农民养老保障制度的实现途径仍需探索——胶东农村社会养老保险试点区制度运行困境的观察和思考，本文主要内容关键词为：胶东论文,养老保险论文,仍需论文,保障制度论文,试点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村社会养老保险作为我国一项重要的社会制度，其实际运行情况究竟如何？农民群体对这项制度有何看法？目前农村社会养老保险存在哪些问题？这项制度能否构成我国大多数农村社会安全保障体系的重要支撑点？带着这些疑问笔者到我国胶东半岛的烟台某区和威海某市的部分农村进行了实地调研，对现阶段中国农村社会保障制度建设的途径做深入观察。
一、实地调查：山东农村社会养老保险试点区运行情况
实地调查于2003年8月完成，主要采取社会学的调查方法进行。通过对烟台某试点区的A村和威海某市B村的住村调查，运用文献资料收集法、访谈（访谈对象包括：两个区市的劳动与社会保障局农保处负责人，被调查村的部分村民）、问卷法等方法搜集数据，并对调查所得数据进行了统计分析（限于篇幅文字，略），以此对现阶段农村社会养老保险建设相关问题进行研究和探索。
2002年两地农民人均收入分别为3913.39元和4380.2元，符合开展农村社会养老保险的基本经济要求，烟台某试点区已完成13轮投保，制度运行较规范，威海某市于1992年推行农村社会养老保险，但由于种种原因，效果远不如试点区。显然，研究和观察这两地农村社会养老保险制度建设、发展和运行中的问题，对于进一步深入思考我国农村社会养老保障体系构建问题，具有重要意义。
（一）试点区农村社会养老保险制度的运行
作为全国首批农村社会养老保险试点，1992年该区成为“全国第一个全面建立农村社会养老保险制度的县”，当时地方各级政府对农村社会养老保险具有较高的积极性，并通过行政手段，采取一系列强有力措施进行制度建设（略）（注：试点区农保数据来自当地农村社会养老保险事业处。），推进农村社会养老保险工作。目前已运行13年（年投保人数、保险费额、养老金的发放情况见表1和表2）。
表1 投保人数、收费额、人均年交费额
（试点区农保处数据）
年度
人数（人） 保费金额（元） 人均年交费额（元）
1991146261 8258473 48
1992121764 6692183 54
199597646
6075766 62
199879091
6002794 75
200176479
8937065 116
200275745
10298157 135
2003年6月30日
11123451
表2 养老金发放情况表（试点区农保处数据）
年度 人数（人）金额（元）人均发放额（元）
1992 449 32630.96 72.68
1993 1033 89860.73 87.00
1995 3076 163848.36 53.27
1998 8041 505259.56 62.84
2001 136631087737.4276.61
2002 161671357828.0983.99
2003年6月 18141917080.75 50.56
应当说，经过试点区农保处工作人员的努力，该区的农村社会养老保险工作在全国“不看好”大背景下仍正常运转，制度得到不断完善，在该区农村和全国的影响不断扩大，农民保障意识有所提高，缴费比以前积极，投保档次在逐年上升，人均年缴费额从1991年48元增加到2002年的135元（表1）。但在调查中我们也发现，虽然绝大多数村民了解并愿意参加社会养老保险，但是人们并不指望通过这种方式来达到养老目的。人们对“养老方式”的首选是“自己存钱养活自己”，占69.2％；其次是“参加社会养老保险”，占17.9％；第三是“子女供养”，占12.8％。可见，该地区传统的养儿防老观念已发生了一定变化，但同时对社会养老保险尚有很深的疑虑。选择“愿意参加社会养老保险”在很大程度上是出于迫不得已或在当时条件下的一种较合理（或理性）的选择。必须看到，试点区的投保人数也出现逐年减少的情况，有近5万农民中断投保，已领取的养老金远不能满足老年人的基本生活需要。1992～2002年，该区人均养老金年领取额不到90元，2003年上半年领取养老金在300元以上者只有662人，仅占3.7％。就该区农村生活水平看，显然，绝大部分投保者领取的养老金不能真正解决其老年基本生活问题，65％的参保农民认为“只当是补充”。
