国有外贸企业制度创新的悖论：政府行为的效率，本文主要内容关键词为：悖论论文,制度创新论文,外贸企业论文,效率论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景与问题的提出
中国的国有外贸企业一直是所有企业，甚至是国有企业中的“特保儿”，国有外贸企业在国家的行政力量保护下实行垄断经营，享受种种特权，排斥了其他企业平等参与外贸竞争的机会。尽管从1979年开始进行了外贸管理体制的改革，下放外贸经营权，实行承包经营责任制，取消出口补贴和亏损补贴，在汇率并轨的基础上实行统一的结售汇制等，但外贸企业至今仍未摆脱传统的模式，表现为：企业经营权扩大了，但仍然存在着对企业经营的行政干预，指令性计划取消了，但有的指导性计划仍带有指令性的色彩；企业对利润的支配权扩大了，但多数企业还是负盈不负亏，出口不计成本，亏损靠国家补贴。根据1995年国家的一次调查，大多数国有企业境外投资效益差，投资回收率低，经营管理不善。在2202个被调查的项目中，盈利或持平的有805个，占被调查数的36.6%，亏损828个，占37.8%。盈利企业中，汇回利润2.77亿美元，占中方投资额的21.03%，现有外贸企业还没有形成自负盈亏、自我发展、自我约束的机制，与现代企业制度的要求还很不适应。
另一方面，从国际国内经济环境来看，在区域性集团化步伐加快，贸易保护主义加强的形势下，国际市场竞争越来越激烈，各个国家纷纷调整出口商品结构，改变企业组织结构来推动对外贸易的发展。相比之下，我国的外贸企业规模小，综合竞争实力比较弱，长期依赖于政府的保护，对国际市场的适应能力差；再从国内来看，随着对外贸易经营权的逐步放开，国有外贸企业面临国内外商投资企业的严峻挑战。近几年，国有外贸企业的出口增长率明显低于外商投资企业。
因此，无论从国有外贸企业的现状，还是从国际国内的经济环境来看，都说明了我国的外贸企业经营机制的转换具有必要性与紧迫性。
尽管近几年国有外贸企业已进行了一系列的改革，但效果不明显，大多数外贸企业仍然缺乏参与国际竞争的能力和自我发展的能力，这其中的关键原因在于我国1994年5月颁布的《对外贸易法》，仍然实行经营权的许可制度。因为现有对外贸企业的政府行为只限于一种简单许可控制，丝毫不能刺激企业的发展，相反还养成了企业惰性，增加了交易成本，导致了不公平和无效率。
这里需要特别强调的是要说明政府需要改变一种行为方式，变许可控制为利用国家权力帮助外贸企业有效地参与国际竞争，与外贸企业建立新型政企关系。这种新型的政企关系一方面不违背现代企业制度的原则，另一方面，从观念和实践上要求对国有企业制度进行创新。这一创新提高了政府管理的效率，通过政府行为方式的转变，强化了政府的职能。
二、国际贸易中政府行为的有效性与必要性
中国的国有外贸企业，是直接参与国际贸易的主体。当今国际贸易的复杂性早已超越了传统的贸易理论的范围，国际贸易不仅仅由市场力量和供求关系所决定，同时，它又是一部分经济谈判，一部分政治谈判错综复杂地交织在一起的结果。这些谈判涉及到各国的安全利益和商业利益，还涉及贸易各方获取资金和技术的机会不平等。在这种相互交织的讨价还价的关系中，经济决不能同政治分开，贸易问题上讨价还价力量的平衡最终须借助于国家的权力。例如：当70年代美国可口可乐公司进入法国市场遭到强有力的抵制时，它不得不使用政府公共关系，成功地促使了美国国会和政府借马歇尔援助计划向法国政府施加压力，终于打开了法国市场。二战期间可口可乐随盟军的军车进入欧洲和非洲战场，仍是源于政府的力量。同样当80年代欧洲先进的计算机硬件技术进入美国市场的时候，以IBM为首的一些电脑公司恐慌不已，IBM首次亏损的命运使他们感到生存的危机，同样IBM也成功地动员了美国政府限制欧洲产品的进口。由于国际贸易受汇率、国际金融体系、通货膨胀、关税以及各种贸易保护政策的影响，使得外贸企业参与国际交易的环境比国内贸易复杂得多，而外贸企业要具备综合竞争优势，必须形成规模经济。企业规模的扩大，使得它所需要的管理越来越专业化，需要的信息越来越多。外贸企业面临越来越多的外部不可控因素，这些因素决定了外贸企业离不开政府的帮助。
