区域间产业转移的学术争论、实践演进与趋势预测_产业转移论文

区际产业转移的学术论争、实践流变与趋势预判，本文主要内容关键词为：产业转移论文,学术论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      [中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2014)06-0051-07

      区际产业转移是指由于市场供求条件发生变化，导致某些产业从国内一个地区转移到另一个地区。从产业转移的地理指向来看，区际产业转移一般是由高梯度的发达区域向低梯度的欠发达区域转移。自21世纪特别是2008年国际金融危机爆发以来，由于国内外经济发展环境的变化，我国东部沿海地区劳动密集型产业的资源供给条件发生了较大的变化，继而出现了向中西部内陆地区转移的趋势。在这样的现实背景下，一方面，区际产业转移问题越来越受到理论界的广泛关注，并引发一系列重大的学术论争；另一方面，区际产业转移的利益相关方均参与其中，进行了不同层面上的实践探索与创新。梳理学术论争的来龙去脉和实践探索的创新流变，这不仅可以帮助我们更好地预判区际产业转移的未来走势，而且对区际产业转移相关政策的制定或调整也极具意义。

      一、区际产业转移的两个重要学术论争

      近年来，伴随着国内区际产业转移的兴起，学术界对其展开的研究也在不断拓展和深化。由于对我国经济发展所处阶段以及区域经济关系现状的认识不同，或者运用的理论视角与研究方法的差异，学术界围绕区际产业转移问题展开了一系列学术论争。其中两个最重要、具有较大影响的学术论争是：一是关于大规模区际产业转移的时代是否已经到来的问题，二是有关区际产业转移对于平衡区域发展的效应问题。

      (一)大规模区际产业转移的时代是否已经到来

      自20世纪70年代末以来，我国东部地区发挥独特的地理区位优势，把握住改革开放与经济全球化的历史性机遇，成功实现了国外产业资本与内地廉价劳动力在沿海地区的结合，从而造就了这一地区的经济集聚和领先优势。东部地区的经济集聚已经持续了30多年，这一趋势是会继续保持下去还是会发生逆转并迎来大规模产业西移时代，理论界就此展开了激烈的争论，形成了两种截然对立的观点。

      基于产业梯度转移理论①的观点认为，经过改革开放以来30多年的发展，我国区域间要素禀赋结构发生了显著变化，引起了区际产业竞争优势的消长转换，从而导致产业由东部沿海地区向中西部内陆地区转移，进而迎来大规模产业西移时代。比如，李晓西认为，西部大开发和中部崛起战略实施后，中西部地区基础设施日趋完善，承接东部产业转移的能力得到增强。同时，在国家宏观调控的背景下，东部地区的劳动力、土地等要素成本大幅度上升，倒逼产业转型升级。这两方面力量的结合，使得区际产业转移进入加快发展的战略机遇期。[1]蔡昉指出，自2004年我国第一次出现“民工荒”现象后，农民工实际工资以年均12.7%的速度增长，这表明“刘易斯拐点”已经到来。由于我国是一个大国，各个省份在经济发展水平、资源禀赋条件和户籍人口年龄特征等方面都存在着比较大的差异，因而足以形成一个国内地区之间的产业转移雁阵模型。[2]赵晓、陈金保认为，2008年金融危机后，全球第四次产业转移开始启动，这一轮产业转移主要是在我国迅速飙升的劳动力成本和原材料、土地等资源成本的挤压下发生的一种被迫的寻求生存性的转移。此轮产业转移除了由我国沿海地区外迁到内陆地区外，还由我国向越南、缅甸、印度、印尼等劳动力和资源等更低廉的新兴发展中国家转移。[3]王非暗等从实证的角度，利用1998-2007年我国规模以上工业企业微观数据库，详细分析了制造业区位分布的变化，发现尽管沿海地区仍然是国内制造业的集聚区域，但是以2004年为界，制造业集聚的拐点已经开始显现，在2004-2007年期间，由于广东、江苏与上海等省市的产业向中部地区与北部沿海地区扩散，制造业总体上呈现扩散趋势。[4]