（二）推行区某市农村社会养老保险工作状况
该市1992年推行农村社会养老保险，当时政府很重视，并通过对乡镇干部设定了百分考核，即行政摊派的做法来推行这项新制度。在20世纪90年代初，该市农村经济形势较好，农村集体经济尚存，在养老保险费用缴纳的比例上，当时的村集体对个人缴费的补助的比例最多达80％，最少的也负担20％，还有六、七个村是全体投保。在收缴保险费的最高年份1992年，全市共收取1000余万元。但在1998年政府部门调整时，由于当时民政工作管理较混乱，劳动局（后称劳动与社会保障局）又不愿接，致使该地区农村社会养老保险工作处于停滞状态，直到2002年才真正重新起步。2003年新增不到200人（截至8月份），收取养老金300多万。目前全市投保人数6万左右，占应参保人数的40％。当地政府规划的2003年农村地区养老保险覆盖率60％的目标很难实现。
访谈记录1 （该市劳动与社会保障局农村社保处主任）
现在的问题是：乡镇一级的政府对此不够重视，宣传也不到位，而老百姓则担心缴费后到时回不来。另外，由于国家金融货币政策的变化，银行利率下调，社保基金的利率也相应下调，无法兑现当年的利率承诺，虽然仍高于银行利率，但农民仍不放心，有种上当的感觉。另外，农民的收入也不算太高，拿不出很多钱来投保，认识也不到位。加上集体经济的补助少了或干脆没有了，农民看不到实惠，参保积极性不高。商业保险也给农村社会养老保险造成了冲击。
我们准备继续做农民的工作，现在的设计是到60岁时可每月至少领100元的标准，以此算出缴费标准，如果低于100元的话，就不能保证每月的生活费用。争取更多的人参保。
按每月至少领100元的设计标准，该市以继续扩大发展农村社会养老保险方式来解决农民养老问题的难度将是巨大的。
（三）观察：该市农村社会养老保险制度存在的问题
该市农村社会养老保险为什么历经反复、效果不佳？影响因素约有以下几方面：
（1）在制度设计上，由于缺少法律依据，仅作为一种行政行为，加之政策缺少连贯性，因此在具体实施中就带有随意性。
（2）在农村社会养老保险工作从民政局向劳动与社会保障局移交过程中，出于部门利益，直接导致农保工作的中断，连应该发放的养老金都不能正常发放。结果是农民自己存入的养老金（因为这期间大多数村集体中断了对个人缴费的补助）还不能按时获取，这项社会公共制度的社会效益可想而知。
（3）农村社会养老保险事业的管理机构不能调动工作人员的工作积极性，尤其是直接与村民打交道的基层工作者的积极性。
（4）农村社会养老保险基金的管理上有漏洞，对基金的监督尚不到位。工作人员缺乏责任心，在日常工作的管理和基金运作上不能做到规范化，出现前面提到的工作误差，甚至经济违法行为（已发生）。
二、基于农村养老保障困境的思考：农村社会养老保险路径及其他
我们试图在前述试点区农村社会养老保险运行情况初步调查的基础上，就农村社会养老保险相关问题做一点探讨。
（一）农村社会养老保险运行困境的思考
社会养老保险试点和推行区农民对农村社会养老保险的态度如何？他们对制度运行的效果、目标怎样看？试点和推行区农村社会养老保险运转情况如何？从我们对这两个区市的5个村镇进行问卷调查和访谈情况来看：
首先，这两个区市的被调查者都表示“愿意参加农村社会养老保险”，而明确回答“不愿意”的仅占13.2％和5％。此外，2/3以上的被调查者表示对农村社会养老保险基本了解。可见，这两区市的农民已开始接受了农村社会养老保险制度。
其次，值得注意的是，虽然大部分被调查农村居民表达了对其他养老方式的需求，但更为现实的想法仍是“靠自己”和“靠子女”来养老，选择“靠社会养老保险”达到养老目的的仅占17.9％和37％。
其三，有些被调查者只是有参加社会养老保险的意愿，而由于种种原因，他们并没有参加社会养老保险。两个调查区市的养老保险实际参加者占回答“愿意参加社会养老保险”者的比例分别为48.5％和59.3％。
其四，调查点83.5％的农民对制度能否持续和能否保障养老尚存疑虑。显然，农民渴望有新型养老方式来满足未来养老的需求，而目前的农村社会养老保险办法却作用有限，并未得到农民的完全认同。
