农民“下岗”问题的成因探析——团结村就业问题的社会调查，本文主要内容关键词为：社会调查论文,探析论文,就业问题论文,成因论文,团结论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于土地的家庭联产承包制和不平衡的二元劳动力市场的存在，中国农村劳动力过剩以一种严重不充分就业的形式存在着。为此，我们对成都郊县农村作抽样调查（注：1997～1998年，由何景熙教授主持的国家社科基金课题“四川盆西平原不充分就业劳动力资源开发的实证研究”在成都12区县作了抽样调查，其前期成果见何景熙、罗蓉合作的“西部农业发达地区劳动力不充分就业问题初探”，发表于1999年第2 期《管理世界》。），证实了我们的假设。为了解决这一问题，我们对部分有良好经济业绩的村社作了典型调查，四川省新都镇团结村便是其中之一。
然而调查结果却与我们的料想相差甚远，这是始料未及的。团结村本来拥有良好的经济基础和优越的发展环境，我们得到的却是这样一些信息：农民不充分就业情况严重，乡镇企业发展后劲不足，解决劳动力就业空间容量缩小；大部分农民因为劳地关系骤然紧张而面临下岗的危机。
1 城镇化过程中农民获益多少
1.1 团结村概况
团结村是成都郊县新都镇所辖的一个行政村，位于新都县和新都镇政府所在地的边缘，属于新都县城的城乡结合带；与成都市只有18公里的距离，是当地城镇规划中的工业中心。团结村共有 11 个村民小组，1995人，648户，老年人口215人，独生子女308人，劳动力共1472人， 抚养比为35.53%。调查还发现，团结村高中以上文化者极少， 劳动者的文化构成比例比较低。团结村共有土地1300余亩，由于近年来政府大量征用土地，11个社中有5个社已经被全部征去土地，剩下6个社人均土地最多为0.2亩，少则不足0.1亩。目前，全村尚余土地280 亩（计税面积），居民占有地400余亩（非计税面积，包括村民自留地、 居住地等），按计税面积计，劳均土地0.19亩。人均土地只有0.14亩，不及我国人均耕地面积的1／5。
1998年团结村工农业总产值8360万元。其中农业产值320万元， 集体企业工业产值3290万元，经营收入2946万元，利润为213 万元人民币，上缴税金69.2万元，工资奖金246万元，集体企业总资产1548万元。 1998年人均收入为2602元，比1995年的1500元增长了73.4%。
1.2 劳动力就业情况
在1472个就业人口中，进入集体企业工作的有758人， 自谋职业包括外出打工、在本村从事第三产业的有150人， 完全从事农业的人员有564人。而在我们的调查中发现，作为本村一个基本农户， 其用在农业上的时间劳均不足100小时，这就意味着有500多人处于严重不充分就业的状态，换个角度看，这些人就是即将下岗的农民。
1.3 乡镇企业及解决农民就业的概况
团结村发展乡镇企业起步较早，1989年的时候就拥有集体企业13家。1992年以后，从外地考察学习引进技术创建企业2家。企业涉及玻璃、 化工、竹编、地矿化工、塑料、印刷、燃料、机械加工、橡胶制作等行业，其中玻璃、竹编、化工是本村的骨干企业。团结村的村社企业是解决本村农民就业的主要渠道，共解决758人的就业问题， 占总劳动力的51.49%。而骨干企业又是团结村农民主要就业的单位， 仅五星玻璃厂一家就解决402人就业，占集体企业就业人员的53.03%。因租用土地外来企业解决就业人员60多人。可见，乡镇企业的发展在很大程度上解决了团结村严重的就业难题。团结村正是依靠企业载体的发展来解决其就业问题。
1.4 土地征用情况