      另一种基于新经济地理学②的观点认为，我国的经济发展水平还没有到达产业大规模从东部转移到中西部的时候，目前过早出现的产业由东向西转移现象，实际上是在劳动力、土地等生产要素流动受到制约的情况下行政力量推动的结果，这是背离经济发展一般规律的。比如陆铭、陈钊指出，从经济发展规律来说，当东部地区经济集聚到一定程度后，由于拥挤效应(经济集聚引发交通、环境问题，以及更为严重的土地和劳动力价格的上涨)最终会超过规模效应(经济集聚带来产业发展和劳动生产率提高)，这时自然会出现产业向中西部地区转移的现象。当下，东部地区产业确实显现了向中西部地区转移的趋势，但这不是在市场机制作用下发生的符合经济规律的产业转移，而是人为推进的结果。原因在于，东部地区土地、劳动力价格上升可部分归因于政策的作用，如用地指标限制导致土地价格上涨，户籍制度则制约了劳动力转移。实际上，如果没有土地和户籍制度限制要素流动和扭曲要素价格，东部地区的集聚效应还将得到进一步发挥。[5]陈钊进一步指出，在劳动力跨地区流动受到制约、土地农转非指标严格按地区配给的非市场化情况下，仅凭目前出现了企业向中西部地区转移的趋势，就认为产业转移时机已经成熟，这是将要素非市场化配置所导致的产业转移现象反过来作为其发生的依据，无疑是本末倒置。只有在户籍、土地等约束因素均已放开的充分市场化的环境下，企业确实选择了进行产业转移，我们才能真正认为产业转移的时机已经到来。[6]在实证层面上，吴建锋等利用我国工业企业数据库，对近年来我国制造业的空间转移进行了研究。结果发现，我国的制造业企业发生了明显的空间转移，但东进与西迁同时发生，且向东转移更为明显。[7]这在实际上表明，以中西部地区存在成本的比较优势而预言我国制造业内迁已成趋势还为时尚早。

      在上述两种观点中，第一种观点事实上已经成为主流，不仅是因为秉持这一观点的学者占多数，而且从中央到地方出台的有关区际产业转移的政策基本上都是受这一观点指导的。第二种观点目前还居于非主流地位，他们的政策建议还未引起政府的积极回应。不过，他们的观点却得到了世界银行相关研究成果的有力支持。世界银行的研究表明，经济集聚发展是大势所趋，世界各国的经济都在向少数大城市的周围集聚。[8]平均来看，越是发达的国家，其经济的集聚程度越高。相比之下，中国经济的集聚程度不是太高，而是太低了。据此，我国目前应该继续推进经济向东部地区的集聚，而不是反过来推动产业从东部地区向中西部地区转移。

      (二)区际产业转移是否是平衡区域发展的有效路径

      改革开放以来，我国区域分工与合作的基本格局，一直是东部地区工业集聚、中西部地区劳务输出。由于东部地区对跨省农民工在经济上接纳、在社会上拒绝的现实，这一格局非但没有缩小反而是全方位扩大了区域间的经济社会发展差距。[9]因此，为促进区域平衡发展，必须重塑我国经济地理，实现资源在空间上的重新配置。区际产业转移无疑是在空间上重新配置资源的重要方式，但能否由此判定区际产业转移就是平衡区域发展的有效路径呢？