值得关注的是，20世纪90年代后半期，农村社会养老保险的运行环境出现了不利因素。虽然农村社会养老保险目的在于保障老年农民的基本经济生活需要，增进公民福利，但养老金额不仅与缴费总量、付费年龄和基金总量稳定等因素相关，还与国家的货币金融政策紧密联系。原《县级农村社会养老保险基本方案》在各地推行时的制度设计，是建立在20世纪90年代初基金预定利率的基础上。1998年后，受亚洲金融危机影响，我国货币金融政策和市场利率均发生了较大变化，此后农村养老保险基金的保值、增值迅速成为难题，而此时首批投保户已开始领取养老金。尽管由于试点区主管人员的积极努力目前尚不存在资金运转危机，但从我们对调查地区社会养老保险管理机构的访谈中明显感到，主管人员对农村社会养老保险基金的保值、增值途径、难度、制度未来持续发展前景存在诸多忧虑。目前从社会到国家仍未有切实可行解决难题的政策、途径。由于政府行政推力和社会投入人力物力的减弱，农民经济收入增量有限的情况下，农户投保人数减少，年保险费额在1991～1998年间逐年减少。为走出困境，保证基金运转，试点区的农保处扩大了投保对象的范围，涵及城镇职工、个体户、退行人员等，不再扩大中低收入农户覆盖面，这就与农村社会养老保险制度的初衷——原设计目标发生了重大偏离。农村养老问题的重心在“经济收入问题”，低收入农户和贫困户是大多数农村地区的社会阶层中的“弱势群体”，农村老龄化问题在相当程度上正是这一群体的问题。如果为解决基金困境逐渐把贫困户和中低收入农户排斥在外，将使“靠农村养老保险解决农村老龄化危机”的制度目标落空。
就制度运行角度来看，显然，导致试点区社会养老保险陷入困境的因素，制度设计本身的缺陷远大于执行中的问题。
1.行政手段在一定时期起重要作用，但消极影响不可忽视
1991年是开展农保工作的第一年，为了推进农保工作，区县、乡镇、村三级都将农保工作列入重要议事日程，层层动员，结果不少农民被动投保。有36.5％的被调查者是“上面让参加就参加”，15.2％的被调查者是“看别人参加就参加”，即51.7％的参加者并非自愿参加，是参保档次较低的主要原因。后因政府重视程度逐年减弱及整体大环境不利等因素，许多农民放弃了投保。行政手段的运用也使部分农民感到这是一种“乱摊派”，好心办了坏事。
2.集体经济的减弱使部分农民中断投保
1995年前该试点区农村集体经济有发展，许多村都给投保者一定集体补助，实际是吸引部分农民投保的主要原因。1991年全区享受集体补助的人数为58298人，占投保数的39％，集体补助金额为1146475元，占投保总额的13.8％。随着乡镇企业的衰落，享受集体补助的人数越来越少，金额也大幅降低。2002年全区享受集体补助人数为12494，比1991年下降了21％，也直接导致部分农民中断投保。
3.操作上采取“类似商业保险机构的运作方式”，通过比储蓄具有更大的优惠性吸引投保，却忽略了利率下调可能空间
近10年来，国家连续8次下调银行存款利率：1年期和5年期的利率由1993年的10.98％和13.86％，下降到2003年的1.98％和2.79％。与此同时，个人帐户计息标准由最高时的12％下调到2.5％。这样，按原来较高利率计算的养老金难以兑现，一些农民就此认为政府“不守信用”，是“圈钱”，部分农民由此中断投保。
4.缴费标准的矛盾，《县级农村社会养老保险基本方案》考虑到我国广大农村地区发展上的差异，设计了从每月2元到20元不等的10个缴费标准，届时领到的养老金真能确保农村老人的基本生活吗？
从1992至2002年，该区农村人均养老金年领取额不到90元，2003年上半年全区达到领取养老金的人数为18141人，年领取养老金300元以上者只有662人，仅占3.7％。就当前该区农村年人均300元生活水平看，绝大部分投保者并没因此而解决基本生活问题，领取的养老金仅作为生活开支的补充。这直接导致人们并不看好社会养老保险保证养老，在问卷调查中也证实了这点，只有17.9％的人选择愿意“参加社会养老保险”。正是由于该方案在缴费标准的设计上并没有达到保证农村老人基本生活的目的，动摇了农民对这一制度的信心，因而投保者逐年减少。
5.商业保险机构的冲击
6.农村社会养老保险制度设计的缺陷，使之难以把握金融市场动荡风险，农村养老保险基金保值增值困难
