乡村振兴背景下新乡贤参与乡村治理的困境与路径分析
肖 蓉
摘 要： 乡村振兴背景下，新乡贤作为一种新的社会力量参与乡村治理，被赋予新的内涵和时代价值。现代乡村治理中倡导法治思维、重扬乡风德治教化、维系乡村自治体系、传递乡土情怀，吸引新乡贤回乡发展乡村，推动乡村振兴战略的实效开展，但新乡贤参与乡村治理存在基础设施不完善、治理主体凝聚力低，新乡贤参与治理上的沟通和乡贤法律知识体系有待提升等问题。文章从公共行政中管理、沟通网、法律途径探讨新乡贤参与乡村治理的对策建议。
关键词： 乡村振兴；新乡贤；乡村治理
乡村振兴是助推城镇化的重要基础力量，也是解决“三农”问题的抓手。要实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开乡村治理体系和治理能力现代化。新乡贤作为一种内生性资源，以乡愁为纽带，嘉言懿行示范引领，传播乡贤文化，创新乡村发展模式，多措并举助力乡村振兴。
一、乡村振兴战略的导向与新乡贤的内涵
1.乡村振兴战略的导向
2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）强调了产业兴旺是重点，生态宜居是关键，乡风文明是保障，治理有效是基础，生活富裕是根本。[1]中国要实现共同富裕，农村也要富强。当前城乡之间发展差距较大，农村发展滞后还是现代化建设的短板。实现这一目标要坚持以党的政治领导为统领，构建“城乡命运共同体”，树立“共建、共治、共享”的乡村治理格局。该《意见》也指出，要“积极发挥新乡贤作用”。用乡贤组织力量来推动乡村建设和乡村治理，构建新乡贤参与乡村治理新模式，坚持城乡融合发展，对实现新乡贤助力乡村振兴具有重大意义。
2.新时代的乡贤内涵
新时代的乡贤包括基层老干部、道德模范人物、乡村德高望重者、乡村致富能手、大学生返乡创业者、优秀企业家等。不论其教育背景、年龄资历、职务状况如何，只要是富有正能量且具有影响力的优秀人士，愿意返乡为乡村建设作出贡献的能人，都被称为“新乡贤”。新时代下新乡贤组织，诸如“乡贤工作室”“新乡贤座谈会”，都是对传统的乡绅、士绅、乡约制度的传承借鉴与创新引用。有志之才从乡村流入到城市发展获得一定的成就，最后又返回乡村发展的循环过程，并不是传统上的落叶归根，而是回望乡土的真挚情感体现。正如费孝通先生在《乡土中国》中所说：“中国社会是具有乡土性的。”[2]在平等、民主、法治的环境下，依托党的基层组织和政策的支持，地域不再成为一种天然的束缚，乡居也就成为一种新的生活方式，带有乡土气息的农村社会逐渐孕育出一股新的乡贤文化力量，这也使得新乡贤群体拥有着深刻的时代价值。
二、乡村振兴背景下新乡贤的时代价值
实现共同富裕是乡村振兴战略的题中应有之义，而乡村治理是基础，既要传承农耕文明、发展农耕文化，又要推动乡村创新发展兴盛之路，建立现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。新乡贤在完善新时代乡村治理机制，维持乡村社会良序发展中起到良好的推动作用。
勃艮第是吕杨大师最爱的产区之一。在他看来，这是一个相当复杂的产区，“在每一个村，都有着很多不同个性的酿酒师，通过他们的演绎，用不同的方式表现着 Bourgogne 千变万化的风土条件”。这里的风土有着怎样的特点？为什么这里的葡萄酒能迷倒那么多资深饮家？这一期，侍酒师大师吕杨先生将为我们讲解勃艮第的风土“密语”，分享那些勃艮第的极致美好。
1.“新”秩序倡导法治思维
首先，基层村民对政策信息及企业合同内容条款理解能力存有局限性，加之农村“空心化”“空巢化”“老龄化”现象严重，留下的多是老弱幼、文化层次不高的群体，这很容易出现信息不透明、碎片化现象，达不到村民的需求愿望，增加了村民的社会舆论批评。需要深入村民群体，对有关治理政策及发展信息、企业合同进行通俗化解释、传达宣传能力的治理。其次，农民、村委会、基层管理人员使用网上办公和沟通交流信息化水平较低。2019年2月中国互联网络信息中心（CNNIC）发布第43次《中国互联网络发展状况统计报告》，报告显示，截至2018年12月，我国农村网民规模为2.22亿，占整体网民的26.7%；城镇网民规模为6.07亿，占比达73.3%。[3]另外基层农村通讯基础设施不完善，降低双向信息传递的效率，影响全体参与成员“全通道式”信息交流。最后，沟通形式单一。除了正式的节日活动外，其他非正式的活动不够多元化，随之多元主体之间的交流也减少，疏远了真诚乡愁间的沟通机会，降低了彼此的信任关系程度，也使得新乡贤动员村民的能力、调解村民纠纷及传递社会美德的能力和威望难以有效施展，进而给基层治理带来挑战。
2.“乡”风文明重扬德治教化
