聚焦“全球安全”、一体化的政策方向和政策制定。这些变化促进了对政策分析中所使用的工具和技能的逐步改善。
里斯本将1950年后西方教育政策研究的发展划分为四个时期：1955—1965年，政府开始资助研究；1965—1970年，研究规模扩张时期；1970—1975年，研究责任的增长；从1975年开始，出现研究的中央控制趋势。根据里斯本的研究，60年代初期，在美国和英国(随后在其他许多国家)建立了将公共资金引入到教育研究和发展中的正式制度结构。这导致1964—1969年间，英国教育研究上的支出成十倍的增长，美国则从1964—1967年每年增长一倍。投入上的增长很快引发了政府对研究者研究责任的要求。即研究者需要告知政府他们是如何将纳税人的钱用于教育研究的。在1970年，英国的政治人士要求教育中的政策研究必须从接受资助转变到政府委托。随后开始加强对政策研究的中央控制。在那时的西方，已逐步形成一种普遍性的观点，即研究如不与政策相联系，将被看作是一种无意义的奢侈行为，研究者必须准备去处理主要的政策问题，以使其研究具有某种合法性。有时甚至把那些政策问题作为值得研究的仅有的问题。⑩
三、西方教育政策研究的特点和问题
(一)西方教育政策研究的特点
1.西方教育政策研究与政府和社会发展的联系紧密。二战后西方教育及其政策与国家和社会发展的联系日益紧密。以美国为例，在冷战时期，美国学校被要求开出更多学术课程并把科学与数学作为赢得与苏联武器竞赛的手段而加以强调。在20世纪60年代，当民权和贫困成为国家政策的重点时，联邦政府将教育作为全国反贫困运动的一部分。尝试通过特殊的教育政策来减少贫困。70年代尼克松政府时期，为解决越南战争的遗留问题和恢复美国校园的法律和秩序，实行了为学生特定职业做准备的教育课程、回到基础教育和扩展职业教育的政策。80、90年代，为了赢得与西德和日本的贸易战，里根和布什政府的教育政策则集中在如何让学校帮助国家赢得国际贸易中的竞争。(11)
事实上，20世纪60年代以前，西方学者对教育研究如何与政策相联系的问题，几乎没有什么研究。当整个60年代政府和私人基金极大地增加了对教育研究的资助时，人们对研究能成功拓宽教育实践知识基础的期望也增加了。政策制定者希望在制定和执行提高学校教育质量的教育改革计划中，教育研究能对他们有所帮助。(12)
苏联技术进步的挑战以及本国经济的繁荣，使美国政府和私营机构对教育研究的支持达到史无前例的程度。在1954年，美国联邦基金第一次通过“合作研究法案”投入到教育研究和发展规划中。私人基金也开始大规模赞助教育研究。1965年通过的美国“初等和中等教育法案”，批准一项长达5年的政府资助以用于建设和装配地方研发中心及实验室。1968年，美国联邦政府对教育研究的资助达到了顶峰：21个研发中心，20个地方实验室，成千个实证项目，这些需要联邦每年投入20亿美元。在英国也出现相似的发展，只是投入规模不及美国。对此，沃尔写道：在1958年，英国各种教育研究支出不及教育总支出的0.1％；到1967年，这一比例扩大了30倍，并可能在未来10年继续增长。(13)
显然，半个世纪以来，教育政策及其研究已被西方发达国家作为推动社会进步和赢得国家竞争的“新式武器”。这为西方教育政策研究提供了强大的发展动力。
2.大学的重要研究角色和多层次网络化的研究机构。在欧美国家，教育政策研究机构较多地设置在大学中。如教学、研究和服务三位一体的美国大学就把通过研究来影响政策视作高等教育的功能之一。大学在教育政策研究中扮演着重要的角色。在大学之外也有很多非政府的研究组织和机构，它们往往代表民间的声音并通过研究对教育政策施加影响。在美国既有跨地区的教育政策研究中心，如旨在通过教育政策研究改善美国五大湖地区(包括明尼苏达州、威斯康星州、密歇根州、伊利诺斯州、印地安那州、俄亥俄州)公共教育质量的“五大湖地区教育研究与实践中心”，也有跨校联合研究中心，如成立于1985年位于宾夕法尼亚州立大学的教育政策研究协会由来自五所美国杰出研究型大学(宾夕法尼亚州立大学、哈佛大学、斯坦福大学、密歇根州立大学和威斯康星—麦迪逊大学)的研究人员组成。还有强调自身独立性、非党派性的研究机构，如华盛顿资历最老的智库布鲁金斯研究所下属的布朗教育政策中心、宾夕法尼亚州首府哈里斯堡的教育政策和领导力中心、密歇根州立大学教育政策中心等。大学中的研究中心和非政府研究组织大多具有独立性和非营利性，并有多种资助渠道和不同的研究使命，在政策研究中扮演不同的角色。有的致力于改善初等和中等教育质量如布朗教育政策中心、宾夕法尼亚州立大学的教育政策研究协会，有的则为政策制定者和执行者及教育改革战略提供研究报告和专家意见如伊利诺斯州立大学教育政策研究中心，有的致力于地区教育质量的改善如“五大湖地区教育研究与实践中心”等。
此外，国际组织在西方教育政策研究发展中，也扮演了积极角色。“借助于国际组织如比较和国际教育协会，欧洲教育部长年度协商会，经济合作和发展组织，联合国教科文组织及其附属的国际教育规划协会(IIEP)等所形成的学者和政策制定者交流、互动的国际网络，推进了政策问题探讨的范围和深度。OECD在20世纪70年代中期担当了对成员国的国家科学和教育政策的评论角色。”(14) 目前，在英美等国已经形成一个相对独立、多层次的教育政策研究网络。
3.政策研究类型和方法的多样性。西方教育政策研究在发展中，产生出多样的研究模式和类型。基于教育研究本身的应用性，一些西方学者提出政策导向研究的概念。如里斯本指出，狭义的政策导向研究是指对当前教育政策或实践中存在问题有直接的应用。广义的政策导向研究则指通过系统的研究增进对教育过程的理解，从而提高教育的效率。并将政策导向研究分为以下四种类型(15)：一是调查收集相关的“事实”形成政策决定的数据库。例如英国自从20世纪50年代开始，每个主要的教育报告都与研究密切相关。如有关中等教育的1960年克罗兹报告和1963年纽森报告，1963关于高等教育的罗宾斯报告，1967年关于初级教育的布劳登报告，1976年关于障碍儿童的沃洛克报告等。二是用来解决论战的实验研究。例如开敞式平面布置的学校比传统的学校建筑更好吗？班级规模与教育成就相关吗？这些问题通常需要实践的调查。三是用于政策执行的发展性研究。例如新的考试测验方法，计算机辅助教学等。四是评估研究。主要是对制度、政策的监测以提供对未来决策的指导。
