中国农村养老保险制度的反思与重构，本文主要内容关键词为：中国农村论文,重构论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF391.3文献标识码：A文章编号：1002-3933(2007)04-0070-09
一、问题的提出：现行农村养老保险法律制度陷入困境
分析法学派的奠基人约翰·奥斯丁曾精辟地指出“法律的存在是一回事，它的功过则是另一回事”[1]。我国农村养老保险制度虽然早在20世纪80年代中期开始建立，民政部也于1992年出台了相应的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，但从实施效果来看，这项农村社会保险法律制度在保障农民基本养老权益，保持农村社会稳定方面并没有发挥其应有的作用。
据《法制日报》报道，云南红河州民政局原局长在1997年至2003年间，先后将6345万元的农村养老保险基金出借给私人承包企业和单位，直至审计人员调查时，尚有5200万元本金未能收回，投保的农民已有两年多没有领到一分养老金[2]。又如，根据2003年四川省审计厅的调查结果，四川省违规存款占基金存款总额的54.78％，而被冻结无法取出的基金占基金总额的34.8％。某县农保局筹集的农保基金总额为2000多万元，其中绝大部分存入当地的信托投资公司，因该公司被清盘撤销，存入的2000多万元基金被冻结而无法取出，该县能动用的保险资金只有几十万元，形成支付危机，参保的农民上访事件亦时有发生，并有越来越多的人要求退保，成为社会不稳定因素[3]。
在今年3月召开的十届全国人民代表大会第五次会议上，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出，加强社会保障体系建设是2007年政府的工作重点之一。毋庸置疑，农村养老保险制度是农村社会保障体系的重要组成部分，然而在实践中，我国很多地区的农村养老保险制度在建立和运行过程中存在大量问题，如征缴率低、征缴额小、保费收入大幅度下滑等，导致农村养老保险的工作步入低谷，经济欠发达地区的农村养老保险工作已基本处于停滞状态，农村养老保险法律制度的实施陷入困境。造成这种现状的原因是什么，现行农村养老保险制度的设计是否存在缺陷？本文将就此问题展开深入探讨，在反思现行农村养老保险制度的基础上，对重构我国农村养老保险制度提出相应的立法完善意见。
二、中国现行农村养老保险法律制度运行绩效评价及反思
经过多年的努力，我国农村养老保险取得了一定的进步，特别是在上海、浙江等经济富裕地区，参加农村养老保险的农民数量较多。到1995年底，全国已有28个省、直辖市、自治区的1500多个县(市、区)开展工作，有4900万农业人口(含乡镇企业职工)参加了农村养老保险，积累保险资金46亿元；到1998年初，参加保险的人口增加到8000万，积累基金150多亿元，山东、江苏、上海、浙江、福建等经济较为发达的省市农村养老保险事业发展较快；截至1998年底，我国已有2123个县(市)和65％的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参保人数8025万人[4]。
但总的来看，受法制建设和经济发展水平所限，我国农村养老保险形势依然十分严峻。截至2001年底，全国农村参保人数仅为6000万[5]。2002年底，全国参加农村养老保险人数又下降到5462万人。2003年，全国虽有1870个县(市、区)不同程度地开展了农村社会养老保险工作，但仅有5428万人参保。
就农村养老保险的立法而言，有关农村养老保障的法律法规数量极其有限，仅在1992年由民政部颁布了一部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，且农村养老保险制度主要是靠行政主管部门根据相关政策来组织实施，随意性大且操作性差，缺乏法制化的管理和规范。经过十多年的运行，现行农村养老保险方案在制度设计方面的缺陷也已逐渐显露出来，互济性差、保障水平低、管理混乱、基金保值增值能力差等种种不足制约着农民养老保险体制的发展，甚至导致其持续萎缩。具体而言，农村养老保险工作中的问题主要集中在以下几个方面：
(一)筹资模式和账户模式制度设计缺陷
根据1992年民政部《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，保险资金的筹集“坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，“个人的交费和集体的补助，分别记账在个人名下”设立个人账户。可见，我国农村养老保险基金采用预筹积累方式筹集，按农村缴费人口单设个人账户。
对于此种模式的选择，有的学者持赞成态度，认为建立个人账户储蓄积累模式是根据我国国情和农村实际做出的现实选择。因为在政府目前不可能为农村养老保障提供巨额的财政补贴的情况下，将农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，产权清晰，有利于调动农民参保的积极性，也有利于强化农民的自我保障意识，同时也避免了政府承担无限责任的风险。