在推行农村社会养老保险过程中，都承诺其“支付利率始终高于银行储蓄利率”，并且农村社会保障管理机构的运行费用是按当年所收基金的3％支取（城镇企业职工养老保险基金管理机构的管理费已明确规定不从中支取）。这就对基金的运行提出了很高的要求，不仅要把基金投入收益率高于银行储蓄利率的项目，而且还要保证资金运行的安全。但《基本方案》明确规定：基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券及存入银行，不直接用于投资。到目前为止，国家没有针对农村社会养老保险发行高利率特种债券，国家予以政策扶持的原则并没有直接体现出来。要实现基金增值，就需要有其它投资渠道，但这与《基本方案》的政策规定不符，而以县为单位的基金管理模式在技术层面上也难以胜任基金的保值增值。在调查中，该区农保处负责人坦言目前不存在基金的保值增值问题，但他最担心的就是社保基金的运营问题（访谈记录1）。
访谈记录2 （访谈对象：山东烟台某区劳动与社会保障局农村社会养老保险处主任）
“我们在操作方法上类似于商业保险机构的运作方式，但这种政府办的类似商业保险方式又优于商业保险之处在于它的灵活性，即农民如果中间由于种种原因可暂停或停办，也可补办，还可以调档”。这些对于商业保险机构则是不可能的。
现在农村社会养老保险的问题主要是：“中央（国家）对此定位的模糊”，即到底是不是社会保险（无强制性）？“国家无投入”更是个大问题。根据中国农村的实际情况，可先借鉴一下商业保险的一些运作方式，国家如果没钱可先不拨，等以后有钱了再拨。但国家可发行债券，利率高于银行利率，期限可长些（比如30年、40年），以使社保基金增值保值，可通过这种方式体现国家责任。
最担心的问题是基金的运营问题。因为农村社保基金性质不明，即到底还是不是真正的社会保障基金。现在本区农村社保基金的增值方式是炒国债，低价买进，然后高价卖出。国家规定，社保基金利率为2.5％，通过炒国债，我们的利率可达6％。至于风险问题，目前看尚无风险。现在70％的资金用于炒国债（期限20年的）。基金上市也是条路。
通过对其他地区的调查及二手资料，我们感到：这项制度的建立能否达到预期效果，主要取决于该制度所需要的社会经济条件，制度自身的合理即与国情的契合程度，更取决于农民近期利益与长远利益的实现效果。同时，政府部门的推动、领导重视、从业人员的责任心及相关管理制度的建立也是重要的影响因素。
在社会养老保险推行区面临的问题，除了与试点区某些相似处境外，更具体和更现实的是管理体制、人员素质和机构运行监督的问题。
从探索和建设适合中国特色的农民养老保障体系、应对人口老龄化高潮角度看，选择农村社会养老保险为制度形式的重要意义无庸置疑。然而，如前所指，这一制度从提出、试点到推行至今，学术理论界、政府管理和政策研究部门等各界的不同认识和争议一直存在，甚至在一定时期影响着制度的推行。十几年的制度运行后，或许从今天农村实际情况中能够得到些有价值、值得我们深入思考和有利于发展农民养老保障体系的启示。
目前作为养老保障制度体系的农村社会养老保险在全国的发展处于明显的困难境地，目前制度运行正常的地方主要在经济发达大中城市郊区或少量乡村集体经济实力较强地区，大部分地区农村社会养老保险事业均出现了参保人数下降、基金运行难度加大等多方面的困难，举步维艰，有的地区已基本处于停滞状态。到2002年末，全国参加农村养老保险人数下滑到5462万人[1]，2003年增幅不大。2004年3月9日十届全国人大二次会议的记者招待会上，劳动和社会保障部领导坦言，“目前全国享受养老保险的农村人口仅为6000万人左右。由于农村人口特别众多，因此不是短期内可以完全解决的”。
以农村社会养老保险为农村社会养老保障的制度发展思路，何以推广实施困难？通过考察，笔者赞同许多学者对该《方案》问题的看法。（1）“该《方案》只想解决未来农村老年人，而无法解决当下农村老年人的赡养问题，且《方案》保富不保贫，解决不了当前真正最需要保障的农村贫困人口问题”[2]；（2）“该《方案》难以实现互助互济原则，国家在农村社会保障中的责任和义务太轻，而且国家只是想摆脱应尽的义务”[3]；（3）《方案》中的养老金由于实行属地管理原则，因此，养老基金抗风险能力较差；（4）该《方案》的养老保障基金投资渠道单一，实现保值增值的能力比较差，养老基金收益太低、不可能真正解决农村养老问题等。
此外，笔者认为，《县级农村社会养老保险基本方案》及制度不被社会和许多农民看好的原因不止于此，更值得注意的：