乡贤组织作为乡村社会的稳压器，调解矛盾是他们的重要职能与主要日常工作。随着乡村现代化的发展，乡村内部的矛盾也日趋复杂化与利益化，当面对农村宅基地归属、遗产继承、土地转让、征地拆迁等因素造成的利益冲突时，乡贤仅依靠道德礼教及自身威望无法化解利益的分配问题。虽然新乡贤拥有一定程度的法律知识和素养，但要运用具体法律知识或者相关政策文件时，非专业法律相关人员往往是心有余而力不足，导致无法及时有效地引导村民通过法律途径维权。当前，对于新乡贤如何参与乡村治理缺乏明确的法律规章制度，加之村民的素养不高，在处理法与情的冲突时很容易陷入误区，更影响公共活动的经济和效率。
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3.“贤”处着力维系自治秩序
新乡贤回归，一是住房、办公场所问题。乡贤们离家乡年数久远，回乡后面临的住宿条件多半是年久失修的老屋。受当前农村土地流转政策的限制，他们回乡后不仅面临没有固定的生活和办公场所，缺乏归属感，而且新乡贤主体分散于乡村的各个领域，他们参与乡村事务进行会议建言和监督政务，一般是受村“两委”的邀请，即便有了好的想法和建议，也难以及时有效地交流和沟通，这就直接制约着他们回乡的可能性、积极性。二是医疗和社会保障问题。农村地区的医疗设施和社保体系的建设远远落后于城市，新乡贤在享受城市的医疗待遇后，再返乡得不到同等的医疗条件。城乡户籍制度不同，社保体系分割化，社会保险报销比例不均衡、手续繁琐等，这些都是与乡贤们的生活息息相关的突出问题。此外，当前还没有完备的规章制度作为新乡贤返乡后的保障。三是公共基础设施管护问题。村级集体的资金有限，“谁拿钱修”、破损现象维修不及时的问题屡见不鲜；村民保护意识薄弱，即使发现一些问题也是“事不关己、视而不见”。
乡村公共治理是社会治理能力现代化的重要组成部分，从管理、沟通网、法律途径出发分析新乡贤参与乡村治理，实现乡村“良治”。
三、新乡贤参与乡村治理困境反思
1.新乡贤参与治理的基础设施不完善
乡村治理是政府主导与村民自治即行政权与自治的结合。政府一元治理乡村难以治本，更要依托于乡村的内生性的主体力量。新乡贤不同于传统社会中维系乡村社会秩序的家长制。新乡贤本身是一种内生性的资源，与外界进行物物交换、精神交换，通过基层民主协商对村“两委”发挥着有益补充的作用，又是乡村与外部沟通的桥梁。“基层群众自治制度”是我国社会主义民主政治的基本政治制度，该制度的确立使基层群众自治具备了合法性。发挥新乡贤在乡村治理中的模范和引领作用，并不是摒弃现有的基层民主制度，而是要进一步完善这一制度。新乡贤群体融入村民之中了解村民利益需求，表达村民的利益愿望，及时化解村民抗争或群体的不理性行为，实现村内“无讼”。
2.新乡贤参与治理的沟通上存有挑战
乡村是一个熟人社会，也是法治建设下沉中薄弱的地方，乡村民俗传统、人情关系等生活因素下处理事情多是以“晓之以理，动之以情”的传统方式为主，现代化的乡村治理则强调的是法治，包括对基层村民的法治教育、破除基层干部的“人治”思想和倡导法治思维。新乡贤既能依法为民办事，也能辅助基层政府将各项规章制度下达给村民。尤其是在纠纷化解方面，村“两委”权责范围有限，村民法治意识不强，新乡贤主要是以化解突出矛盾为出发点和落脚点，成立乡村村民会议、村民代表会议和村务监督委员会，并结合自身学识和工作阅历进行就地指导分析，引领村民用法治思维去维护自己的利益，增强民众的法治意识和秩序意识。因此，新乡贤权威和动员力量受到村民认可后，能更好地凝聚乡邻，巩固乡村社会和谐关系，增进村庄共同体情感。
3.新乡贤法治经验积淀不足
随着村民福利计算的理性化及家庭原子化，传统道德对村民行为的约束与规范作用日益式微，并逐步失去其作为社会评价标准的功能。新乡贤有一定的学识和文化水平，其在乡村德治实践中坚持以弘扬社会主义核心价值观为宗旨，通过自身的道德修养、个人素质来调节邻里纠纷，组织民众积极参与道德民风建设，进行传统美德教育，引导农民群众面对问题明是非、识美丑、辨善恶，自觉树立起文明家风、邻里互帮、移风易俗等新道德风尚，为乡村的发展营造良好的社会风气。基层政府在应对乡村道德秩序中的需求时往往会存有无力感，国家推动新乡贤参与乡村振兴，从政策上给予其支持并肯定了其作用。另外，大部分新乡贤来自于农村，熟悉乡村社会关系网络，组织和引导村民更为得心应手。
四、新乡贤参与乡村治理的路径
现代大学生参加社会实践活动的积极性普遍不高，主体意识不强，主要存在以下情况：有的学生托父母或亲戚在单位盖个章，再随便拍几张照片，自己并没有真的去参加实践，就开始编造社会实践报告；有的学生去参加社会实践是抱着修满学分的态度，全程被动参与，实践过程马马虎虎；有的学生对参加社会实践的目的和意义并没有明确的认识，在实践过程中走马观花，把实践当成一种旅游参观。
