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政策学家叶海尔·德罗尔(Yehezkel Dror)指出：“在政策研究中应把理解现实和改进政策、制定政策融为一体。”[1](p7)档案开放工作相关政策的改进和制订与开放现实问题的理解认识是“融为一体”的，任何政策评价与设计必须基于对政策问题(即政策能够解决和应该解决的问题)的界定和把握。档案开放利用政策的评价与设计，也应以档案开放现实问题为支点而展开。
一、案例聚焦：开放不开放都尴尬
涉及档案馆的纠纷案例虽然并不多见，但法律诉讼却以“极端”的方式揭露了矛盾和冲突，对深刻认识现实问题具有“凸现”和“警示”作用。下面两个案例不都以档案馆为被告，但都揭示出了档案馆在档案开放工作中的尴尬和困境。
(一)档案不开放引发的诉讼
河南省郑州市一个普通的铁路职工任国胜，想不通“郑州市的咪表(即停车电子收费系统)工程，不但占用了人行道和慢车道，连盲道都占用了。咪表停车位和盲道、人行道等交通建设工程都是城市规划的一部分，这些规划怎么能互相矛盾、重复规划呢？”于是，2005年12月至2006年1月，老任根据《郑州市政府信息公开规定》，先后到郑州市规划局和城建档案馆查阅该城市的咪表审批文号和相关资料。在规划局和城建档案馆一番“踢皮球”式的互相推诿后，查档要求仍然遭拒。较真的老任一纸诉状将规划局和城建档案馆告上了法庭，依法索取他作为公民对政府信息的知情权。
在法庭辩论和记者采访中，涉案各方观点各异。
其一，档案馆根据《城乡建设档案密级划分暂行规定》(1988年2月城乡建设保护部颁布)、《档案法》、《郑州市城市建设档案管理规定》，认为“主干道、广场、交叉口工程档案属于秘密档案”。本案所涉及的档案因为涉及国家机密而不予开放，拒绝提供利用。
其二，郑州市规划局局长在接受记者采访时却说：“我们之所以没有给他看，是因为他没有履行我们的手续。按照档案馆的规定，他应该提供相应的书面材料，包括证明。”①
其三，郑州市法制局、法规处处长认为：“咪表的行政许可证文号和相关材料属于公开范围，应该公开。”②
这一场“咪表公案”发生在地方政府信息公开制度已基本建立(如《郑州市政府信息公开规定》)，而国家统一的《政府信息公开条例》正酝酿出台之前。此案一出，立即引起轩然大波，社会反响强烈，“档案不开放”备受指责。甚至有学者认为“绝大多数的所谓‘档案秘密’都是‘伪秘密’”。[2]2006年5月，郑州市城市规划局复函任国胜，对其要求查询本市咪表停车位规划的审批依据、文号及有效期等问题进行了书面答复。[3]这等于否定了城建档案馆所做出的“本案档案属于国家机密而不予开放”的论断。
此案对于政府信息公开和保障公民知情权具有重大意义，因此受到了市民、学者和司法工作人员的广泛关注。然而，作为一个档案人，如果我们将案例分析的焦点放置于“城建档案馆”之上，就会发现一些其他引人深思的问题。
在整个案件中，对于“咪表档案”是否属于“保密范围”的不同看法，产生了三派意见。法制局作为“开放派”代表了社会公众的普遍意见，并最后得到了肯定。规划局可以说是“矛盾派”，既认为“咪表这个事上升不到国家机密”却又在一开始拒绝提供信息，并以档案馆的利用手续作挡箭牌，所幸最后还是通过书面答复“开放”了信息。最尴尬的是“城建档案馆”，在整个案件中始终扮演着“保密派”的角色，将自己职责定位于“国家机密的守护者”而非“档案信息的提供者”，其依据众多政策法规所做出的结论却成为了一个遭人诟病的“把柄”，且被现实所推翻。