团结村共有土地1300亩（不含各种非计税面积）。早在1992年，新都县把团结村所辖区域规划为工业开发区的中心后，为招商引资办厂和各种基础设施建设开始大规模征用土地，先后共征去土地1020亩，尚不包括一些非计税的土地。团结村从1992年开始就感受到了就业的压力。人地紧张是造成这种压力的最直接的原因；而造成人地紧张的主要原因就是当地政府行政性的征地行为。在未征地之前，团结村劳均耕地为0.95 亩，而1998年劳均耕地只有0.19亩，6年间减少了80%。土地面积的直接减少，人员的增加（主要来自于结婚迁入等机械增长），而乡镇企业提供的就业岗位增加不多，人地紧张空前突出，土地成为农民心尖上的一块肉，就业成为农民最为关注的话题，团结村的农民对政府的征地行为普遍开始产生对抗情绪。
调查中我们发现，团结村人地关系的变化情况成为目前城镇化建设过程中最普遍的一种现象。许多地区在高新区或工业开发区的建立过程中都会经历这样的事情。但在这个过程中，农民到底获益多少，难道仅仅是没有任何社会保障的身份的改变吗？如何保护农民的权益，避免农民下岗危机的出现是政府所应关注的事情，也是目前摆在团结村面前的主要问题。农民失业不再是耸人听闻的事情。
团结村土地在征用转让的过程中，农民通过两个方面获得补偿：
第一，以就业安排换取农民的土地使用权，以货币购买村社的土地所有权。按当地规定，安置劳动力的数量与征用土地的一定比例有关，一般一户解决一名劳动力的就业问题。就业解决主要是靠租用本村土地的企业提供。然而事实上，土地租用后修建道路用去部分土地，目前只有两三家村外企业在此办厂，大量被征用的土地一直闲置着。这几家企业中有两家企业是迁址到此，企业本身就存在严重的就业难题，所以租用本村土地的企业提供就业岗位的空间并不很大。至今为止，共解决本村劳动力60余名就业，只占剩余劳动力的10%；另一方面，这些极有限的就业岗位主要选择具有一定文化素质及年龄优势的农民，团结村的企业劳动力是以初中文化程度以上的中青年男性为主，对于大多数农民来说，土地换就业无异于一场南柯美梦。
第二，以货币购买农民土地的使用权及村社的土地所有权。目前，团结村土地使用权的转让价格即所谓的安置费是6000元／亩，而未征用土地以前，团结村劳均耕地尚不足1亩， 所以一个农民劳动力就以不足6000元的补偿失去了其土地使用权，失去了生存的保障；土地所有权的转让价格，即土地补偿费为14000元／亩。 对于团结村大多数农民来讲，不足2万元的价格就买去了农民永久的生存保障——土地。
团结村把这些安置农民就业及生存的安置费全部存入银行，每月将利息按人口补助生活费，平均每人一年为1300元。利息分配以社为单位进行，每个社根据土地征用多少获息不同，平均每人每月在30～40元之间。换句话讲，过去农民依靠土地换取生存和发展的物质资本，现在只能获得30多元的生活补助，这个反差对于团结村的农民影响是极大的。
团结村的农民在政府人为加快城镇化建设的过程中，失去了土地，换回了每月每人不足50元的生活补助和下岗危机，这种利益比较劣势是造成当地经济举步不前的主要原因，也是我们在推动城镇化建设过程中所必须注意的一个经济和社会问题。这种现象可以说是城郊发展结合部的一个共通现象。我们在温江县金马镇也看到类似的一个村，当地政府为了搞旅游业，全村土地被征用，建起各种休闲娱乐设施，修建了几条“农民街”，而旅游业却因为种种原因，极为萧条，于是“农民街”上出现了大批下岗的农民。
2 土地在农村经济发展中的重要地位
调查发现，团结村近35%的劳动力就业严重不充分，直接面临从土地上失去工作岗位的危机，其主要原因便是某些制度因素带来的劳地关系紧张。而土地对于农业、农村发展以及社会稳定具有重要意义。
