社会保障研究的另一视角：社会保障若干产权问题，本文主要内容关键词为：社会保障论文,视角论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1008—4088（2006）06—0037—04
20世纪50年代后兴起的产权学派与制度学派，主要着力于产权、激励与经济行为关系的研究，尤其探讨了不同产权结构对收益——报酬制度及资源配置的影响，财产权利在经济交易中的作用也给予了极大的关注。将产权方法应用于社会保障研究，是基于社会保障财产权利在社会保障契约交易中居于重要的地位，正如H ·登姆塞茨所言：产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能帮助一个人与其他人进行交易时的合理预期……产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。[1]
一、社会保障私有产权、共有产权与国有产权
按照A.A.阿尔钦的观点，财产权益包括私有产权、共有产权和国有产权。私有产权就是将资源的使用与转让以及收入的享用权界定给了一个特定的人，他可以通过自由合约将这些权利同其他类似权利的物品相交换，他也可以将权利自由合约转让给其他人，他对这些权利的使用不应受到限制；共有产权则意味着在共同体内的每一成员都有权分享这些权利，它排除了国家和共同体外的成员对共同体内的任何成员行使这些权利的干扰；而国有产权在理论上是指这些权利由国家拥有，它再按可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利。[2](P6)
从产权视角看，社会保障中的养老保险个人账户与医疗保险个人账户属于私有产权，它是强制性社会保障制度下的一种专门合约。参保人在投资方面应该享有选择权，主要是指个人账户模式下参保人在选择基金管理主体、基金投资方案或策略、养老金给付方式等方面所享有的自由和权力，[3] 英国个人账户计划给予参保人的个人选择权包括：除非自己愿意，否则不必一定开设个人账户；建立个人账户后，可以自行挑选基金管理公司和投资工具；此外，对那些选择退出国家养老计划的人，还可以在随后的年份重新退回原养老计划；香港的强制性公积金（MPF ）更是完全由参保人自己决定如何进行基金的投资，基金管理公司只负责执行参保人发出的投资指令。
1993年十四届三中全会《决定》明确提出养老、医疗保险制度改革实行“社会统筹与个人账户相结合”的模式，克服了单一个人账户模式的缺陷。养老保险统筹账户与医疗保险统筹账户应属于参保者的共有产权，也是“由一个大型的覆盖面很广的群体所共享的社会化财产”。养老保险统筹账户的主要用途：一是用于统筹范围内的基金调剂；二是用于养老金计发中的基础性养老金部分；三是用于养老保险中超过15年的终身养老金支出；医疗保险统筹账户主要用于进入大病统筹后参保者的医疗费用支出。上述两种账户意味着养老保险与医疗保险的参保者作为共同体，都有权分享这些权利，其排他性特征排除了国家和共同体外的成员对共同体内的统筹基金财产权利的干扰。
社会保障国有产权主要包括：全国社保基金，它是由中央财政拨入基金、国有股减持划入的基金和经国务院批准以其他方式筹集的基金及其投资收益构成，是国家重要的战略储备，是国民经济发展和社会稳定的重要保证；国家财政部和地方财政每年向养老基金入不敷出的省、市或所在地区划拨的养老保险补贴及社会救济基金等。这些国有产权按照社会保障再分配的原则及公众“可接受的政治程序来决定谁可以使用或不能使用这些权利”进行再分配。
二、参保者的财产权利
（一）中人和老人的隐性债权