如果说《档案法》等相关规定指导“档案开放”的操作性不强，此案涉及的档案信息在“保密和开放”界限划分上确实存在难度，那么档案馆最应该征询档案形成机关——规划局的意见，而不是在规划局认为“办理手续可立即查阅”的情况下却做出所谓“秘密档案”的“谬论”。城建档案馆作为专业档案馆，尽管与国家综合性档案馆存在差异，但也是公共档案馆的组成部分，具有“开放档案，提供社会利用”的义务，为何却成了“限制利用”最顽固的障碍呢？
笔者认为，这个案例实际上折射出目前档案馆在现实服务中的尴尬身份和模糊定位。虽然“档案开放”的方针已提出并执行了32年，是写入了档案领域的根本大法，但相关政策中仅明确了档案馆“提供利用”的责任，却不针对利用服务时常面临的“保密义务”和“开放责任”的冲突做出实质性指导，“法律责任”仅限于“泄密责任”而无“不开放责任”。以至于档案馆一方面为了维护国家利益和规避责任风险而理性选择“保密优先”，另一方面又在民主意识和人本观念的冲击下，不断强调向国外同行学习，提高“开放比例”，打造“开放”、“亲民”的公共空间，其社会形象和自身定位在“公民信息权的维护者”和“保密机构的同盟者”之间摇摆不定。
(二)档案开放带来的纠纷
十多年前震动档案界的“《陈寅恪的最后二十年》案”(1997年3月)至今让人记忆犹新，这是迄今为止因利用和引用档案而引发的最具有代表性的一个案例。此案经中国第一历史档案馆的冯伯群先生详细披露后，③引发了档案界同行关于档案开放利用法规的一场大讨论。[4]这场官司是档案法规建设带来了理论探讨的鲜活案例，对促进档案法规的完善具有积极意义，提出了许多值得深入探讨的话题：如何认识《档案法》中关于档案公布的所有权？如何界定档案开放利用与公布的关系？如何界定在利用档案中保护公民个人隐私等。同时，此案扩大了档案开放的社会知悉度，间接地提高了社会对档案利用价值的认识。
细读案件经过可以发现，档案馆在整个事件中虽然没有成为被告，但尴尬之状和担忧之心却丝毫没有减轻。对于青年作家陆键东通过合法手续利用档案资料进行历史研究，中山大学档案馆、广东省档案馆都十分欢迎和支持。毕竟，具有如此之高的档案利用意识的学者在国内并不多见，档案馆得到了久违的“成就感”。然而，当龙潜(原中山大学副校长和党委书记)的两个女儿状告陆键东侵犯龙潜名誉权，在书中丑化、侮辱、诽谤其父之时，档案馆却“紧张”和“激动”起来。龙潜女儿的律师“口气一次比一次不客气”的电话让中山大学即将退休的老馆长“受此刺激，已发病在家休息，不能上班”。尽管最后档案馆没有惹上“麻烦”，但“出了这样的事”自然成为了“前车之鉴”。“以后还敢不敢提供利用了，会不会再惹上麻烦”的忧虑挥之不去。
笔者认为，这个案例所折射出的档案馆在开放中的“胆小怕事”和“忧虑过多”并非毫无道理，档案馆的“底气不足”根源于政策设计的缺陷。一方面，各项政策中开放规定的不尽一致和用语模糊给予了档案馆过多的自由裁量空间，让档案馆在难以决断时本能地选择逃避；另一方面，保护性政策条款的空缺使得档案馆存在“后顾之忧”，让档案界形成了档案馆在开放中承担“无限责任”的认识误区。在这种情况之下，原本保守的档案机构更加“谨小慎微”。既然开放档案需要承担“泄露国家机密”的风险，又费力不讨好地带来侵犯个人“隐私”的麻烦，那倒不如“严格保密”、“限制利用”，既安全又省事。
二、问题归因：档案馆在开放工作中的“责任”