韦斯将西方教育政策研究概括为以下七种模式(16)。即研发模式(由基础研究到应用研究再到新技术的应用，表现为“线性”过程)、问题—解决模式(产生于特定的研究项目，并期望于其研究成果能直接在不确定的决策条件下使用)、互动模式(表现为一种无序的交互联络和研究者与政策制定者间的对话)、政治模式(政策研究成果被用来捍卫一个政治立场)、战术模式(为抵制在目前作出决定，一个有争议的问题被“埋入”研究)、“启迪”模式(根据韦斯的观点，它是“社会科学最经常进入政策舞台”的模式。研究趋向以非常微妙的方式影响政策)、“研究导向”的模式(政策研究和哲学、历史等一同拓宽政策问题辩论的视野并重构这些问题)。
政策研究作为一种跨学科的研究，涉及对自然科学(特别是统计学)、哲学、经济学、政治学、社会学、人类学、心理学、历史学等多个学科的基本原理和方法的借鉴和运用。西方教育政策研究在发展中，吸收其他学科的原理和方法表现出研究方法上的灵活性和多样性。如运用系统分析法来研究教育政策的制定、使用多元回归分析法进行政策产出分析、运用人种学方法加深对教育政策执行的了解、运用时间序列分析和数学模型进行政策预测等。在具体的研究中，各种方法及其范式通常是依据研究的具体问题及有关的主客观条件等而被灵活组合在一起综合运用。
(二)西方教育政策研究中存在的问题
西方教育政策研究在战后取得飞速的发展，但在发展中也存在一些问题。德热曾指出“缺少对复杂问题的论证方法是当前政策研究的主要弱点，也是存在于政策研究的思想和目前解决问题的手段之间的一条鸿沟”(17)。比较政策研究作为一个年轻的领域，其发展也面临两个主要障碍：一是在不同国家间建立实践、结构和结果的同等性的困难。二是研究仍然处于政策科学理论的初期阶段。表现为在比较政策研究中对“如果……那么”一类的经验主义理论仍有较大的需要。政策研究者很少对他们的发现足够自信或者足够明确他们的政策建议能有效地挑战传统。(18)
柯伯斯在对美国的教育政策发展进行回顾时指出，“问题是与政策相关的基础研究太少。最为主要的是对教育政策进行更多的基础研究……如果不深化我们对政策过程的认识，提高和改进教育效果是无捷径可走的。仅仅对政策过程的认识程度不深这一弱点，就使我们远远缺乏那种可以对可能激发新政策出笼的一些变化做出英明预见的能力，缺乏那种能自信地对某个建议付诸实施将会有何种成果做出预料的能力，缺乏对政策过程进行及时调整修正的能力。”(19)
“近十多年来，越来越多的政策研究者开始从方法论层面质疑与传统政策研究相关的信仰和惯例。例如，斯坦菲尔德、班克斯、戈登、米勒和波洛克、斯库里奇和杨在认识论层面上质疑了传统的研究方法。并指出，通常教育研究的知识基础是有偏见的。此外，斯罗尼克和欧柯斯指出由于教育研究者习惯的理论视角，使得他们不能充分地解释、理解和改变教育实践。”(20) 西方学者对教育政策研究在认识论和方法论上的质疑，从一个侧面反映了西方教育政策研究的不成熟性。
四、结语
二战后，国际局势的变化和西方经济的复苏使教育在西方经济社会发展中扮演着日益重要的角色，随着西方政策科学的兴起，西方教育政策研究在20世纪60年代后期开始成为一个研究领域。西方教育政策研究与西方教育和社会发展联系日趋紧密。随着社会科学发展所经历的范式转型，其研究方法更加多样，研究领域不断拓宽，已成为西方发达国家推行其教育政策以赢得未来智力发展和科技进步的战略性研究。
然而，我们也应看到，西方教育政策研究虽然起步较早，但其本身发展并不成熟，在研究方法和研究取向上仍存在一些需要克服的问题和障碍。虽然西方教育政策研究已具有专业的研究组织、研究人员并产生出一批研究成果，但是其研究方法、研究工具和基本研究理论，仍主要借鉴其他学科。
通过对西方教育政策研究发展的探讨，可得出如下启示。第一，教育政策研究是关系到教育发展和国家进步的跨学科的战略性研究。其自身的发展需要与国家和社会发展紧密结合。第二，虽然政策本质上是一种价值分配，教育政策研究不能笼统地否定价值无涉。对于理论导向的教育政策研究应努力坚持社会科学研究中的价值无涉的原则，对于实践导向的政策研究，即通常所说的政策分析则难以避免价值负载。第三，教育政策研究跨学科的特点和教育问题的复杂性决定其在研究理论和方法上是灵活多样的，需要依据具体的政策问题采用合适的研究方法。第四，不能把政策研究简单等同于提供解决问题的方案，教育政策本身是一个复杂的政治过程，只有加强对教育政策过程的研究，才能更好地理解教育政策和教育本身。因此，应把研究重心放在理解和改进政策制定过程及完善决策体制上来。
本文仅对西方教育政策研究发展做一粗线条的描绘，其研究尚不够具体深入。进一步的研究可通过分析和梳理一些西方教育政策研究中代表性的著作来透视其研究理论和方法的发展，从而为我国教育政策研究提供具体的参考。
注释：
①E·R·克鲁斯克，B·M·杰克逊.公共政策词典[M].上海：上海远东出版社，1992.97.
②斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书[M].北京：科学技术文献出版社，1990.7.
③斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书[M].北京：科学技术文献出版社，1990.442.