1.管理途径完善新乡贤参与的基础设施
罗森布鲁姆认为，管理途径强调的是行政的经济与效率，如何最大限度地提高组织效率是公共行政的重要价值，行政效率体现在公共行政的各个环节、各个层次上。[4]新乡贤参与乡村治理过程中，建立基层政府与乡贤组织之间的合作伙伴关系，保证体制内外途径互动畅通。一是多元式供给住房保障。政府对那些原来有房但无法居住的新乡贤，可以出台政策，由本人向政府提出申请，经批准后拆旧建新解决住房问题。对无住所的新乡贤，可将农村闲置的村委会房屋、办公设备利用起来，允许农民自愿将宅基地使用权有偿转让给返乡乡贤。二是政府相关部门给予资金支持。根据不同的情况下拨专项资金，加大乡镇医疗硬件设施投入，提升乡村医疗水平，优化生活条件，解决新乡贤的退休待遇异地领取等公共服务问题。加快户籍制度改革，完善城乡医疗保障的迁移制度，探索制定吸引新乡贤返乡的惠民政策。三是组建县、乡、村三级乡贤工作室的运行机制。鼓励和支持新乡贤积极参与乡村公共文化设施建设，投资基础设施，应立足于村庄实际，利用村级公共服务信息平台，畅通村民群众利益诉求表达渠道，充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性。通过建立乡贤监督管理机制，以公共管理者的身份对村民公共基础设施的使用权进行监督，保证使用权的公平公正。
2.优化新乡贤参与基层治理的沟通网络
创新基层沟通网络，运用“互联网+”平台协调新乡贤参与基层治理。一是推进回流青年加入产业经济发展，利用互联网技术培训村民。新乡贤助力发展农村一二三产业经济，留住有活力有知识的青壮年群体，运用互联网沟通交流，高效传递信息；新乡贤与基层政府提供平台，培训村民进行互联网沟通、网上办公、网上参与评议与监督等技能操作，降低双向信息沟通成本；多元主体之间互联网信息的广泛获取与公开化，满足了村民的知情权。二是建立“互联网+”乡贤文化活动、新乡贤交流与管理平台。对乡村举办的节日活动、联欢会活动、乡土习俗文化等活动，通过政府网站、视频线上直播对外宣传；线下也可以举办“乡贤讲坛”作为文化宣传阵地，为他人讲述自己或其他道德模范的先进事迹，为农村地区传播正能量。[5]三是建立“互联网+乡贤理事会”。建立乡村“网络预警通知平台”，村民产生邻里纠纷或家庭矛盾可以及时发送预警信息给“乡贤调解会”，新乡贤成员进行现场调解和帮助，努力传递乡约美德和打造乡村和谐。
徽州多山，而山高则皇帝远，治理村庄，维护一方水土的安稳，还得依靠乡间贤达人士，依据本地实情，立禁令，树规矩。
3.法律途径指导新乡贤参与治理的法治思维
宪法作为我国的根本大法，明确规定了人们的权利与义务。法律途径的公共行政强调法治，不允许有人有超越于法律之上的特权，公共权力不得侵犯人民的宪法权利，法律明确保护公民权利和义务的平等性。程序的正当性、公平性与法制性是法律途径的价值，但乡村公共领域和公共活动中仍然以经济和效率作为其核心价值，忽视宪法及相关法律的价值，缺乏民主法治的观念，会导致寻租和腐败行为严重。加强乡村法治建设，一是要推进基层治理法治化。改变“人治式”管理，树立法治观念，建设服务型政府。乡镇政府工作人员必须在法定权限内行使特定权力，做到行政管理的科学化、法治化和公正化。二是要进行法治宣传教育。在化解村民的一些合情合理并不合法的问题时，人们往往趋向采用传统道德教化和情感方式，虽然问题很快地得到解决，但也违反了法律制度和乡约民规。新乡贤作为乡村代表，要注重法治宣传教育，不仅自己要学法懂法用法，也要给村民传递法治精神，营造法治环境，用法律手段解决公共事务。
参考文献
[1]中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[Z/OL]（.2018-01-02）.http：//www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/zxgz/201802/t20180205_6136444.htm.
[2]费孝通.乡土中国[M].南京：江苏文艺出版社，2007.
[3]CNNIC发布第43次《中国互联网络发展状况统计报告》[R/OL]（.2019-02-28）.http：//www.cac.gov.cn/2019-02/28/c_1124175686.htm.
[4]张海艳.戴维·H·罗森布鲁姆多元公共行政观研究[D].沈阳：辽宁大学，2015.
[5]王丹霞.乡村治理中新乡贤文化的时代价值与实现路径[J].文教资料，2017（30)：51.
DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.009.024
（作者单位：湖北大学）