上述案例从表面上看是两个不同的问题，一个是档案馆在保密和开放的矛盾冲突中无所适从而习惯性地采取“扩大保密范围”的做法。一个是档案馆因无法控制开放后的档案利用不当而可能采取“限制开放”的自我保护措施。对于前者，学术界大都将问题归结于现有档案开放法规过于笼统和操作性不强，或是各项法规中档案开放的规定缺乏衔接。对于后者，学者们认为那主要是档案馆“过于谨慎”的观念在作祟，同时档案开放法规中也需要注意第三人的权利保护。
笔者也十分赞同这些观点。但是，我们必须认识到：其一，无论法规对解密和划控的程序条款制定得有多么细致，保密和开放的复杂性还是会让档案馆在实际工作中面临价值选择和判断的棘手问题。其二，档案馆的“胆小怕事”仅仅依靠批评和指责无法消除，开放政策应该尽量发挥导向和调控功能以改变现状。其三，当我们建议完善档案开放法规来保护更多权利主体的利益时，也应该思考档案馆是否能够兼顾如此多样的“责任”之重。
将两个案例联系起来进行深层解读，笔者发现，在学界努力探寻档案开放现实困局的形成原因和破解之策时，档案开放执行者——档案馆的“责任”却没有得到充分地探讨和研究。实际上，无论是档案开放封闭期的缩短、开放范围的扩大，还是档案开放中公民自由利用权力的实现，最终都将从一纸规定落实到档案馆及其人员的具体工作。也就是说，即使档案政策对开放时间、范围和内容作进一步明确和细化，如果没有配套的责任条款来限制档案服务者的“自由裁量”空间、划清其责任范围，没有配套的责任机制来规范档案馆在开放中的行为活动，没有社会监督和问责的压力，没有免责规定的保护，档案开放恐怕还是难以成为一项日常性工作，而仍然停留在政策文本之中，间或出现在媒体对档案工作的宣传报道之中。正如笔者在案例分析中已提及的，确立“主要责任”、准确定位社会形象是档案馆在开放与否的两难选择中不致迷失的前提条件。正确认识和合理界定责任范围是档案馆积极扩大开放的前提条件。因此，目前档案开放难以突破的深层原因在于“责任”认识的偏差，而“责任规定”的缺憾则影响了政策对档案开放工作的调控效力。
三、档案馆在开放工作中的责任分析
前文所述的两个现实案例凸现了档案馆在开放过程中所面临的两个问题：一是如何平衡“保密责任”和“开放责任”之间的冲突，二是如何合理划分档案馆在开放中的责任边界。因此，笔者认为很有必要适时提出并重新认识档案馆在开放中的“主要责任”和“有限责任”。
(一)档案馆的主要责任
档案开放之所以成为档案工作中最为复杂和棘手的问题，根源于信息“保密”与“公开”之间的冲突与矛盾。一方面，为了充分发挥档案信息的价值，需要尽可能地向社会开放档案，满足社会的知情权和信息权；另一方面，为了防止国家、组织和个人利益因为信息公开而受到侵害，又要对信息进行保密控制。由于开放与保密都是为了维护“公共利益”，维护国家、组织和个人的合法权益，本质上是一致的，这就导致了档案馆在对一份档案是否开放进行判断时常常面临着两种价值选择，承担着双重责任——保密责任和开放责任。
尽管保密与开放两种责任的平衡十分困难，但档案馆在开放工作中还是必须时常做出艰难的抉择。从前面的案例以及笔者对我国档案馆的调研来看，虽然理论上“保密”与“开放”同样重要，实际工作中档案馆却大多优先考虑“保密责任”，而且这种“保密”更多地被狭义理解为“保守国家秘密”。笔者认为，“保密责任”重于“开放责任”，是档案机构对自身定位不清而出现的认识偏差，亟须通过政策调控来进行意识引导，即明确档案馆的主要责任是“扩大开放”而非“保守秘密”；档案馆作为科学文化事业单位而非国家保密机构，主要职责是提供尽可能丰富的档案信息满足人民精神文化需求。