土地是维持农民基本生存的涓细清泉。平均分配的小块土地实现了几千年来农民对土地平均拥有的理想（目前农民对土地使用期限的延长，农民对土地经营权的独立正是这一愿望的反映，也是符合我国国情的一种土地制度）。目前的中国，人口过剩问题比100 年前的欧洲和日本严重得多，却不可能通过侵略扩张和对外移民来缓解这一就业压力。农村人口的严重过剩不可能通过超经济的手段从外部攫取资源，无法向外部释放超负荷的压力；城市工业发展的举步维艰和中国解放以来长期工农业剪刀差的存在，尚不可能实现以工补农。土地成了农民最低物质、生活保障的命根子。在可遇见的未来，土地是为农村人口提供就业的主要资源。虽然80年代乡镇企业吸收了大量的农业剩余人口，可由于生态环境的制约，逼迫中国必须走集约、清洁的工业化道路“村村点火、家家冒烟”的农村工业化之路已经走到了尽头，随着国有企业和政府机构改革的深入推进，城镇对农村剩余人口的吸纳力锐减，至少在今后10年以内，农村人口的主要就业领域不得不局限于农业和土地。
土地是国家能够向农民提供的最低限度的社会保障，是维系社会稳定的关键。中国的稳定，首先是稳住农民。现行的土地制度：包产到户、家庭承包经营是一种农业社会主义的制度——是为稳住农民提供的最基本保证。在任何情况下，每家农户都能平均占有一块“保命田”，实现农民最低程度的理想，他们的利益获得了低水平的、但实实在在的物质保证，实现了农村低水平的充分就业，在很大程度上杜绝了不稳定因素。
土地是农民身份的象征，是维护农村稳定的身份归宿。农民身份的含义从某种意义上讲，是居住环境与对土地依附关系等角度来定义的。农民与土地有着深厚的感情。失去土地的农民就不是严格意义上的农民。经过征地使农民“农转非”，并没有从生活习惯、心理特质、就业观念及个体资本上根本改变农民的身份，一旦失去土地，农民重新选择的茫然性要比城市工人大得多，许多不利于良好治安秩序的因素容易滋生而出。
土地是乡镇企业发展的重要原始积累物。乡镇企业之所以能够迅速发展起来，条件有二：一为丰富廉价的农业劳动力。无限供给状态下的劳动力市场支持其发展；二为土地。在创业的初期，土地总是作为村社投入的一种资本体现投入企业。团结村集体企业发展状况良好，是吸纳本村劳动力的主战场，其重要原因便是在创业初期利用了这两个优势。据统计，城市创业办厂投资30～40%为土地占用开支，即所谓对土地所有者交纳的“地租”。如今，土地被征用后，要求村办企业补办土地使用证，就需要高价购买。根据调查，目前团结村被征用土地的租用价格是80000元／亩，使企业投入大量增加， 甚至成为一些小企业沉重的负担。所以团结村的农民认为，自己的土地以 20000 元／亩出让， 再用80000元／亩买回，是一笔极不划算的交易， 严重阻碍了他们创业办厂的积极性，也加重了现有企业的经济负担，破坏了乡镇企业对农业劳动力吸纳的内在机制。
乡镇企业以社区就业最大化为目标是由于乡镇企业的工业资本有机构成低于城市大工业。农村土地和劳动力无限供给，以及不用对劳动力支付社会保障开支的特殊条件，企业占用劳动力越多，来自社区的转移收益就越多，从而自然形成了吸纳过剩劳动力就业的内在机制，也客观上使乡镇企业具有劳动力密集型的特征。同时，乡镇企业的发展通过产业之间的联系，产生地区乘数作用，从而促进产业特别是农业、公共设施和私营企业的发展。团结村的集体企业对本村建设和发展有着举足轻重的地位。1998年以工补农分红人均20元，改造线路65000元， 村民合作医疗改革，集体支付人均8元，独生子女两全保险18000元，土机耕道维修、排洪渠道、看望老人等费用均为这些企业提供资金。
由此可见，土地对于农业发展、农村经济繁荣、农民就业以及社会稳定有着不可或缺的作用。从团结村土地征用的目的来看，也似乎有着合理的一面，为何使团结村农民上上下下如此愤慨？难道“离土就破财”了吗？其症结何在？
3 寻求农民下岗背后的根源