但笔者认为，现行农村养老保险的制度模式实际上是一种“个人储蓄”模式，类似于新加坡的中央公积金制度，不是真正意义上的社会保险。在实践中，现行筹资模式和账户模式至少存在以下三个方面的弊端：
第一，互济性缺乏——“个人储蓄”模式。
“互助合作、共担风险”是社会保险的基本原则之一，社会保险基金的形成应由国家、社会经济组织和社会成员共同负担，并在一定范围内统筹使用，互助合作、共担风险，这是世界上大多数国家的做法。但我国的农村养老保险制度作为一种“个人储蓄保险”却难以体现“统筹共济”这一性质。1992年的《方案》虽然在农村养老保险资金筹集方面规定了个人交纳、集体补助和国家政策扶持相结合的原则，但由于我国农村老年人口众多，国家经济实力有限，所以国家在农村养老保险的资金筹集方面并没有给予直接的资金扶持，而仅仅在相关政策上给予照顾。集体补助则由于缺乏法律明确的强制性约束，存在很大的随意性，体现在：经济欠发达地区普遍财政困难，不愿也无力对参保者给予补助；经济发达地区随着农村土地承包经营制的实施和税费改革的深入，其集体积累也日益减少，农民同样很难享受到来自集体的补助。在政府和集体补助缺位的情况下，现行农村养老保险基金完全由个人缴纳，加之“个人的交费和集体的补助，分别记账在个人名下”设立个人账户，不设立统筹账户，不统筹使用保险基金，农村养老保险筹资模式就完全演变为“个人储蓄”模式。这种模式不同于“个人账户与社会统筹相结合”的城镇养老保险模式，体现的仅仅是同一参保人在不同年龄阶段的收入再分配，没有体现社会资源的再分配，因此，参保农民之间不存在互助性，只存在农民个人的自助性。在现实生活中，个人缴费为主的基金积累模式对农民养老也没有起到真正的社会保障作用，难以体现社会责任，实质上，农村老年人的生活赡养费仍由其家庭承担。
第二，公平性缺失——“保富不保穷”。
由于现行农村养老保险制度没有设置统筹账户，不具有互济性，采取的是完全积累型的养老保险模式，带来的突出问题是：个人交纳保险费越多，个人账户的积累资金也越多，未来领取的养老金就越高——“保富不保穷”。即收入较高的农村居民参保积极性较强，选择的交费标准档次也较高，未来领取养老金数额也较多；而对于农村的低收入者来说，由于收入有限，通常会选择较低档次的交费标准，导致未来领取养老金数额也较少。根据《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，月交费标准设2元—20元10个档次，最高与最低相差10倍，未来领取养老金数额的巨大悬殊会极大地挫伤农民参保的积极性，很多贫困农民甚至彻底放弃参保。那么，最后的结果必然是：那些即使不参加养老保险也能够顺利解决养老问题的高收入农民得到了养老保障，而大多数最需要得到养老保障的低收入和贫困农民却不能从农村养老保险制度中受惠。这种结果严重违背了“减少贫困，减少收入不平等”的农村社会保险目标，没有体现出农村社会养老保险的社会性、公平性原则，不符合建立农村社会养老保险制度的初衷。
第三，调剂性缺位——“保小不保大”。
与城镇职工养老保险制度“新人”、“中人”、“老人”的区别对待不同，现行农村社会养老保险方案没有区别不同年龄段的农民。由于现行农村社会养老保险采用积累式个人账户模式，受益的养老金完全来自于农民个人的先期积累，因此，农村养老保险的受益人只可能是《方案》颁布后开始进行个人积累的年轻人和中年人，受益时间是几十年以后，换言之，现行养老保险制度解决的是“未来老年人”的养老问题；而对于目前已进入老年和即将进入老年的农民来说，由于之前没有任何资金积累，现行农村养老保险制度则不能给予其任何养老保障。可见，在现行制度安排下，目前亟须解决养老问题的农村老年人群成为农村养老保险的“真空”人群，完全个人账户模式由于不能实现代际间的保障资金调剂，导致的结果只能是“保小不保大”。而根据我国第五次全国人口普查结果显示，全国65岁以上人口已达8811万，其中农村为5938万，占老龄总人口的67％。如此庞大的农村老龄队伍仍在迅速扩大，解决这部分老年人的养老保障问题才是我国农村社会保障领域的当务之急。
(二)农村养老保险资金来源结构错位
农村养老保险运行多年的实践表明：资金来源问题是养老保险的核心问题，缺乏政府财政支持是我国农村养老保险发展缓慢的根本原因。《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》只规定了国家应对保险资金的筹集给予政策扶持，而没有明确规定政府在农村养老保险体系建立和运行过程中应承担相应的财政责任，在集体经济日益薄弱的情况下，这样的“软约束”必然导致绝大多数地区的农村参保者缴费负担重，保障水平低且参保人数不断下降。据测算，在1990年至1999年期间，我国农村养老保险参保者人均累计农村养老保险费仅230元，月均养老金仅3.5元，根本无法保证农村老年人口的基本生活[4]。与此相应，从1998年至2000年，我国农村社会保险的参保人数从8025万人下降到6172万人，截至2002年底，又下降至5462万人。笔者认为，农村养老保险资金来源结构错位是导致农民参保积极性不高的根本性制度原因，我国应逐步建立以政府为主体的多渠道筹资机制，理由如下：