④《国际教育评论》(IRE)创刊于1931年，现由联合国教科文组织下属的教育协会主编，是提供关于政策问题、教育发展趋势及学习创新方面学术信息的国际权威性杂志。
⑤Joseph Zajda," Education and Policy:Changing Paradigms and Issues," International Review of Education48( 2002) :69.
⑥Joseph Zajda," Education and Policy:Changing Paradigms and Issues," International Review of Education48( 2002) :70—86.
⑦Ibid,76.
⑧Ibid,82.
⑨布雷迪曾将比较教育的发展划分为三个时期。在“借来”时期，主要是将描述性的数据进行编目，以便将一国成功的教育实践迁移到其他的教育系统中的目的。“预测”时期，学者为了更好估计本国相似的教育改革而可能产生的效果而去研究其他系统的成就和失误。“分析”时期，则对研究方法和理论的发展给予更多的关注。根据国外学者的研究，这种演进也影响到了教育政策研究。产生了从单一的国别研究到对几个国家更具体的比较再到最后更大范围内的国家政策研究的趋势。对整个教育系统性能的研究也被越来越多关于具体教育改革及政策的研究所取代。
⑩Nisbet,J.D." Policy-oriented Research," in The International encyclopedia of education,edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite,3958.New York:Elsevier Science,1994.
(11)Joel H Spring,.The American school 1642—1993( New York:McGraw Hill,1994) ,70—389.
(12)Husen,T.." Educational Research and Policy Making," in The International encyclopedia of education,edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite,1582.New York:Elsevier Science,1994.
(13)Landsheere,G.De." Educational Research,History of," in The International encyclopedia of education,edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite,1593—1595.New York:Elsevier Science,1994.
(14)Coombs,F.S." Comparative Studies of Education policy," in The International encyclopedia of education edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite.886.New York:Elsevier Science,1994.
(15)Nisbet,J.D." Policy-oriented Research," in The International encyclopedia of education,edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite,3958.New York:Elsevier Science,1994.
(16)Husen,T." Educational Research and Policy Making," in The International encyclopedia of education edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite.1586—1587.New York:Elsevier Science,1994.
(17)斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书[M].北京：科学技术文献出版社，1990.8.
(18)Coombs,F.S." Comparative Studies of Education policy," in The International encyclopedia of education edited by Torsten Husen,T.Neville Postlethwaite.886.New York:Elsevier Science,1994.
(19)斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书[M].北京：科学技术文献出版社，1990.458.
(20)Young,Michelle,D.Multifocal Educational Policy Research:Toward a Method for Enhancing Traditional Educational Policy Studies.Paper presented at the Annual Conference of the University Council for Educational Administration,1997.4.