西塞罗认为，我们在分析和平衡责任冲突之时，应该思考“一切责任是否都是绝对的，某一责任是否比另一责任更重要”。“责任还有另一种分类法：我们可以将它们分为所谓的‘普通’的责任和‘绝对’的责任”。即“一切合乎‘义’的责任都定义为‘绝对’的责任，‘普通’的责任只是关于可以提出某种适当理由的行为的责任而已。”[5](p93)
对于档案领域公共服务提供者——档案馆而言，他们的“绝对”责任是“提供档案信息为社会服务”，需要通过扩大档案开放、消除不必要的信息控制来实现。这个意义上的档案机构是站在公众立场上而不是政府立场上的，是国家公权和公民私权在信息领域的一个协调机构，是“公民信息权的维护者”而不是“保密机构的同盟者”。20世纪80年代，荷兰档案工作者F·R·J·弗埃文博士就非常准确地描述了档案馆的绝对责任：“……使具有国家和历史价值的档案为人民所使用是任何民主政府的一个主要职责，出于这个理由，国家档案馆又被叫做政府的首要的良知。”[6]《国际档案理事会职业道德准则》(Code of Ethics for Archivists 1996)第三条和第六条也强调了档案工作者的主要职责是，“应该确保档案材料能够持续被获取和可理解”，“应该尽可能广泛地提供利用档案资料，并无歧视地服务于所有利用者”。[7]
当然，档案馆在开放档案时也需要遵守其他法律规定，需要平衡档案利用者、形成者和所有者等众多主体的利益诉求。然而，“保密”并非档案馆应该承担的绝对责任，只是属于“提出某种适当理由的行为的普通责任”。
首先，档案馆馆员并非国家保密局的工作人员，并不具有国家秘密的定密、划密权力；也不是“档案解密”的决策主体，而仅仅是“档案开放”的执行主体。[8]因此，“保守国家秘密”并非档案馆的主要责任。
其次，档案馆对信息的保密控制是为了更好地“提供信息服务”，与保密机构存在本质的区别。保护商业机密和个人隐私、遵守知识产权法和隐私权法是每个公共机构和社会公民都必须遵守的，并非是档案馆的绝对责任。档案馆不是“守门人”而是信息的“引导者”，对于其他法规限制使用的档案信息，档案馆的责任是在合法范围内提供利用，而不是“束之高阁”或“再设屏障”。
由此可见，档案开放工作寻求突破的关键点在于档案馆明确自身定位，特别是在双重责任的冲突中始终把握住自己的“绝对责任”和“主要责任”是“扩大开放，提供利用”，在明确主要责任的基础上平衡利益冲突、进行价值判断。
(二)档案馆的有限责任
明确档案馆的“主要责任”是“开放”而非“保密”，有利于档案部门在面临开放与否的难题时，正视利益冲突和矛盾，明确自身定位，不以保密义务为借口逃避问题。因此，在开放工作中，档案馆的责任更多地体现在“审查、协助和监督”解密工作之上，在档案开放过程中承担着一种“有限责任”，需要与档案形成者、历史学家、保密部门等共同合作、责任共担，才能真正实现档案开放的突破。目前，我国档案开放政策将开放主体局限于档案馆，定密、解密、降密的直接责任人——档案形成者却无开放义务，不仅导致了文件和档案开放的“衔接断层”，而且使档案馆承担了超出自身能力范围的过多的“解密责任”，使档案界形成了档案馆在开放工作承担“无限责任”的认识偏差。
档案馆在开放中的“责任”承担经历了一个从“无责任”到“无限责任”的两极分化过程。“档案开放”方针提出之前，我国档案服务政策并未规定档案馆具有“开放档案”的义务，档案开放主体不明确，档案馆对于“开放与否”并不承担责任。20世纪80年代之后，各级国家档案馆的“开放义务”被写入了档案法律、行政法规之中，档案馆的“开放责任”成为了法定责任，但这种责任由于政策的模糊性和配套规定的缺乏而呈现扩大化趋势，责任边界不清让档案馆承受了开放的“无限责任”。具体表现在两个方面：一是我国档案政策中关于档案开放责任主体的规定使得档案馆独立挑起了“开放”重担，本应由档案形成机构共同分担的“解密责任”也转嫁到档案馆头上，扩大了档案馆的责任范围。然而，来源广泛、包罗万象的档案信息的解密是一项极为复杂而繁重的工作，由档案馆来执行解密而非监督解密是否可行，笔者持保留意见。二是对于已开放的档案，档案政策又赋予了档案馆公布权来控制利用方式和传播范围，这无形中造成了档案馆对于“已开放档案”的不当利用承担连带责任，扩大了其责任边界。