第一，政府对市场经济下制度创新的投入力度不够，这是造成团结村等城郊结合部的村社农民下岗的主要原因。制度创新与结构变迁本身就是一个国家现代化进程的两个方面。现代化进程中，结构转变直观地体现为劳动力、资本、物质资源等要素在不同空间地域上的流动与重组，但这些要素的流动性高低、流动规模、流动速度、流动方式与重组方式等同样受制度安排与创新的影响。缺乏必要或有效的制度创新与安排，即使发生了要素流动，产业结构变迁，也可能出现诸如“非城市化的非农化”、“无城市化的工业化”现象（注：参见刘传江“制度安排与城市化”，发表于1999年第24期《人口研究通讯》。）。团结村目前的发展情况正滑向这样的局面：没有土地的农民与没有城市化的农民大量“农转非”。团结村农民对征用土地持反对态度本身就说明了目前当地有关土地要素的流转制度需要重新安排与创新。
中国农村土地改革从1979年以后实行国家、集体、个人三层所有，双层经营的承包制，是符合我国国情和农村发展需要的。随着经济发展，城镇规模扩大，城镇化建设的加速，土地特别是城郊结合带的农村土地便面临新的用途，各种基础设施和工商业用地需求量大增。新的需求的存在，就要求有符合满足这种需求合理实现的制度安排与创新，让新的流转制度符合市场经济的基本原则，不能随便征用土地，随意占用农民的耕地，保护好农民因土地使用权而发生的相关权益。
目前，土地转让市场被行政干预式调整所替换。家庭联产承包制，使用权与所有权的分离，要求把土地流动性和使用权稳定性长期统一起来就需要市场交换而不是行政性的调整。这里的市场交换既包括农民使用者之间的交换，也包括农民与工商使用者之间的交换，通过频繁的市场交换形成使用权转让价格，即均衡地租，以表达农民为改良土地所付出的代价，反映土地资源的稀缺程度，从而改变农民过去在交换中的被动角色，保护其合法权益。
土地的一束权利没有受到法律很好的保护。按国际法通例，土地产权可视为一束权利，包括所有权、使用权、继承权、处置权、收益权等。当前集体所有土地由家庭使用，这是符合我国国情和经济发展阶段需要的。土地作为自然物，一般情况下不会消失，集体所有权可视为一定时段的所有权。由于我国长期封建社会未形成法制持续，个人收益受官府侵犯，几乎成为近似合法的传统。这种传统遗传在人们的观念与习惯中，给国家经济生活带来甚多的负面影响。体制转型，农民有了私产，由于无法可依或有法不依，侵犯土地使用权行为便在农村频繁发生。
有限时期内，土地使用权及附带权益的界定需要明晰。在土地承包合同期限内农民对耕地拥有使用权，是否就可看作这段时期内的近似所有权？在土地流转过程中，农民有哪些相关权益应该得到保护？这些都值得探讨。
第二，地方政府不能借口工业化及城镇化，利用土地“生财有道”。农村城镇化的基本动力是地方政府资本的原始积累。以地生财，以地兴政是许多城镇边缘村社土地大量被征用的重要原因。这反映了地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为资本原始积累来源的明确目标。根据调查，县级地方财政收入20～30%来自于土地出让收益（注：参见温铁军等 “地方政府资本的原始积累与土地的农转非”， 发表于1996年第5期《管理世界》。）。 我们不能说团结村土地大量转让就是因为这样的原因，但至少告诉我们，农村还有形成公平的土地转让市场。
第三，任何发展蓝图均需要结合当地的经济发展水平。高新工业区的划定更是这样。一个地区招商引资除了优惠的政策外，当地自身经济发展状况、经济人文环境均很重要。仅靠几个工厂、企业就把诺大的一个工业区活跃起来，也是不可能的，还需要第三产业的发展。而第三产业的发展需要两个条件：既要求生产与消费在时空上的高度同一性，又要求最低“入门人口”，人口必须集中，且人口集中达到一定规模，第三产业才能赢利。而靠行政划出的工业区没有人口的自然集中，就很难让失去土地的农民自主谋业。
为此，团结村作过努力，把全村居民集中在两个居民点，一方面使居住环境、卫生条件大为改善；另一方面可以从这集中的居民点中寻找创业的机会，正欲建设的菜市场便是村社近期开展的一项“就业”工程。不过，团结村的村干部却明白，这不过是权宜之计，菜市场本身的市场生命力有多强，就连他们也说不清楚。加上高额的土地“租用费”，这项工程到底能否实施，也是他们心中的一个问号。
