转变政府职能健全宏观调控体系，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,转变政府职能论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、按政企分开的原则 转变政府的经济职能
建立社会主义市场经济体制，是我国经济改革的目标模式。而市场经济体制，既要求充分发挥市场机制的作用，同时也必须加强和完善国家对经济的宏观调控，二者相辅相承，缺一不可，都是市场经济的重要内容。
1929—1933年西方国家出现的经济大萧条，彻底宣告了“市场万能”神话的破灭和自由放任市场经济时代的结束。二次大战后，西方国家都先后加强了国家对经济的干预和调节，借助于政府“看得见的手”弥补市场这只“看不见的手”的不足。完全自由的市场经济在现代已不复存在，我国的社会主义市场经济，也毫不例外地应遵循市场经济的一般规律，实行宏观控制。尤其是目前我国还是发展中的大国，市场发育不成熟，市场效应不明显，又处在经济体制转轨、产业结构升级和经济快速发展时期，政府对经济的宏观调控，只能加强，不能削弱。
但是我国现行的宏观调控体系还很不完善，政府的调控行为也不规范，与市场经济的要求还相差甚远，造成国民经济中出现许多矛盾和混乱，尽快建立健全与市场经济体制相适应的新的宏观调控体制已势在必行。首先必须转变政府的职能。因为从行政管理体制角度来看，政府是宏观调控行为的主体。实现政府主体职能的转变是建立新的宏观调控体系的前提和保障。建立新的宏观调控体系，就是要改变计划经济体制下，政府包揽社会生活中一切的管理体制和方法，建立间接管理为主的调控机制，同时把企业的权力交给企业，属于市场发挥的功能应交还市场，政府集中精力抓好宏观调控，这本身也可以说是转变职能的内容之一。新的宏观调控体系建立之后，其调控的目标、对象、手段等都发生了根本的变化，客观上要求作为宏观调控主体的政府在组织机构和管理职能及方法上也作出相应的改变，才能承担起市场经济条件下宏观经济调控的任务。
政府经济职能的转变有赖于政府与企业之间经济职能的界定。政企关系问题是长期以来困扰我国经济改革的一大难题。在过去高度集中的计划经济体制下，国有企业即等于国营企业，它与政府的关系只是一种行政隶属关系，企业缺乏基本的经营自主权和活力。1979年改革开放以来，对政府与企业的关系也不断地进行了调整，包括政府给企业松绑、扩大企业经营管理自主权、实行利改税、推行承包经营责任制、股份制等。经过一系列改革，政府与企业的关系发生了明显的变化，国营企业开始由行政机构的附属物向商品生产者和经营者转变，但政府与企业的关系仍停留在“放权让利”阶段，既不能解决微观效率问题，也不能解决宏观稳定问题。作为国企改革关键的政企分开、政府职能的转变并未得到解决。“放权让利”实质上是政府向企业下放经营决策权，由过去政府直接经营企业变为政府与企业共同经营企业的局面。一方面政府部门机构林立，对企业行政干预仍然过多，企业的经营决策权常常被各级政府截留，或仍停留在政府手中，国营企业在经营方面受到较多的限制，另一方面，政府对国有企业在资金、材料供应、价格等方面实行倾斜政策，在市场竞争中，比其它企业给予更多的偏爱。因此，政府与企业之间的关系仍摆脱不了政府对企业种种直接干预，以及企业对政府的依赖关系。这种关系导致政府与企业在职能方面界定不清，相互错位。一方面，政府不仅要管宏观调控，还要抓微观经营，直接干预企业生产、投资、劳动人事等，即宏观经济主体职能微观化；另一方面微观经济主体职能政府化或非经济化，企业不仅要发展生产、搞好经营，还要承担一系列“办社会”的职能，为政府追求的目标作贡献。实现政企分开，纠正政府与企业的职能错位，首先要将政府的职能分解，把政府的社会管理职能与国有资产经营职能分开，同时要将企业法人化，随着社会保障制度的建立与完善，把企业的生活保障功能从企业的内部功能中分离出去，使企业真正成为独立的有活力的微观经济细胞。
在我国实行社会主义市场经济过程中，实行政企分开之后，政府必须对其经济职能进行理论上的重新认识和实践上的重新界定。要避免过于强调社会主义国家政府的特殊性，而忽视了市场体制中的一般性。党的十四届五中全会报告中指出，“按照政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。”概括起来，政府的经济职能有以下三个方面：①制定和执行宏观调控政策。包括制定和执行国家的财政政策、货币政策、产业政策、投资政策、分配政策和涉外政策，制定国民经济和社会发展计划，有效地指导经济运行，弥补市场调节的不足。国家是宏观经济的主体和公共利益的代表，宏观调控的主体只能是国家，尤其是在我国以生产资料公有制为主体的多种经济成分并存的市场经济条件下，国家必须而且也有可能担负起对国民经济宏观管理的职能。②搞好基础设施建设。国家要对那些不以赢利为主的行业和公共事业，包括社会所必需的公共经济活动承担起投资的责任，这里包括交通通讯、能源、水利等基础设施建设，这些部门有两个特点，一是规模经济效应非常突出，二是都需要大量的资本投入，建设周期长、投资回收慢，完全依赖竞争性市场很难做到，必须由政府直接参与；此外，政府还要帮助发展教育培训、文化建设、医疗保健、环境保护、国土整治、人口控制等；支持某些战略部门的发展、高新科技的开发；支援经济欠发达地区发展经济，合理布局全国的生产力，促进各地区经济共同发展。③创造良好的经济发展环境。在现阶段，应着重于构造和完善市场体系，建立合理的个人收入分配和社会保障制度、建立社会化的服务体系等。市场经济发展初期，构造和完善市场体系，以政策、法规引导、调控市场，维护市场竞争秩序，是政府必不可少的职能。