在档案开放陷于困局的现实环境下，我们有必要重新审视档案馆在开放中应该承担的责任，合理划分档案馆的责任边界，赋予档案馆“有限责任”。历史学家沈志华就曾指出我国档案馆职能定位不清源于“责任”边界不明。档案开放难以突破，“关键问题是把档案的解密和利用两个职能集于档案馆一身，就是说档案馆既要负责解密工作——这使它承担了重大的保密责任，又要负责利用工作——这使它承担了为研究者提供服务的责任。这两者显然是互相矛盾和对立的。在一般发达国家，档案解密是由一个专门机构负责，那里有一批经过专业训练并掌握国家政策的工作人员。凡是不影响国家安全和涉及个人隐私的档案，到期都会得到解密。而档案馆只负责保管和为研究者提供服务，他们的目的就是使尽量多的学者在那里使用尽量多的档案，档案的利用程度就是他们业绩的标尺”。[9]
从国外的档案开放机制和档案馆的责任来看，“监督、协助、审查”档案解密是国家档案馆的核心职能之一。如美国国家档案馆定期组织召开“解密审查会议”，对档案解密进行系统审查，设立档案鉴定专家席位和开放委员会力求开放工作的专业化。“美国进入档案馆的档案只有文件的3%～5%，而且每份文件都有具体的解密日期，这使得档案开放可以有条不紊地进行，无需再做开放鉴定。”[10]
档案馆“有限责任”是以“主要责任”为前提的。正因为档案馆的主要责任是“扩大开放，提供利用”，因此档案馆在开放鉴定和档案解密中，责任是有限的，具有一定的边界范围。档案馆应该站在社会公众的立场上，作为“监督主体”来促进档案开放，而不是取代档案形成者成为档案定密和解密的“执行主体”。即使是那些原形成单位已经变更和消失的档案文件，档案馆也应该根据职能活动和业务性质，与承续机构或相关部门通力合作，共同进行开放鉴定，一起分担“解密责任”。
四、结语
信息公开大潮汹涌，档案开放问题再次迎来了破解困局的强烈呼唤。现实问题的解决恐怕不仅仅在于开放意识的倡导和宣传，还需要政策设计的配合与创新，即以“责任”为导向，重新认识档案馆在开放中的“责任”平衡和边界问题，重新审视新环境下的现有开放利用政策，并相应地做出应对之策。
注释：
①案例经笔者整理，原文引自：市民要“探秘” 政府要“保密” 一个“秘密”引发一场咪表公案.http://bjyouth.ynet.com/ar
ticle.jsp?oid=8113115&pageno=1。
②因案情经过已为档案界所熟知，这里不再重复介绍，仅在案例分析需要的情况下适当摘选。请参见冯伯群.引用档案惹出的一场官司——《陈寅恪的最后二十年》出版以后.http://www.wangf.net/vbb2/showthread.php?s=ba504d360298a7376b5
fca0b476a20d5&threadid=23487。
③然而，任国胜在接受采访时说：“规划局和档案馆除了告诉我们是秘密之外，从来没有人告诉我们需要什么查询手续，直到在法庭上他们当成理由提出来，我才知道。”
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