      基于产业梯度转移理论的观点认为，东部地区产业转移到中西部地区，能使生产要素和经济活动更多地被配置到中西部地区，这样其发展速度就会超过东部地区，从而使区域间的发展差距得以拉平。具体而言，中西部地区通过承接产业转移，将从东部地区引进的资本、技术与本地丰富的劳动力、自然资源相结合，这将加快其工业化、城市化进程(见图1)，使中西部地区发展融入地区乃至全球分工体系之中，进而缩小与东部地区的发展差距。因此，区际产业转移是平衡区域发展的有效路径。秉持这一观点的学者较多，如陈栋生提出，东西互动、产业转移是实现区域协调发展的重要途径，因为东中部地区的资金、技术等进入西部地区，不仅带动了西部地区投资的增长，加快了西部优势资源的开发步伐，盘活了部分闲置存量资产，推动了西部国有经济布局的调整，促进了西部非公有制经济的发展，而且在思想观念的更新以及经营管理理念的与时俱进方面，发挥了潜移默化的作用。[10]孙华平、黄祖辉认为，我国东部沿海发达地区产业向中西部地区梯级转移，实现了资源的综合利用和市场扩张，这不仅为东部发达地区产业结构的升级腾出了空间，而且也有利于中西部地区产业的调整转换，推动中西部地区劳动密集型产业的发展，进而推进中西部地区的工业化和城市化进程。[11]范剑勇指出，缓解地区差距持续扩大的办法之一是改变非农产业空间分布的不均衡，当前应从“中部崛起”开始，逐步将非农产业由沿海转移到内地。[12]

      

      图1 产业西移加快中西部发展

      基于新经济地理学①的观点则认为，在我国当下劳动力、土地等生产要素流动均受到制约的情况下，如果没有行政力量的强力推动，产业西移决不会如约而至。而如果真的由行政手段推动产业西移，其代价将是牺牲整体经济效率。相较于产业转移，人口迁移则是达到效率与平衡兼得而更具潜力的机制(见图2)。比如，陆铭、陈钊认为，应该继续推动东部地区经济集聚，做大全国经济总量，同时允许中西部地区人口自由迁移到东部地区，并且建立合理的区域间利益分享机制。如此，一方面满足了东部地区经济集聚对劳动力的需求，另一方面使中西部地区充分分享东部地区经济发展的成果。[5]这样，尽管区域间经济增长是不平衡的，但区域间发展可以是平衡的。简言之，产业资本和人口在东部地区的进一步集聚产生“做大蛋糕”效应，而中西部地区以人口迁移的方式也可以从东部地区经济集聚中受益，从而达到平衡区域发展的目的。袁志刚、绍挺指出，解决东中西居民收入均衡化问题的根本之道，是把更多的中西部人口转移到东部地区，更重要的是要变革土地制度以赋予中西部人口尤其是农村人口的土地抵押、转让等权力，让他们获得进城的资本和教育培训的投入。在他们融入城市之后，就可以依靠城市中的经济集聚效应和人力资本含量的上升来提高收入水平。这样，中西部居民就能跟东部居民一样分享到城市化红利，这才是真正意义上的均衡发展。[13]此外，世界银行的研究也表明，在空间上均衡分配经济活动的意图只会阻碍经济增长。经济增长往往是不平衡的，但不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖，相辅相成，其实现机制则是经济的一体化。

      在总结了世界各国的区域发展经验后，世界银行得到的基本结论是：在那些实现了区域间平衡发展的国家，劳动力等要素的跨地区流动都是自由的，没有一个国家是通过简单的产业转移和财政转移来实现区域间平衡发展的。[9]总之，在促进区域平衡发展方面，人口东迁要优于产业西移。

      

      图2 人口东迁促进东部经济集聚

      二、区际产业转移的实践探索与流变

      东部地区作为转移方，中西部地区作为承接方，是区际产业转移的两个重要利益主体。在区际产业转移及其承接的过程中，它们自然会基于各自的视角，做出有利于自身利益的选择。并且，随着内外经济环境的变化，东部、中西部地区会适时对其选择做出必要的调整。

      (一)东部地区的产业转移实践

      早在20世纪90年代，我国东部地区产业转移就已初露端倪。2003年以来，珠三角、长三角地区电力、土地、劳动力供应全面紧张，加之人民币升值给出口企业带来日益增大的压力，以及环保门槛不断抬高，导致东部地区产业转移的速度明显加快。在这一时期，东部地区各省为了缓解日益增大的各方面压力，基本上是放任甚至鼓励产业向省外尤其是中西部地区转移。但自2008年国际金融危机爆发以后，制造业的重要性再次受到人们的重视，东部地区各省对产业转移的态度和政策开始发生不同程度的逆转，即由过去鼓励产业向中西部地区转移转变为支持产业向省内欠发达地区转移，甚至积极推动已经外移的制造业向省内回归。