养老保险的隐性债务问题的产生，是由于计划经济时期国有企业大量的利润与税收上交国家财政用于工业建设，国家没有储备应该为职工未来养老而必需的养老基金，中人和离退休职工以低工资的形式向国家预付了社会保障的积累基金，部分养老基金构成了国有资产的一部分，变现部分国有资产充实社会保障基金，事实上就是在理论上对离退休职工和中人过去养老金财产权利的认可。他们是隐性债务的债权方，没有任何经济理由要求中人和老人为“债权回溯”支付金钱。由于社会保障责任主体不到位，养老保险隐性债务本该由国家财政偿付但至今并未偿付，由此造成的2005年底累积8000亿元的个人账户“空账”成为中国养老保险制度建设中的一个财产真空问题。由新人和中人交纳的养老保险费来补偿老人的隐性债权显然是侵占了新人和中人的财产权利。如果沿用下一代人养上一代人的“代际转嫁”技术，在遭遇通货膨胀的情况下，如今的新人和中人在退休后，购买力的现值与终值不对称，他们的财产权利部分遭到剥夺。大多数国家已印证了这一事实，养老金制度遭遇寒流。以为日本为例，越来越多的日本人不愿意交纳保险金，因为他们怀疑等他们退休后，是否真的能从中受益，特别是年轻人认为他们将无法从养老金制度中获益，因此不愿做出贡献。在日本养老金体系中，代与代之间的养老待遇不公平，据日本政府测算，1935年出生的日本人得到的养老金8.4倍于他向养老金体系中支付的保费，1995年出生的日本年轻人得到的只是付出的2.2倍。数据显示，年轻人需要担负更重的养老金负担。[4] 养老金投资的股市蒸发与通胀威胁、人口老龄化社会赡养率的提高等因素，都可能使参保者的财产权利遭遇不公平的对待，使基金制回复到现收现付制。
（二）个人账户的财产权利与激励行为
上世纪90年代，中国理论界曾引发了一场个人账户是完全所有权还是部分所有权的讨论，起因于养老保险个人账户中除了个人缴费以外，企业还要划拨到一部分记入个人账户，两部分共计为个人工资的11％。在参保者过早去世的情况下，个人账户余额作一次性清偿，个人缴费部分是完全的私有产权，但单位划拨的部分应归入私有产权还有归入统筹账户（共有产权）有些争议：一方认为，既然单位划拨部分已计入个人账户就应归入私有产权不应剥夺受益人的受益权而将其重新归入共有产权；另一方则认为：单位划拨部分属参保者单位的福利，也是共有财产的一部分，一旦参保者个人不能再享受这一共有财产，就应重新归入统筹账户这一共有财产。辽宁改革试点并作为一种制度在全国推广，个人缴费部分为个人工资的8％，单位缴费不再部分划拨计入个人账户，个人账户的完全所有权消除了上述理论之争，受益人的财产权利不受侵犯。
国际社会在养老金计发模式中，实施待遇确定型（Defined Benefit缩写为DB）或者缴费确定型（Defined Contribution缩写为DC）。在DC制度下，个人和雇主知道该缴纳多少养老金，但是，每个人可得到的养老金必须通过缴纳金的投资收益来决定，是个不确定的量。在DB制度下，受益多少预先必须详细说明。我国统一养老保险计发模式后，养老金计发包括二部分：一是按当地职工不超过平均工资的20％（上限为25％）确定基础性养老金，可以按缴费年限的长短划分若干档次，以消除部分计发“平台”；二是从2006年1月1日开始，个人账户养老金完全由个人缴费的8％计入账户，新人计发标准以个人账户累计储存额除以120确定，具有DC制的激励机制，即：
个人计发月养老金＝基础性养老金＋个人账户累计储存额÷120
在这个计发公式中，我们用S代表个人计发月养老金、X代表基础性养老金、Y代表个人账户累计储存额。个人所得的月养老金可以理解为个人的私有权利，它既有DC制的成份，也有DB制的色彩。个人每月缴纳养老保险作为一种债务、政府接受了相应的债权，当个人领取养老金而不再缴纳养老保险费之后，个人和政府债务人与债权人的角色发生了转换，这种合约条件在现行制度下得以实施。