二、我国宏观调控由旧体系向新体系的转变
在我国实行改革开放政策之前，宏观调控的一般特征为：政府调节的对象为单一的公有制经济，包括全民所有制和集体所有制；调节方式实行计划调节，其中又以直接的指令性计划为主；调节手段是行政调节；宏观调控以纵向调节为主，调节权限始终在中央与地方的集权与分权之间摆动；调节行为以实物调节为本，货币的功能只是计量实物的尺度。
1979年以后，我国经济体制开始由计划经济体制向市场体制转变。双重体制并存的情况下的宏观调控，较传统体制时期已有了很大的变化：①宏观调控的对象由公有制经济转向多种经济成分的生产经营单位。②宏观调控的方式由直接控制转向间接调控，政府通过调控市场来引导企业。③宏观调控的手段，由过去主要运用计划手段，转变到经济手段、行政手段和法律手段并用。其中经济手段中的货币政策手段在经济中发挥越来越重要的作用。④宏观调控的范围由传统体制下对企业的产、供、销、人、财、物都进行干预，转变为培育市场体系、监督市场运行和维护竞争秩序，着重于为企业的生产、发展创造良好的外部经济环境。
宏观调控及政府行为方面发生的这些变化表明我国在迈向市场经济的进程中，已取得了很大的突破。但是新型的与市场经济体制相适应的宏观调控体系还未真正建立起来，我国目前的宏观调控，可以说是两种体制的混和，政府仍兼有宏观管理和微观组织的双重经济职能，政府经济机构设置中，综合经济部门与专业主管部门依然并存。宏观管理往往陷入混乱之中：一方面市场经济体系尚未真正建立，另一方面政府调节推动力减弱；旧的宏观调控体系已不适应经济发展需要，而新的宏观调控体系尚未完全建立。新的宏观体系的建立还存在一些问题和障碍：
第一，宏观调控的微观基础还没有真正建立起来。宏观调控是对经济总量的调控，但其目标最终还是要通过微观经济主体的积极、灵敏的反应才能实现。缺乏良好的微观基础是造成宏观政策执行实施不到位的原因之一。由于国有企业还没有真正成为相对独立、自负盈亏的商品生产者和经营者，微观经济活动缺乏内部平衡及约束机制，对市场信号不敏感，因而宏观经济政策难以奏效。如国有企业对利率等间接货币政策发出的调节信号反应不灵敏，使得利用利率政策遏制盲目投资、重复建设的作用受到一定的限制。
第二，财政调控功能减弱。一般说来，财政收入及支出的过程，都是财政作为宏观调控手段发挥作用的过程，财政收支规模及其在国民收入中的比重，很大程度上影响到财政宏观调控能力的强弱。改革以来，我国曾多次对财政体制进行改革，财政收入占国民生产总值的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重也不断下降。这必然大大削弱国家宏观调控的物质基础，进而影响国家宏观调控的能力。
第三，金融宏观调控制度不完善。随着改革的不断深入和财政功能的弱化，金融在国民经济中的地位不断上升，但至今未能建立起真正适应市场经济的金融体制，金融宏观调控制度存在严重缺陷，表现为：中国人民银行不是真正的中央银行，不能够完全独立地执行货币政策；专业银行难以商业化使宏观调控的传导机制受阻；政策性银行的融资范围没有明确界定，中央银行对各类金融机构缺乏严格的监督管理；缺乏完善的金融市场体系。
第四，宏观调控缺乏必要的社会经济环境。间接调控为主的宏观经济管理体系要正常发挥其功能，其基本前提是具备完善的市场体系，只有具备了这个前提，国家宏观经济调控的信号才能通过市场准确地传导给社会经济组织，有效地引导微观经济活动，从而实现宏观经济的目标。而我国目前的市场体系还不完善，各类专业市场不齐全，发育和规范的程度较低。
第五，宏观调控的手段缺乏综合协调运用的机制。宏观调控的有效实施，不取决于任何单项手段作用的发挥，而在于各种手段相互协调、相互配合，实现统一的宏观调控目标。改革以来，用行政手段直接干预经济的做法逐渐减少了，但受种种因素影响，经济手段的作用和范围仍然不够；在国家大幅减少指令性计划的同时，作为间接调控主要形式的指导性计划还没定形，常常流于形式，以致计划政策目标常常落空。
三、建立与市场经济相适应的宏观调控体系