      1.珠三角的“双转移”战略

      东部省份总体来说属于我国发达地区，然而东部各省内部经济发展水平又参差不齐。倘若发生产业转移，东部各省一般会从自身利益出发，优先将产业向省内欠发达地区转移。例如，广东省试图通过“双转移”战略推进珠三角劳动密集型产业向东西两翼、粤北山区转移，江苏省鼓励企业向苏北地区转移，浙江省推动企业向浙西山区转移等。其中，尤以广东省的“双转移”战略最为典型。

      “双转移”战略是广东省2008年提出的“产业转移”和“劳动力转移”两大战略的统称。这一战略的核心内容是推进珠三角产业向省内欠发达的东西两翼、粤北山区转移；而东西两翼、粤北山区的劳动力，一部分向当地二、三产业转移，另一部分较高素质劳动力向发达的珠三角地区转移。推进“双转移”的目的在于，一方面为发达的珠三角地区的产业转型升级腾出空间、创造条件，另一方面为加快欠发达的东西两翼、粤北山区的发展，促进省内的区域协调发展。为了顺利实施“双转移”战略，广东省从2008年到2012年，5年时间里安排了500余亿元资金，扶持欠发达地区完善基础设施，以竞争形式扶持欠发达地区建设产业转移园，加大力度扶持欠发达地区重点产业发展，实施政府有效引导的产业转移政策，实施免费技能培训，鼓励贫困农村适龄青年掌握职业技能，等等。“双转移”战略实施以来，广东全省产业转移工业园引进投资额10亿元以上的大型项目和项目团组近200个，累计为欠发达地区创造工业产值超过1万亿元，这些产业园工业增加值在粤东、粤西、粤北地市所占的比重由不足1%上升到接近20%，广东区域发展协调性明显增强。此外，全省共转移农村劳动力559万人，农村居民转移就业人均工资性收入从2008年的3684.5元增长至2011年的5854.7元，增幅达58.9%。[14]

      2.长三角的制造业“回归工程”

      如前所述，制造业的重要性在2008年金融危机爆发后再次受到世界各国的普遍重视。比如，美国在金融危机后先后推出了“购买美国货”、《制造业促进法案》、“五年出口倍增计划”、“内保就业促进倡议”等多项政策来鼓励制造业重回美国本土，帮助美国制造业复兴。我国东部尤其是长三角地区也在强力推动制造业“回归工程”，或者鼓励外移产业向本省回归，或者促进产业重心向制造业回归。前者以浙江省最为典型，后者以上海市为突出代表。

      浙江一向以“民资外溢大省”而著称，但在2012年，该省启动了被称为“头号工程”的“浙商回归”计划。所谓“浙商回归”计划，是指通过实施相关优惠政策，鼓励在省外发展并壮大的浙江籍资本回乡投资创业。希望通过此举能度过艰难的产业转型升级期，为经济转型注入新的活力。2012年初，浙江出台了《关于支持浙商创业创新促进浙江发展的若干意见》，继而各级政府除了为回归企业制定税收、土地等方面的优惠政策外，还启动对11个市、20个省级相关部门以及29个省外浙江商会的目标责任制考核。此外，浙江还大打温情牌，为“浙商回归”营造情感氛围，通过各类浙商创业创新项目签约活动和天下浙商家乡行、“宁波帮”大会、温商大会、越商大会等活动，抓住浙商“情系浙江”的情感而发力。经由政策、情感的双管齐下，“浙商回归”呈现“提速高走”的良好态势。2012年，“浙商回归”引进项目到位资金1298亿元人民币，比上年增长43%。[15]