1.社会保险的本质要求
农村养老保险是社会保险的一个重要组成部分，而社会保险体现的是全社会对受保人群的一种责任和关怀，这是社会保险的本质所在。纵观世界各国，绝大多数国家的农村养老保险的资金来源均包括政府筹资这一渠道。以德国为例，德国早在1957年就为农场主及其配偶和共同劳作的家属建立了农村社会养老保险制度，农村社会养老保险的资金来源于投保人缴纳的保险费和联邦政府的补贴，其中政府资金投入占有很大比例。如1996年德国农民养老保险支出为60亿马克，其中农民缴纳的保险费收入为18亿马克，而联邦政府就补贴了42亿马克。再以加拿大为例，1990年加拿大政府为农场主及其家属创立了农场主社会养老保险计划(NISA)，该计划规定：每位投保人的个人NISA账户包括基金1和基金2两个部分，其中基金1是投保人缴纳的保险费，而基金2则是联邦政府和省政府配套补助的款项和两个基金存款的利息，其配套补助的资金数额与投保人缴纳的限额以下的保险费数额相同。可见，世界各国在农村建立养老保险制度时都倾向于采用以政府为主体的养老保险模式，其保险资金不是完全由个人承担，而是由国家和社会成员共担责任，共担风险。然而我国现行的农村养老保险的保险费基本由农民自己承担，体现社会保险属性的政府财政投入非常少，违背了社会保险“风险共担、互助合作”的一般原则和“体现全社会责任”的本质要求。
2.政府履行公共财政职能的要求
在市场经济条件下，市场机制运行的必然结果是收入分配差距的不断加大，而市场本身对解决这一问题无能为力。作为一种外在力量，政府必须要在市场失灵的领域进行适度调节，以弥补市场缺陷。因此，履行公共财政职能、缩小收入分配差距是政府的一项重要职责。作为一种收入再分配的工具，政府公共财政应对所有公民一视同仁，通过“转移支付”的方式增加弱势人群的收入，在一定程度上解决农村居民的养老问题。从理论上讲，农村养老保险制度是农村地区典型的一种公共品，基层地方政府的重要职责就是为当地的居民提供所需的公共品，随着公共财政体系在基层地区的逐步建立，为管辖范围的农村居民提供养老保险这一重要的公共品应当是地方政府的一项基本职责。然而从目前的实践来看，很多地方农村养老保险机构由于缺乏政府财政的投入，经费来源无保障，不仅农民养老保障资金匮乏，基金规模小，甚至连农村养老保险的日常工作都难以正常开展。根据相关规定，地方农村养老保险机构主要是从养老金中提取3％的管理费作为经费来源，但鉴于县级农村养老保险基金规模太小，提取的管理费远不能满足日常开支的必要费用，许多地方农村养老保险机构难以正常运转，某些乡镇甚至无机构或无专职人员，从而导致保险农户办理参保、领取养老金、办理退保手续非常困难。基于以上分析，不难得出这样的结论：在农村地区建立和实施农村养老保险制度，政府必须加大对农村养老保险的投入，这是政府履行公共财政职能的基本要求。
3.实现社会公平的要求
在退休、失业、生病及丧失劳动力后基本生活得到保证是《宪法》赋予所有劳动者的一项基本权利。社会保障制度就是国家建立的为实现每一位劳动者的这一权利而进行的制度安排。这就意味着国家对包括农民在内的所有劳动者都应提供相应的社会保障待遇，为农民提供与其他公民同等水平的社会公共服务，建立农村社会养老体系是政府的责任。但在中国，农民作为一个防御风险能力更弱的群体，作为一个上缴各种税费直接为国家财政作出巨大贡献，通过工农业“剪刀差”间接为国家积累大量财政资金的群体，在生病、年老以及丧失劳动力后却并没有得到国家对城镇人口同等程度的关怀。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，对农村的社会保障工作却投入很少，形成了“城乡分割”的社会保障格局。据统计，占全国人口70％的农民只享用了全部社会保险费的11％，而占全国人口30％的城镇居民却占用了全部社会保险费的89％。从年人均社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有仅为15元，相差整整30倍[6]。此外，《城镇职工基本养老保险条例》规定，城镇养老保险资金由国家、企业和个人三方共同负担，而现行农村社会养老保险基本方案却将缴费责任推向了农民个人，对国家和集体的筹资责任没有强制性规定。正是这种城乡有别的做法，使得从1998年到2002年的5年时间里，农村和城镇养老保险的参保人数变化趋势截然相反：农村地区的参保人数逐年下降，而城镇参保人数却大幅度上升，详见下图：
不难看出，以实现社会公平为己任的社会保障制度在中国城乡二元经济结构的背景下遭遇尴尬，社会公平严重缺失。由是，笔者认为，在城市反哺农村的历史阶段，建立农村养老保险制度，应有政府财政的支持；要缩小城乡社会保障水平的差距、打破“城乡分割”保障格局，就必须建立农民、集体经济和政府共同投入、风险共担的机制，这是实现社会公平的必然要求。