当今世界贸易进入一个新的增长期，世界经济的全球化意味着市场竞争的进一步加剧，各国政府都在不余遗力地帮助本国企业争夺国际市场。一些政府采取对外国施加压力，向企业提供信息和帮助融资等手段扶植大企业，为本国产品打开外国市场。例如克林顿政府把贸易视为国家安全的重要因素，他的贸易战略目标是创造所谓的“公平竞争”的条件，包括从商品市场到服务市场，从知识产权到市场准入，战略核心是“为美国公司创造更有利、更有力、更以客户为中心的出口促销计划”。日美汽车贸易谈判，中美知识产权谈判，都是政府出面为本国企业创造有利的国际竞争条件的实例。可见，即使是西方的一些大型私营跨国公司尚且依赖政府的支持，何况我国的大多数弱小的国有外贸企业？我国的外贸企业是国有企业，政府与企业之间的联系千丝万缕；欧美跨国公司大多是私营性质，政府通过贸易管制和借助政府力量来改善企业的外部竞争环境，创造营销机会。我国政府与外贸企业之间由于产权关系而使政府行为显得较为复杂，而问题的关键仍然是公平与效率，国家利益与企业效益的问题。
三、按照现代企业制度的要求，如何界定政府行为？
国有外贸企业的组织结构仍然要按照现代企业制度的要求构造责、权、利高度统一的结构层次，既要实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，又摆脱不了与政府的千丝万缕的联系，那么政府该如何行为？
从理论上来讲，国际贸易理论中对政府行为的重新定位表现在：通过政府干预，借助政府力量，保护国内市场，通过政府力量分配新型资源，实现规模经济，可促进本国出口贸易的增长，增进本国国民福利，总之，政府成为比较优势形成的关键因素。但这种政府作用的界定存在以下问题：第一，这种政府行为是无偿的吗？第二，政府行为实际上成为外贸企业生产的一种“内生变量”，如果政府行为是有偿的，则外贸企业乃至整体经济的成本——收益如何衡量？
按照萨缪尔逊的理论，政府作用是在给定的条件下实现“社会或全民最大化福利”，而以布坎南为代表的现代“公共选择理论”则分析政府的最大化作用只是最大化了某些特殊集团的利益，而不是全民利益或公共利益，因此，政府不是不食人间烟火的“超人”，他的理性行为仍然是基于一种利益的驱使。假若政府对外贸企业是一种无偿的帮助，那么政府行为的成本由谁承担？外贸企业是否继续依赖政府而高枕无忧？是否会继续造成一种不公平的竞争，从而限制了竞争？其次，如果政府行为是有偿的，那么如何在政府与企业之间清楚界定各自的成本—收益？当然有人会说产权关系明晰以后这个问题就很容易解决了，实际上却并没有那么简单。原因是若按一般现代企业制度的要求，国家作为企业资产的所有者，享有对企业资产收益的最终索取权和控制权，但是对于外贸企业而言，政府不仅仅是简单地拥有所有权，而是政府的一系列国际游说、谈判、关税措施等行为本身成为外贸企业国际营销与经营战略的一部分，但又区别于其他深层次的经营管理活动，因此政府行为在一定程度上成为外贸企业发展的内生变量。