      上海自20世纪90年代以来始终坚持“三二一”的产业发展方针，重点发展第三产业，希望像很多国际大都市那样将第三产业在经济份额中的比重提高到70%以上。为此，上海开始主动将低端制造业，尤其是劳动密集型低附加值产业“推出去”，起初是外迁到周边的苏南和浙北，继而向苏北、安徽沿江地区转移。但实际上，上海自1998年以来，第三产业的比重一直徘徊在50%左右，尚未实现产业结构的根本转型。2008年，上海第三产业的比重为56%，低于北京(73%)和广州(59%)。在产业高度化不够理想的情况下，同时又面临GDP绩效考核和就业的压力，上海产业政策呈现出明显的“三二一松动”，达成了“二三并举”的态势。[16]其实，早在2003年，上海就决定将产业重心重新向第二产业回归，过去“三二一”产业发展的排序开始转变为“二、三产业共同推进”的发展战略，强调要优先发展先进制造业和现代服务业。2008年全球金融危机以来，上海经济增速持续放缓，2012年在全国排名倒数第一。上海经济增速下滑的原因是多方面的，其中一个重要原因是制造业对经济增长的贡献能力不断削弱。因此，这更坚定了上海重塑制造业基地的决心，决定要利用制造业的集聚效应与扩散效应以及产业延伸度拉动服务业的发展。尽管受土地供应、劳动力价格、政策优惠力度等客观要素的影响，上海的制造业转移仍会继续，但其促进产业重心向制造业回归的努力，势必会影响到制造业外迁的规模和结构。

      (二)中西部地区的产业承接实践

      由于承接东部产业转移被视为中西部各省加速推进工业化、城市化的捷径，中西部各省对于承接产业转移自然是趋之若鹜，从一开始就保持一种积极争取、来者不拒的姿态。然而，从中西部地区内部来看，各省之间由于所处的发展阶段大体相同，因此在承接产业转移过程中势必会形成激烈的竞争。

      1.中西部地区为承接产业转移而展开竞争

      一方面，由于东部地区极力推进省内产业转移，从而在一定程度上对产业向省外转移形成了截流，加上东南亚一些国家也在积极吸引我国东部地区的产业转移，再考虑到存在着“产业区域粘性”[17]，当下实际上能够向中西部地区转移的产业总量还比较有限。另一方面，广大中西部地区大体都处在相同的发展阶段，都需要借助外部力量来加快工业化、城市化进程，因而对产业承接的需求普遍比较旺盛。这种粥少僧多的局面，必然引发中西部承接地之间的激烈竞争。近年来，我们看到广大中西部地区纷纷加快承接产业转移的步伐，各省竞相制定出台承接产业转移的支持政策，比环境、争项目、抢客商。[18]可以说，中西部各省相互间争夺东部产业转移的竞争正呈现白热化态势。这种为承接产业转移而展开的竞争，实质上是“为增长而竞争”的继续和延伸。[19]

      2.国家级承接产业转移示范区的兴起

      中西部地区对承接产业转移的竞争，早先只是争取单个项目，后来演变为建立规模不等、类型各异的产业园区，近年来则已转变为争取建立具有区域规划性质的国家级承接产业转移示范区(见表1)。不可否认，建立国家级承接产业转移示范区，在一定程度上体现了国家对承接产业转移要加强引导、积累经验的意图，但更多的是中西部各省为承接产业转移而竞争的结果。因为一旦争取到国家级承接产业转移示范区，就意味着地方政府在承接产业转移过程中能够调动更多的资源，也能创造出更大范围的政策环境。

      三、区际产业转移的趋势预判

      区际产业转移将在很大程度上改变产业空间布局、重构区域经济关系，从而发挥重塑中国经济地理的作用。因此，预判区际产业转移的发展趋势具有极为重要的现实意义。

      (一)市场因素与制度因素共同决定区际产业转移的进程与规模

      区际产业转移是一个包含区际投资与贸易活动的综合性的要素与商品流动过程，其进程与规模主要取决于市场与制度两大因素。在我国现阶段，由于商品市场基本发育成熟，而要素市场发展相对缓慢，因此，决定区际产业转移的市场因素，主要是指生产要素在区域之间的流动性及其价格的市场化程度。而决定区际产业转移的制度因素，主要包括由中央政府建立的户籍制度和农转非用地指标制度，它们对要素的市场化配置有重要影响。市场因素与制度因素共同决定了区际产业转移的大环境，地方政府和企业都只能在既定大环境下顺势而为，而不能逆势而动。