(三)保费设计不合理，养老保障水平低
《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》在保费的月交费标准上设置2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供参保农民自己选择。这样的制度设计主要是考虑到我国农民收入水平较低，可支配现金也相对较少，因此设置多档次的缴费标准，设计低缴费率，从而照顾贫困农民的实际困难。在过去，这种保费设计方案曾被认为是符合我国农村经济实际的做法。然而在实践中，这种貌似科学的做法却成为导致农村养老保险难以为继的重要原因之一。由于地区经济发展水平不平衡，而农村养老保险资金的筹集又是以个人缴纳为主，这就使得大部分地区尤其是中西部贫困地区的农民多选择最低标准缴纳。根据民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》，如果按最低缴费标准每月2元缴纳保费，10年之后，每月可领取养老金4.7元，15年后，每月可领取养老金9.9元[7]。中国社科院《农村社会保障研究》课题组在2000年的研究也表明：自上世纪90年代初我国开展农村养老保险以来，到1999年底，全国有8000多万人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金184亿元，1998年向59.8万参保人发放了养老金，人均42元。按此计算，月均养老金仅为3.5元[6]。笔者不禁试问，这样的保障水平如何满足农村老年人的基本养老生活需要？如何达到保障农村老年人基本生活的目的？
保障参保者的基本生活水平是社会养老保险的一个基本功能。现行农村社会养老保险保费设计不科学，加之农民受收入水平所限，倾向于低档次投保，所获养老金标准极低，因此难以保障参保农民的基本生活水平。当农民投了养老保险而又得不到养老保障时，农村养老保险便逐渐失去对农民的吸引力，很多地区尤其是西部地区的农村养老保险工作难以持续开展。如四川省内江市制定了几种等级的投保方案，征集标准从一次缴费200元到2000元(上不封顶)不等，很多农民都选择了最低等级的投保险种。待到领取养老金时，一年只有100多元，根本解决不了农民的基本养老生活需要，不能调动农民参保的积极性[8]。可见，由于制度不完善，保费设计不科学，政府对农民的保障责任没有能真正体现，农村养老保险的社会保障功能难以发挥。
(四)基金流失严重，保值增值能力差
农村养老保险基金是农村养老保险事业得以顺利推进的重要保证，基金的管理和运营质量直接关系到这项事业的成败。但随着我国宏观经济形势的变化和经济制度环境的改变，农村养老保险基金的管理和保值增值面临巨大挑战，出现了许多亟待解决的突出问题：
1.问题一：基金安全性难以保证，监管不力，风险大，流失严重
根据民政部《县级农村社会养老保险基金方案(试行)》规定，农村养老保险基金以县为单位统一管理，县(市)农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。民政部门和其他部门都不能动用资金。但事实上，由于缺乏相关配套法律保障，且农保基金自收自支，自求平衡，没有作为社会事业纳入政府统筹安排，各地均存在不同程度的管理无序、挤占挪用、非法运作等问题。一项在江苏省的调查表明，调查涉及的7个城市，已经流失的资金，占基金总额的35％，基金流失有地方政府挪用，养老保险机构挪用，违规投资和违规使用等。基金流失的另一种表现是管理费用，一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30％以上[6]。
2.问题二：保险基金投资渠道单一，保值增值能力差
对于农村养老保险基金的保值增值，《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定：“保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。”“养老保险基金除需现金支付部分外，原则上应及时转为国家债券。国家以偿还债务的形式返回养老金。现金通过银行收付。”“养老保险基金用于地方建设，原则上不由地方直接用于投资，而是存入银行，地方通过向银行贷款，用于建设。”可见，现行政策将农村养老保险基金的保值增值途径限定为存入银行和购买国债。