从私有产权视角进行分析，A·A·阿尔钦认为：产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。私有产权则是将这种权利分配给一个特定的人，私有产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府有、非正规的社会行动以及通行的伦理和道德规范。[2](P166) 上式中X是一个DB型的随机变量，带有公平色彩，它将共有财产（统筹账户）按个人缴费年度贡献的大小转化为私有财产；Y是一个累积型DC制的随机变量，因为月缴费量与年利率都是不确定的变量。由于产权的主要配置性功能是将受益和受损效应内在化，产权一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励，Y的经济激励越大，S也越大，X也越大，但X受月平均工资超过当地工资200％或300％以上的部分，不计入个人缴费工资基数的影响，它是一个有限域。S的大小主要取决于当地平均工资与Y的大小［Y＝f（M,r）M为月缴费额，r为年均利率］，多缴费多受益，当产权对外部性内在化为收益和成本的影响更为经济时，缴费的激励机制凸现出来。按规定参保者有分享社会经济发展成果的权利，这样，在S中社会保障的公共产品特性也转化为私有权利。
三、社会保障的产权保护
所有权是一种排他性的权利，产权方法的中心任务是要表明产权的内容以特定的和可预期的方式来影响资源的配置和使用。社会保障私有产权、共有产权与国有产权作为不同的产权安排或产权结构，都应该在产权配置效应最大化的目标下得到严格的产权保护。
在智利模式中，如果一家基金管理公司尽管遵循了法律规定的其他方面的要求，但是没有达到最低收益的要求，那么国家会填补这个损失，并且会清算这家公司；万一基金公司停止支付，或者基金公司和保险公司宣告破产，那么国家将保证其所属参保人员的待遇支付，并提供最低给付担保；墨西哥政府也向参保人提供最低给付担保，担保的最低养老金水平等于墨西哥城最低或平均工资水平的40％；新加坡公积金存款利率由政府规定，但必须保证会员获得的利率不低于2.5％。我国个人账户处于高度“空账”运行状态，还不构成个人账户基金私有产权的自由投资选择问题，2005年底个人账户“空账”规模达到8000亿元。其保障功能就越来越小，国家财政的风险会越来越大。由于“代际转借”技术的采用及其他因素的影响，缴费职工财产权益被削弱。真正维系社会保障私有产权的权益与加强其产权保护，需要养老保险统筹账户与个人账户的分开管理，政府化大力气消化隐性债务问题。但由于混账管理递进效应的积重难返，即使采取适当的治理结构，做实个人账户仍是一个长期的过程。
我国“社会统筹与个人账户相结合”的模式，形成了统筹账户这一共有产权。共有产权保护不力，产生了很大的政策漏洞。据审计，1996年养老保险基金被挤占、挪用、滥用及损失92亿元；1998年5—8月，劳动与社会保障部、国家审计署、国家财政部对社会保险基金运行状况的情况调查表明：1986至1997年，全国有上百亿社会保障基金被违规运用。截止2003年底，全国共追回社保基金170亿元， 目前尚有20余亿元未能被追回。[5] 2003年国家审计署对部分地区审计检查，发现部分省市挤占挪用基金达6.28亿元，都是近期发生的。由于缺乏严格的监管，庞大的社保基金也成为众多金融机构争拉存储的对象，一些金融机构甚至非法拉储，为存款单位提供办公场所、交通、通信及工作人员福利，把应届共有产权的增值利益转化为小金库。大量社保基金被违规运用，显然削弱了共有产权抗风险的能力。加强对社会保障共有产权基金的监督与审计，防止政府机构对基金的逆向干预与政府官员的寻租腐败，成为一个维系共有产权权益的突出问题。
业内人士对失业保险基金的“制度外支出”也常有微词，一些地方政府官员的送温暖工程经费，被业内人士称之为失业保险的非制度性支出，瞭望周刊曾有文章披露，一些官员因送温暖而刻意炒作新闻、前呼后拥所花费的“作秀”支出是送温暖费用的几十倍甚至数百倍。我们无法通过官方统计来搜集失业保险的非制度性支出，但是作为失业保险基金而言，属于参保人的共有产权范畴，应该作为失业保险参保人的财产权益加以保护，而不是能被政府官员随意挪用挤占。