      前已述及，由于直接受到我国现行户籍制度和土地农转非指标严格按地区配给制度的影响，劳动力跨地区流动受到极大制约，用地指标跨省配置不被允许。这样，在户籍和土地制度限制了要素流动和扭曲了要素价格的市场环境下，东部地区土地和劳动力价格被人为推高，集聚效应自然难以获得进一步发挥，从而迫使一部分产业由东向西转移。可以预期，如果制度因素扭曲市场环境的情况不改变，区际产业转移的进程还会加快，规模还会加大。反之，在放开制度约束，充分市场化的环境下，产业在东部地区的集聚仍将继续。此时，尽管区际产业转移还会发生，但其进程会放慢，规模也会缩小。总之，区际产业转移的进程快慢、规模大小，要视户籍制度和农转非用地指标制度改革进程而定。

      (二)区际产业转移与人口迁移共同构建平衡区域发展的有效机制

      就平衡区域发展而言，区际产业转移与人口迁移是两种可供选择的路径。产业转移路径的优点在于，通过将更多的产业布局到中西部地区，能较快地增强中西部地区的产业实力，提高其经济增速。但产业转移有两种，一种是市场力量使然，一种是用行政手段推进的结果。若是市场力量作用下自然发生的产业转移，不仅对转移方与承接方都是有利的，也有利于促进区域平衡发展。问题在于，当下的产业转移更多的是行政手段倒逼的结果，这尽管可以加快中西部地区经济增长，但由此会牺牲东部地区现有的产业集聚和经济发展，并且导致国内要素、商品市场处于高度分割状态，阻碍中国“大国优势”的发挥。人口迁移路径的好处在于，一方面由于顺应了市场的选择，能促进整体经济效率提升；另一方面，如能同步建立合理的区域间利益分享机制，人口迁移也能发挥平衡区域发展的效应。不过，人口迁移路径的实施必须消除人口自由迁移的制度障碍，为此要推动土地与户籍制度联动改革，使建设用地指标与户籍能跨地区交换。同时，还要对区域间利益分享机制加以合理构建。这一系列的制度设计由于牵扯到多方面的利益博弈，从而必将是一个极其复杂的过程。

      由于区际产业转移与人口迁移两种路径互有优劣，它们在重塑我国未来经济地理的进程中不是相互替代和彼此对立的，而应该形成相互并存与彼此支持的局面。也就是说，应该将区际产业转移与人口迁移两种路径加以整合，共同构建平衡区域发展的有效机制。另外，考虑到人口迁移是一种顺应市场的选择，这一路径对于我国未来经济地理的重塑将发挥更大作用。所以，平衡区域发展应以人口迁移为主、产业转移为辅。当然，对中西部地区的财政转移也是必不可少的，其目的主要是改善那里的医疗、教育等公共服务。

      

      (三)东部欠发达区域与中西部地区共同成为区际产业转移的重要承接地

      无论户籍制度和农转非用地指标制度改革进程如何，总存在一定规模的东部劳动密集型制造业的向外转移。但东部产业向何处转移，亦即区际产业转移的承接地，又是不确定的。近年来的实践表明，东部产业转移的目的地并不必然是我国中西部地区，中西部在承接东部产业转移过程中还面临着来自东部欠发达区域的激烈竞争。如前所述，在广大的东部地区内部，经济发展也存在严重不平衡现象，几乎每个省、市都有地域范围不等的相对落后区域，这些区域主要经济指标不仅低于东部地区平均水平，甚至低于全国平均水平，可称为东部地区中的欠发达区域。很显然，一旦有产业向外转移的必要，东部各省将会优先考虑将省内欠发达区域作为产业转移的承接地。因此，东部欠发达区域与中西部地区将共同成为区际产业转移的重要承接地。

      ①产业梯度转移理论认为，各区域间资源禀赋、经济基础和发展战略不同而形成不同的产业梯度，这种产业梯度的存在以及地区产业结构不断升级的需要，导致产业在地区间呈现出从高梯度地区向低梯度地区转移的普遍规律。

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