之所以作出这样的规定，原因在于我国上世纪90年代初的经济制度环境与现在很不相同。《方案》颁布时，银行存款利率还比较高，保险基金可依靠购买国家债券和存入银行获得资金利息，经办机构所需经费在基金存款利息中按比例提取。在当时的经济制度背景下，这样的模式选择是基本能够实现基金的保值增值和农村养老保险的正常运行的。但是随着宏观经济形势的变化，国家多次调整金融政策，近十年来银行利率不断下调，利率水平已由1993年的10.9％下降到2003年的1.98％。由于利息收入大幅度减少，加上通货膨胀等因素的影响，基金保值增值非常困难，甚至不能保证经办机构的经费，原来的保值增值方案设计在新的经济形势下难以发挥作用。鉴于相关政策不配套，国家没有出台关于农村社会养老保险基金增值运营的优惠性政策，农村养老保险基金长期缺乏合理的增值空间，导致的后果是：(1)基金规模小、回报率低，农村养老保险达不到农民老有所养和稳定社会的作用；(2)为寻求基金的保值增值，追求较高收益率，某些地方的经办机构违规运作基金，从而加大了基金的运营风险，不利于金融环境的稳定和农村养老保险工作的开展。
三、重构我国农村养老保险法律制度的具体立法构想
我国农村养老保险制度改革的基本目标是建立与经济发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会化管理和服务的“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系。为达到上述目标，必须要结合我国农村的实际情况，采取有效措施解决现行农村养老保险运行中的突出问题，同时进行相应的制度建设。
(一)建立以政府为主体的多渠道筹资机制
如前所述，在社会保障制度的建设上，我国走的是一条“城乡分割保障”的道路，国家承担了城镇社会保障制度的大部分建制成本，却忽略了农村社会保障制度建设的资金需要。有学者说得好，“国有资产是全国人民所有的资产，不是城里人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产”。作为一个农业人口占大多数的发展中国家，我国政府虽不可能像西方发达国家那样为农民提供全面的、高标准的养老保险待遇，但国家应从公平的角度为广大农民提供最基本的养老保险待遇，建立起“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系，这是政府义不容辞的责任。从世界已建立社会养老保险制度国家和地区看，很多国家和地区的社会养老保险涵盖农村地区，其保障对象包括全部农村人口，其中有相当数量是与中国经济发展水平相当的发展中国家和地区。
笔者认为，如果说《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》规定“国家给予政策扶持”在我国上世纪90年代初期经济基础相对薄弱的背景下还有一定合理性的话，那么在我国改革开放二十多年，经济持续高速增长，综合国力已明显增强的今天，我国政府不能再以“经济发展水平低，国家财力有限”作为暂缓发展农村养老保障的理由。据《2004中国统计年鉴》显示，国家财政收入已从1990年的2937.10亿元增长到2000年的13395.23亿元，2003年又增长至21715.25亿元，因此以财力不足作为不考虑农村养老保障的理由不充分①。另一方面，相对于城镇居民，我国农村居民的收入水平普遍较低，所以政府理应承担起更多的责任，尤其是中央政府不仅应该制定各项法规和政策，对农村养老保险制度的建立加以规范和引导，更应该承担必要的财政责任，加大对农村养老保障的资金投入。实际上，从世界各国社会保障运行的情况来看，各国中央财政通常会投入很大比例的社会保障资金。据资料显示，1991年瑞典、英国、加拿大、美国的社会保障总支出中，中央财政支出的比重分别占到56.4％、31.8％、36.4％、28.7％；1994年欧盟国家社会保障资金来源有36％来自国家财政，而我国2000年即使在中央大幅度增加社会保障支出的情况下，这一比重还只有4.5％，而且其中大部分还投到了城镇，对于农村养老保险的扶持很少。笔者建议，政府可采用各级政府财政按比例分担的方式加大对农村养老保险的财政扶持。考虑到我国东西部地区经济发展水平不平衡，农民收入差距大，东部与中西部农民的财政补助方案应有所区别。具体而言，对于中西部地区的养老保险制度建设所需资金，中央、省、市、县四级财政应按比例分担；而东部地区养老保险的资金投入则以地方财政为主，省、市、县形成合理的财政投入分担比重。
(二)建立农村养老保险基金监管机制和基金保值增值的运营机制
1.加强农村养老保险基金的有效监管
保证资金安全是农村养老保险管理工作的首要目标。长期以来，由于相关制度建设不完善，主管部门不重视等原因，财政、审计等部门对农村养老保险基金经常性的指导不足，监督、检查力度不够，导致各种违纪违规问题没有得到及时纠正和查处，农村养老保险基金缺乏有效监管，基金风险较大。笔者认为，可从以下几个方面加强有效监管保险基金的制度建设：
第一，建立健全农村养老保险经办机构的内部控制制度，完善养老保险基金管理制度，建立财务核算制度、审计监督制度等。财政、审计等监督部门应加强财务监督力度，严禁基层组织和经办机构挪用基金，严厉查处违纪违规的单位和责任人，建立完善的农村养老保险基金运行监督机制，使农村养老保险工作的开展有法可依，有法必依，违法必究，确保基金安全，严防基金流失。