随着体制转轨的不断深入进行，宏观调控对国民经济健康发展越来越重要，迫切需要尽快解决现行宏观调控体制中的种种问题，早日建立与市场经济体制相适应的新的宏观调控体系。首先必须要选择和确定适合我国国情和经济发展需要的宏观调控模式。当今世界各国实行的都是有政府宏观调控的市场经济，但对于宏观调控模式的选择各有不同。依照计划、财政、金融三大调控手段在宏观调控综合协调中的作用，可分为计划主导型、财政主导型、金融主导型和混和型等四类。按政府对宏观经济干预的程度、范围和形式的不同，可划分为松驰型宏观调控模式、强力型宏观调控模式和诱导型的宏观调控模式。我国宏观调控模式的选择，既要借鉴世界上一些国家的成功经验，又要根据我国的国情和现实经济发展需要。我国是经济发展中的大国，地区之间经济发展不平衡；市场经济发育程度低，市场竞争不充分，市场导向存在偏差；存在以公有制为主导的多种经济成分；经济处在新旧体制交替并存之中；法规不健全等等。这就决定了我国宏观调控体系应该以市场机制调节为基础，宏观指导计划为导向，综合协调运用计划、投资、财政、货币政策和手段，辅之以法律、行政手段的调节。党的十四届五中全会报告指出：“完善宏观调控体系的重点是建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”同时又指出计划工作的任务是“要根据社会经济发展需要和社会财力、物力可能，合理确定经济社会发展战略和宏观调控目标，并通过实施产业政策及投资政策，促进经济结构优化。”要使我国的宏观调控能够实现上述模式，并有效地发挥作用，必须加强宏观调控管理体制及其配套制度的改革。
首先，进一步加强和改善财税在宏观调控中的作用。财税体制改革的方向，是使国家有能力通过财政政策，运用预算、税收手段和预算内外的综合财力，调节社会总供给和总需求的平衡，以及调节经济结构、地区结构和社会分配。针对国家财力严重不足，财政对宏观经济调控能力减弱的情况，必须深化财税改革，健全财政职能，加强税收管理，规范中央与地方财政分配关系，调整财政收入增量分配关系，逐步改善中央财政状况，适当提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强中央财政调控经济能力，同时，为了保证地方政府的财政与事权相适应，必须尽快建立比较规范的中央对地方政府的财政资金转移支付制度。
第二，加快金融体制改革，包括金融调控体系、金融组织体系和金融市场体系方面的改革。建立独立执行货币政策的中央银行调控体系，强化中央银行的地位和作用，依法维护金融秩序。金融调控要从以调控信贷规模和货币发行量为主的直接调控向间接调控转变，不仅取决于其自身的改革，还取决于金融组织体系和金融市场体系的改革。深化金融组织体系改革要以产权制度创新为主，内部经营管理相配套，积极促进国有专业银行向商业银行转变，规范商业银行行为，建立以商业银行为主体，多种金融机构并存的金融组织体系。深化金融市场体系改革，需要不断扩大公开市场业务的交易量，建立一个统一开放，竞争有序，管理严格的金融市场体系，包括银行同业折借市场、商业票据市场、国债市场、股票市场、期货市场等，完善利率、汇率形成机制，有步骤地使人民币成为可兑换货币，通过利率汇率等政策措施，国家可以更好地控制货币供求总量、信贷投资规模和进出口总量，并进而影响企业的微观行为。
第三，建立符合市场经济需要的宏观计划调控体系。国家计划要以市场为基础，计划工作要突出战略性、宏观性、政策性，把重点放在中长期规划上，综合协调宏观经济政策和经济杠杆的运用。在具体计划时应避免留有“缺口”。这种做法十分不利于宏观经济调控，实际上，市场经济越发达，对计划的准确性、严密性要求就越高，也就越有利于宏观调控的操作和目标的实现。
第四，综合使用好宏观调控的各种手段。计划经济体制下，财政、金融往往职能不分，市场经济体制下，往往又过分强调财政、金融各自的调控功能，忽视其相互协调作用。实际上单纯使用任何一种手段都难以实现调控的目的。必须综合使用、相互配合。在计划功能弱化、作用范围减少的同时，要注意充分发挥市场机制的作用，利用各种经济调节手段，并辅之以必要的行政手段来管理和组织经济运行，要完善和健全法律手段，建立和维护正常的市场秩序，确保宏观调控准确到位。
第五，加快建立现代企业制度的步伐，完善宏观调控的微观基础。企业是市场经济下经济运行的主体，企业状况直接关系到宏观调控措施的实施。因此，必须按“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，对企业实行制度性改造。只有经过这样改革的国有企业才能成为独立的经济实体，对政府各项间接调控措施才能作出快速灵敏的反应，宏观调控政策才能奏效。
第六，加快政府职能的转变。职能是政府机构设置的依据，机构又是职能的载体，是宏观调控政策的制订和实施者。要按政企分开，精简、统一、效能的原则相应地进行政府机构改革。把专业管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织；国家机关应进一步加强综合经济部门的建设，使之成为职能统一、具有权威的宏观调控部门。
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