1.在推行过程中脱离了开展农村社会养老保险的基本条件，在行政鼓励下将应在经济发达地区推广的制度过早地推向了经济基础并不强的地区。农村社会养老保险实行的是个人帐户完全积累模式，劳动力具备自我积累的缴费能力是开展农村社会养老保险的前提条件。而我国农村地区社会经济发展很不平衡，不少地区并不具备该制度所要求的基础条件。
2.违反自愿原则。地方政府的行政强制推行被农民视为乱摊派、敛钱，影响了对制度的理解和信任，结果“好心办了坏事”。
3.现行制度的内在矛盾。《方案》未体现社会保险的互助互济原则，“社会养老保险”名不符实。现行《方案》虽规定资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。但在实际工作中，集体补助、国家的政策扶持未能实现，“个人交纳为主”成了“完全由个人缴纳”。既未体现“社会保险”的“社会共济”，也无国家、集体、个人义务的强制性规定，基本是强制性个人储蓄，农民自然难以认同。
4.实施现行《基本方案》不能达到满足农村老年人基本生活的目的。现《方案》设计了从2元到20元不等的10个档次的月缴费标准，如果农民选择较低缴费档次投保（实际的确如此），领到的年均百元左右的养老金对农村老年人基本生活是杯水车薪，连“补充”作用都谈不上。
因此，在目前情况下，农村社会保险制度陷入发展和运行的困境是不可避免的。
（二）关于农村社会养老保险与农民养老保障实现途径的思考
农村养老保障制度建设是我国社会保障制度建设的重要内容，解决规模如此庞大的农村人口的养老等社会保障需求问题，是当今世界上前所未有的难题，没有现成的模式和经验可供照搬学习。因此，需要在社会实践中探索和不断研究，在争论中深入思考。
笔者认为：目前中国农村养老保障制度体系及运行机制尚未真正形成。农民养老保障的制度实现途径仍需探索，在实事求是的国情认识基础上，转变制度构建思路，对农民养老保障的实现方式进行再探讨意义重大。
首先，现阶段以“社会保险”为主导的农民养老保障制度建设，根本问题是“农村社会养老保险”不具备“社会保险”的社会性、互济性，农村社会养老保险尚未同城镇养老保障制度一样，纳入整个社会和国家的公共政策、制度构建、公共财政投入、制度运行的发展规划中。目前农村社会养老保险建设的主要思路并非适合于大部分农村地区，在农民年人均收入处于基本生活线上下、缺少公共资金转移投入、缺少基本公共服务设施和机构的农村，一个相当长的时期内并不具备实施社会养老保险的基本条件。
在经济发达地区农村，社会养老保险是可以发展的，在注入国家财力、责任和社会互济内容前提下，通过立法强制去推行，有利于这些地区农村养老制度建设问题的解决。
在经济不发达农村地区，应根据经济发展水平不同将非制度性资源家庭养老与制度性资源社会养老结合，当前工作重点应在于建立、完善“最低生活保障”和社会救助制度，给最需要扶助的老年困难群体切实的援助，缓解农村老龄化问题，与农村医疗制度一起为我国农村地区的庞大群体编织起真正的“社会安全网”。
其二，农民养老保障的实现应立足于对农村经济发展、社会特点的深入认识，在制度构建中深入分析农村可利用的养老资源，发展多层次、多类型相结合的农村养老保障制度。构建既符合现代社会保障理念，又与中国传统及现实情况相对应的农村养老保障制度。在传统家庭养老模式的地位难以替代的现实条件下，给传统的“家庭养老”以实际的社会支持（社区服务、协议资助等）是走向社会化养老的过渡。鼓励发展社会支持网络体系（社区或非政府组织等提供的支持），亲属间照顾、邻里互助、村集体帮助等民间支持，在为老年人提供经济支持、生活服务和心理慰藉方面发挥作用。发展老年人生活照料体系，如集中供养或社区服务方式，把它作为社会化养老保障体系的重要组成部分。
其三，发展农村养老保险需法律保障。任何制度创新和制度安排，都要靠立法来确立并保证其正常运行。应通过立法明确诸如五保供养、农村社会养老保险、“最低生活保障”、社会救助等制度的法律地位，在政府财政投入上得到支持和保障。
其四，结合城市化和工业化进程，通过农业剩余劳动力向第二、三产业和城市转移，进行城镇社会保障制度的配套改革，逐步将流动就业的农民工群体纳入全社会养老保障体系中，加入城镇基本养老保险制度，所有就业者无论在城市或农村，都应建立养老个人账户，参加一定形式的社会统筹，为将来积累养老费用。
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