4 几点建议
团结村土地大量被征用，征用后的土地不能马上用于招商办厂，大量闲置，征用价格与租用价格之间的巨大反差，对失去土地的农民生存就业问题解决不了等问题，是许多具有团结村类似经历的村社共有的现象，如何充分利用土地资源，处理好农民的吃饭就业问题，笔者以为这是一个需要制度创新、社会保障和经济投入多方面综合投入的问题。
4.1 进行有关制度创新与安排，是解决这一问题的根本
通过有效地推进工业、非农业发展的制度安排，促进农村经济的非农化，为吸收农业剩余创造必要的拉力；通过有效率的经济要素流动制度安排，使农业部门的要素流动推力与非农部门的要素流入拉力形成结合与集聚的合力。由此可见经济要素非农化和流动的制度创新是解决城郊结合带农民就业问题的根本，是化解目前土地流转过程中出现的矛盾的主要方法，是刺激当地经济发展的重要投入，从而为土地流出后的农民提供足够的就业岗位和创业空间。
培育土地市场，让使用权的交换价格更符合市场规律，从而避免信息不平衡、市场下的不公平交易，以保护土地使用权的诸多权益。树立正确的法律观念，健全法制，依法保护农田。工商业用地，不列入国家征用范围，由使用者按国家规定申请租用，租金由出租和租入双方按市场供求状况议定。对失去用地的农民以租金或安排就业等办法予以等值补偿。作为住宅或商业发展用地，在待分配时期可临时分配给田地或人均土地占有远低于全村人均占有量的家庭使用，一方面避免了土地被闲置；另一方面缓解了土地在被征用到被租用这一个经济较为萧条的过渡时期，农民与当地政府的矛盾。针对乡镇企业发展的特殊性，在企业建机转制过程中，在向集约化发展的过程中，土地依然可以作为村社投入的一个股份来计，农民抽息分红，保证其吸纳劳动力的内在机制的存在，同时也有利于以工补农，发展村社公益事务。有关政府机关应该把资本积累点着眼于实在的经济发展，而不是利用土地所有权转移之间的巨大差价获取资本的积累，从而避免一些不切经济发展规律、不切实际的做法。
4.2 充分利用现成经济环境与资源发展经济，寻求就业机会
充分利用未被征用的土地，加大技术投入，发展高效农业，以大大提高土地的生产率，不能消极对待，等靠怨责，自己动手从土地中寻求生存与发展，寻找就业机会。农业本身的发展也应该是团结村这样的村社一直坚持不懈努力的方向，在土地大量被征用后，更应注意传统农业向效益农业跃进。
作为村社组织和农民一方，也要积极配合当地政府的招商引资，与邻里厂家搞好关系，支持本地经济的迅速活跃及繁荣，从而吸引众多人口聚居，为第三产业的兴起奠定基础。
4.3 鼓励农民加强素质培养，进行各种就业培训， 转变就业观念
在技能提高，素质加强的过程中自我寻找就业机会，寻找创业路子。在城镇化过程中及时提高农村人力资本的存量，以提高农民在新的劳动力市场上的竞争力。因此，村社应该充分利用好村社公积金，每年从村社乡镇企业交纳的资金中提出一定数量的资金用于农民就业基本能力的培养和技术培训，这是一种有价值和高效回报的资本投入。
此外，应注重扩大就业领域，包括行业和空间上的扩展，鼓励当地农民在就近城镇寻找就业，从而疏散人地关系紧张地区劳动力，缓解当地就业压力。
构造乡村劳动力市场，建立起政府和社会多方面为农村人口提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务网。
4.4 加强农村社区福利制度的建设， 以寻找替代土地保障以外的保障体系。
让农民从心理上、经济上彻底与土地割断脉息，彻底完成农民向非农化的身份转变，从而推动社区的现代化、城镇化建设进程。
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