现代企业制度的一个基本模式是股份制，股份经济发展起来以后，进一步形成了参股制，即股份公司之间相互购股，相互持股，大公司通过购买小公司的股票达到控制小公司的目的。参股制下，一个股份公司的股东，可能全部是其他公司、银行等金融机构以及国家，而没有个人股东，这一股份公司就变成了纯粹的“法人所有制”或“法人股份制”，参股制再进一步演变，就变成既不是纯粹的私人所有的股份制，也不是纯粹的国家所有的股份制，而是包括私人和国家各类股东的股份制，称作“混合股份制”。在混合制的股份经济中，国家股与私人股的不同比例，决定一个股份公司究竟按照哪一种所有制的经济规律行事，也最终决定着资本利用的效率水平。一个逻辑的假定是，以私人持股为主的公司，将主要或更多地按照私有制企业的行为方式运行，而以国家持股为主的公司，将主要或更多地按照国有制企业的行为方式运行。依此逻辑，将国有外贸企业的资产评估作价后，仅仅作为资本投资入股，而不再以资产所有权作为前提条件，按照资产价值的多少来决定在股份公司中的比重与位置岂不显得更为简单？问题在于谁作为国家的代表？国有资产管理局？外经贸部？抑或外经贸部委托的监事会？需要强调的是国家在这里不是作为公司产权的所有者，而是作为一个股东，与其他股东平等地参与，国家按照持股的多少来决定其对公司经营的控制能力。若控股能力强，原有的国有资产仍然会以另一种价值形式得到回收，若控股能力差，说明原有资产对公司经营起不到很大的作用，流失或转移应该来说是一种自然淘汰，它使外贸企业经营变得更有效率。
国有外贸企业制度创新的这种特殊性有存在的理由，这种理由是基于国家对外贸企业的特殊的作用以及现行国有企业改革存在的弊端。
第一，若按照传统的股份制，国家作为企业产权的控制者，不排斥国家利用自己的特殊地位和特殊权利来“欺骗公众”。若国家不能在大多数场合从当事人的地位中超脱出来，真正成为一个“一般局外人”和公共仲裁人，那么，传统的国家所有制经济中存在的许多问题就仍然会在“股份制”条件下继续存在。而国家作为股东参与，就减少了利用权利操纵的可能，也就增加了国家参与的民主性与效率性。
第二，国有企业在改革中面对经营者自主权的扩大，却存在着经营权的严重失控。现代企业制度下，企业的财产所有权和经营权分离以后，企业财产的所有者就很可能对经营者的权力失控，经济学家把这种现象称之为“内部人控制”，名义上是国有企业，实际上国家丧失了对企业财产的控制权。经营者权力在企业内部缺乏制衡，在企业外无法约束，他可以随意支配企业的财产，这样，国有资产的安全就完全取决于经营者的个人品质，而个人品质是靠不住的。
如果说过去的国有企业由于产权关系不清导致财产所有者只会用行政干预来行使财产所有权，那么现代企业制度下由所有者聘请董事会对经营者进行监督是否就一定能够保证经营的效率？董事会成员首先必须是股东，他才会切身关心企业的经营效果，懂得企业的经营战略，而不仅仅是守住产权。只有在这种情况下，董事会与经营者的利益才是一致的，经营与管理行为更容易趋同。如果董事会的成员不是股东或者大部分不是股东，就难以保证董事会不会过份使用行政干预来限制经营者的自主权，仍回到原来的旧体制上，因为在这种情况下董事会只是政府或国家的化身。
所以，问题的结论是：
国有外贸企业要积极地参与国际竞争，必须按照现代企业制度的要求，减少对政府的依赖，建立完全的自主经营、自负盈亏以及回避外贸或外汇风险的约束机制。但是，国际贸易的复杂性和我国外贸企业脆弱的竞争能力以及国际经济政治化的趋势，又决定了政府对外贸企业的积极的支持作用，有助于提高国有外贸企业国际竞争的有效性，而政府行为要在帮助企业提高效率的前提下不违背公平竞争原则，要在符合现代企业制度的前提下实现政府行为的有偿性，这样就必须以追求效率为前提理智地处理国有外贸企业的产权问题。