社会保障国有产权应该实现其经济效应的最大化目标，但我国社会保障基金整体上处于规划性较差的状态，同样存在产权保护不力的问题。国家审计署审计长李金华在第十届全国人民代表常务委员会第三次会议所做的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到：原铁道部、交通部等11个行业基本养老保险统筹移交地方后，财政部自1998年开始，陆续将存放在这些部门的行业统筹基金结余收缴到中央财政养老保险基金专户，截止到2002年底余额为59.34亿元。自1998年至2002年底，财政部社保司相继将其直接掌管的平衡地方养老保险预算的基金共计59.34亿元分批存入中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、交通银行等多家银行，累计利息总额已达到数千亿元。[6] 从布坎南公共选择理论的“政府失败说”看来，产生这一政府行为的外部原因是缺乏一种约束机制制约政府行为方式。从社会保障预算看，中央或地方财政在处置社会保障基金预算安排上也存有较大的随意性，2002年初中央财政社会保障预算安排了860多亿元，而年末预算执行了1364亿元，多支出500多亿元，超出年初预算的60％；从中央到地方，调用社会保障基金平衡财政预算的事情也时有发生，有悖于一般财政预算与社会保障预算相分离的原则。
国务院社会保障基金理事会掌管的社会保障基金定性为一种重要的战略储备资源，主要是为应对人口老龄化及重大社会经济风险而设立的基金。2004年期末，全国社保基金资产总额1711.44亿元，其中：社保基金会直接投资资产1098.77亿元，占比64.20％；委托投资资产612.67亿元，占比35.80％。实现收益45.91亿元，收益率为3.32％[7] 真正从社会保障理事会这一机构的投入与产出比看，扣除机构运作成本，这一收益率不足以发挥多少战略储备资源的作用，其收益目前也未曾用于平衡社会保障收支预算，什么时候启用储备资源（产生社保基金拨出）没有具体的时间表。收益加拔入递进式累积也要面临投资风险和通货膨胀的威胁，战略性社保基金的发展有利于实现机构投资者作为资本市场主导力量的战略目标，同时将部分国有股划给社保基金持有，可以避免股权分置改革完成后股权流通量的过快增加，从而缓解市场压力。但社保基金持有部分国有股权后，可能会面临股价波动或效益较差的国有企业破产的风险，社会保障国有产权的保护与最大可能的增值同样成为一个重大的战略问题。
社会保障产权结构关系社会保障事业的成败，产权与各种社保基金相联系，各类产权保护不是最终目的，产权结构是否有效率，主要是看它能否在它支配下的人们提供将外部性较大地内在化的激励。社会保障共有产权与国有产权都可能产生极大的外部性。江苏镇江与江西九江市“三段通道式”医疗保险改革试点，由于参保者都有权分享共同体所具有的权利，其成员在最大化地追求个人医疗价值，因而造成了统筹账户的失控，导致了外部性的产生。在社会保障国有产权下，由于权利是由国家所选择的代理人来行使，加之国家对这些代理者进行充分监察的费用极其高昂，再加上国家权力的实体往往为了追求其政治利益而偏离利润最大化动机，这种行政权、事权和财权的高度集中意味着谁取得基金管理权谁就可以支配一大笔滚存结余基金和间歇性沉淀基金，为基金管理者对基金的滥用（内在化激励）创造了条件。信息披露制度不健全、各种监督机制不完善、基金运作透明度低，使得各种违规问题无法及时发现和制止，社保基金被挪用和挤占的现象严重。这些现象说明社会保障基金监管制度设计存在漏洞，亟须加强社会保障审计这一制度性安排，才能维护各类产权在改善社会福利方面的正效应。
收稿日期：2006—01—16
基金项目：国家社会科学、哲学研究项目《社会保障与政府职能研究》（批准号05BZZ035）研究内容之一。
标签：养老保险论文; 养老金论文; 社保基金论文; 产权理论论文; 产权论文; 产权保护论文; 缴费平台论文; 增加养老金论文; 社会保险论文; 社会保障支出论文;