第二，明确农村养老保险个人账户资金的所有权归属，即归农民个人所有，任何政府、部门及农村养老保险经办机构都无权动用农村养老保险基金。为杜绝农村养老保险经办机构超额提取管理费用，明确规定农村养老保险经办机构只是代投保农民运营该部分资金，基层工作人员的工资以及管理费用，由财政单独列支，不能从养老保险基金中提取支付。
第三，设置事业性质的“县级养老保险基金管理中心”，专门从事农村社会养老保险基金的征缴、存储和账户管理。将农村养老保险工作交由专门机构管理，而不是民政或社会保障等行政部门管理，增强农村养老保险工作开展的独立性和效率性。
2.建立基金保值增值的运营机制
农村养老保险基金是农民享受养老保险待遇的备用资金，其运营应有一定收益，即保证基金能够保值增值，才能有效解决农村社会养老保险的支付问题。《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》将我国农村养老保险基金的保值增值方式限为存入银行和购买国债。随着经济形势的改变，这一规定阻碍了农村养老保险基金的保值增值能力。笔者认为要顺利推进农村养老保险工作，建立基金保值增值的运营机制势在必行。
首先，政府应当允许农村养老保险基金进行适当的投资组合，适度放宽投资的领域。除了存入银行和购买国债，如可允许投资运营稳定且回报率较高的大型基础设施建设领域，从而提高农村养老保险基金的营利能力。
其次，在农村养老保险工作开展较好，农村养老保险基金规模较大的地区可允许经办机构依照法定程序，将养老保险基金委托给专门的基金管理投资机构，按照市场化原则运营养老保险基金，提高积累资金的增值率和回报率。国家负责制定相关的法律法规并对基金管理投资机构实施监控，基金管理投资机构对农村养老保险基金进行投资运作。
从世界范围看，养老保险基金的营运模式，可分为公共管理模式和私人管理模式两大类。公共管理又分为集中管理模式和松散管理模式。新加坡是集中管理模式的典型代表，政府建立了专门机构代表国家对养老保险基金实行垄断经营。欧盟很多国家的养老保险则采用松散管理模式，由国家和社会团体共同管理养老保险基金。私人管理模式是指基金管理公司受国家委托管理养老保险基金，可分为完全私人管理模式和部分私人管理模式。前者是指全部养老资金都由基金管理公司投资运作，基金管理公司依靠服务质量和基金回报率争取客户，国家则负责制定养老保险的法律法规、对基金管理公司的运营进行监督并对投保者给予最后担保。后者将养老金分为两部分操作，养老金的统筹部分由政府直接管理，个人账户的养老金则由私人基金管理公司负责投资运营。从实施效果看，公共管理模式受政府垄断经营所限，往往会因为缺乏竞争而导致营运的低效率，而基金管理公司对养老保险基金进行市场化运作，引入竞争机制，可以克服这一弊病。
笔者认为：(1)我国应充分借鉴并吸取国外养老保险基金营运的成功经验，促使农村养老保险基金运营模式逐渐从国家经营向基金管理公司经营转变，拓宽农村养老保险基金的投资渠道，逐步放松对基金投资方向的严格控制，使养老基金能进入资本市场，通过股票市场和其他有价证券市场实现保值增值。应当说，养老基金进入资本市场是世界各国的共识，发达国家养老基金投放于有价证券的比例一般达40％—50％，英美则达60％—70％。1997年，英国养老保险基金对股票的投资比例为72％，美国为61％，日本为52％，澳大利亚、荷兰、瑞士分别为43％、36％、18％。事实上，随着我国资本市场不断发展和成熟，全国社会保障基金已经进行了有益的尝试。据公布，截至2005年9月底，全国社会保障基金理事会共有资产1917.20亿元。其中银行存款941.96亿元，占49.13％，债券投资607.00亿元，占31.66％，股权资产116.35亿元，占6.07％，股票投资251.89亿元，占13.14％[9]。(2)为最大限度地减少风险，我国应建立投资风险防范机制，如控制投资上限，规定每一种投资工具的最高投资上限和对某一家公司投资的上限；成立风险评级委员会，对投资工具进行风险等级评定以及对各种投资组合提出建议，从而控制投资风险。此外，政府还应承担最终担保责任，即当基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，弥补不足部分由政府承担最终弥补，当基金管理公司破产时，政府还应承担投保人的最低养老保险金担保。
(三)因地制宜，突出重点，合理构建农村养老保险法律体系
“社会保障体系比较健全”是党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一，中央已提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。这表明中央开始认识到建设农村社会保障体系的重要性，也标志着农村养老保险制度在经历了自1999年以后的清理整顿期后又迎来了新的发展契机。但同时我们也必须清醒地看到：中国农村人口比重大、分布广、农村地区间经济发展极不平衡是我国农村的客观现实。前一阶段农村养老保险制度之所以在很多地区难以继续推行，首要的原因就是制度设计脱离中国农村实际，没有充分考虑农村地区差异大、农民收入差别大的现实情况，而是采用“一刀切、一个模式、一种制度”来解决全国各地区、各层次农民的养老问题，使中国农村养老保险工作的开展遇到了巨大的制度困难，基本处于停滞状态。因此，如何在新的历史时期结合我国农村实际，合理构建农村养老保障体系是现阶段我国建立农村养老保障制度的关键所在。在此问题上，笔者的观点如下：
1.因地制宜，分地区构建农村养老保险体系
需要强调的是，农村总体收入水平提高并不意味着农民收入差距的消灭，全国农村经济发展水平不平衡、区域差异大是客观存在，不可能在短时期内消除。二十多年的改革开放使一部分农民已经相当富裕，但这些农民多为东部和沿海地区的农民，只占少数比例。而大多数的中西部农民收入水平仍然偏低，且与东部地区农民的收入差距还在不断拉大。总的来看，我国东、中、西部农民的收入呈梯字型。根据国家统计局农村社会经济调查总队公布的数据，2003年，东部、中部、西部农民纯收入比为1∶0.66∶0.52；《2004中国农村统计年鉴》的数据也反映了这一状况：
在农村养老保险制度推行的过程中，农村劳动者的收入水平高低和剩余收入多少是决定农村居民的筹资能力与筹资意愿的重要因素。从上表不难看出，与东部地区的农村居民相比，中西部农村居民的收入水平和剩余收入水平相对较低。特别是西部地区的农村居民，农民人均纯收入水平大大低于全国农民人均纯收入水平，且总收入和总支出相差无几，剩余收入极少。事实上，上表数据反映的仅仅是西部地区农民收入的平均水平，在很多西部省区，农民的人均纯收入水平实际更低，具体情况如下图所示：
对比上述两表可以发现，在2003年，贵州、云南、西藏、陕西、甘肃和青海各省农民人均纯收入都低于西部农民人均纯收入1878.90元的水平。此外，无论是在2002年、2003年，还是2004年，所有西部省区的农民人均纯收入均低于全国农民人均纯收入水平。
由此，可得出以下结论：我国农村地区间经济发展很不平衡，农村居民间收入差距较大，广大西部农村多数地区农民收入水平仍然普遍偏低，农民筹资能力有限，如果单纯依靠个人筹资，最需要老年保障的农村居民将会被排斥在农村养老保险制度之外。而相关的数据也证明了这一点：东部参加农村社会养老保险的农民占总数的62.5％，中西部只占数的37.5％，而东部农民数量占全国农民总量的38.7％，中西部占61.3％[10]。
鉴于此，笔者认为，基于农村地区收入差异大、中西部农民收入水平低的客观现实，政府不应采用“一刀切”的方法推广农村养老保险制度，在不同的地区征收相同的养老金和给予相同水平的养老待遇在事实上是不公平的。农村养老保险制度的推行要因地制宜，各地应结合生产力发展水平、农村居民收入水平、农村居民消费水平等各因素，建立与本地区实际情况相适应的农村养老保障制度：
(1)发达地区的农村养老保险制度：东部、沿海以及上海、北京等经济相对发达的地区，当地政府应加强财政支持力度，提高农村养老保险的参保率和保障水平。在账户模式的选择上，可选择完全的个人账户模式，也可按照城镇职工养老保障，设立个人账户与社会统筹相结合的账户模式。在实践中，北京市大兴县即是采用以个人账户为主、社会统筹为辅的账户模式。
(2)欠发达地区的农村养老保险制度：欠发达地区主要是指我国经济较为落后的中西部地区。在账户设置上，考虑到中西部农民收入水平偏低的实际情况，不应再实行完全的个人账户模式，而是采用完全的统筹账户模式，加强资金的互助共济性，提高资金的利用率。此外，由于中西部地区经济相对落后，且地方财政能力有限，中央政府应采取东西部区别对待原则，加大对经济落后地区农村养老保险扶持力度。
2.突出重点，分层次构建农村养老保险体系
笔者进一步认为，我国农村养老保障体系的构建除了要考虑各地区经济发展水平的差异外还要根据不同人群的养老保障需求分层次建立。即我国农村养老保障制度应突出重点，分类保障，优先覆盖农村养老需求强烈的人群。从农民群体的具体情况分析，以下农村人群对建立农村养老保险制度有较强的愿望：一是土地被征收的失地农民，这部分农民由于土地保障功能的缺失，养老保障风险增大，迫切需要国家为其解决养老保障问题。二是农民工，这部分农民工流动性较大，虽然工作在城镇却难以享受与城镇居民相同的养老保险待遇，也需要国家为其解决养老保障问题。
(1)建立失地农民养老保险制度
城镇化进程是社会文明进步的标志之一，产生失地农民也是正常现象，但由于失地农民长期以来以土地为生，土地一旦被征用，农民便丧失了最基本的生产资料，也丧失了最基本的生活保障和家庭养老的物质基础。虽然《土地管理法》规定失地农民可以获得土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等费用，但上述费用给付标准普遍偏低，公平性无从体现。在实践中，有的地方甚至长期拖欠征地补偿款，严重侵犯了农民的合法利益。此外，失地农民总体素质不高，缺乏必要的技能，部分人员年龄偏大，在劳动力市场普遍缺乏竞争优势。作为既有别于农民，又不同于城市居民的边缘群体，失地农民既不享有土地保障，也不享有城市居民的社会保障待遇，处于社会保障的真空地带。无地、无业、无保障是被征地农民普遍的一种生存状态。如果不对失地农民的就业和养老保障作出适当的制度安排，由此带来的一系列社会问题将会严重影响城市化进程并危及社会稳定。因此，建立失地农民养老保险制度，缓解征地矛盾，维护失地农民的社会保障权益是当前的重要工作。
(2)建立农民工养老保险制度
农民工是指户籍仍在农村但已完全脱离或基本脱离传统农业生产活动，在城镇务工或经商的一类社会人群。他们的主要收入来源是非农业收入。农民工是中国在特殊历史时期出现的一个特殊群体，相对于务农者而言，他们是非农就业者，但相对于有城镇户口的城镇居民而言，他们又是农村人，是一群介于城乡之间的非农非城的“边缘群体”。
目前，农民工数量已相当可观，并呈逐渐膨胀的趋势。根据农业部农村经济研究所提供的统计数据，2002年全国外出就业的农村劳动力超过9400万人，2003年11月底达到9800万人，并且这个数字一直以5％的增幅稳步增长。据新华社报道，到2003年为止，中国已有1亿的农村劳动力进入城镇就业，每3个产业工人中就有2个来自农村。据统计，目前我国农村共有5亿—6亿劳动力，其中1.4亿农村劳动力在城市务工，1.1亿农村劳动力在乡镇企业工作。换言之，50％的农村劳动力都已涌向城镇。作为一个庞大的社会群体，农民工是推动中国经济发展的重要力量，为城市建设作出了巨大贡献，但由于户籍制度和身份差别的客观存在，这个处于城市最底层的特殊群体却在各个方面长期遭受着差别待遇。身份差别决定了他们不可能享受城镇职工的医疗保险、养老保险及失业保险等各种制度保障。
诚然，打破城乡二元经济结构，消灭城乡身份差别不可能一蹴而就，需要长期的经济和制度建设过程，但随着越来越多的农民工涌向城市，不妥善解决农民工的社会保障问题，必然会给社会稳定带来巨大的冲击。事实上，农民工对参加社会保障，特别是养老保险的愿望非常强烈。根据李群、吴晓欢等人对东部及沿海大部分地区，包括北京、河北、上海、江苏、浙江、广西、福建、山东、广东和海南等10个省(市、区)的抽样调查，农民工对于养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大社会保险的参保意愿得分为3.47、2.40、3.29、2.27和1.06，农民工希望参加养老保险的意愿最为强烈[11]。
笔者认为，随着城镇化进程的加快，农民工数量的成倍增长是必然趋势，尽管目前农民工以中青年为主，但在不久的将来，这一部分特殊人群的养老问题将成为非常棘手的社会问题。与其临渴掘井，不如未雨绸缪，建立农民工的养老保险制度刻不容缓。
我国可逐步构建既区别于城镇职工养老保险制度，又不同于一般农村养老保险制度的相对独立的农民工养老保险制度。但在建立这项制度的时候，必须要充分考虑农民工的显著特点——流动性大。跨地区就业是农民工就业的主要形式，这就要求在构建农民工养老保险制度时必须注意以下几点：
首先，在养老保险账户模式的设计上不能照搬城镇职工养老保险“社会统筹与个人账户相结合”的做法，而是应建立可转移的个人账户。换言之，该账户可以随着农民工工作的转换而在全国范围内转移，退休时按规定领取养老金。个人账户必须反映该农民工保险费的缴纳情况和保险金的积累和增值情况。但这种养老保险制度的推行必须要配套建立个人账户信息的全国联网，实现积累基金的全国统一管理。
其次，必须在全国范围内统一农民工养老保险制度，不能“各自为政”。如果地方政府“各自为政”纷纷制定本地的农民工养老保险制度，则农民工养老保险工作的开展会遭遇巨大的制度障碍，因为地区间的实施方案与具体操作方法各异，难以顺利衔接，容易导致“有始无终”的局面。以深圳市为例，该市虽然早在1987年就实施了农民工的养老保险制度，但由于全国其他大部分地区都没有开展此项工作，导致每年都有大量的农民工在春节前后办理退保手续，农民工养老保险工作难以持续。因此，要真正落实农民工养老保险工作，必须在全国范围内建立统一的农民工养老保险制度。
四、结语
劳伦斯·M·弗里德曼认为“给予法律生命和真实性的是外面的社会世界。法律制度不是隔绝的、孤立的，它完全依靠外界的输入”，“法律的输出仅仅是法律制度响应社会要求产生的东西”[12]。由是，原有的农村养老保险制度方案不能满足社会发展的需要，不能发挥其应有的保障作用时，法律制定者就应该响应当今社会新的历史要求，对现行农村养老保险制度进行改革与创新，建立起与经济发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式多层次的农村养老保障制度体系。
注释：
①国家统计局.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/indexch.htm.
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