代表性国有资产管理模式剖析，本文主要内容关键词为：代表性论文,国有资产管理论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国对国有资产的管理，从建国初期就已经开始。1993年以前，我国国有资产管理体制改革一直没有触及到体制本身，所做的只是国有资产管理的相关基础性工作，例如产权登记、清产核资、产权界定、资产统计与评估等，这些工作相应的集中在一个部门手中，至于这个部门的定位以及在整个国有资产管理体制中能够发挥的效能却很少挖掘出来。
1993年以后，国有资产管理体制改革取得了实质性的进展，按照市场经济的要求实现国有资产的价值化管理，构建新的国有资产管理体系。这以后，各地在国有资产管理方面进行了多方面的改革探索，形成了中央与地方各有不同，地区与地区之间各有特色的国有资产管理模式。
党的十六大提出，“在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”随后，理论界对国有资产管理体制的具体架构和职能界定展开了广泛讨论，形成了代表性的关于管理模式的观点。
二、几种有代表性的国有资产管理模式
由于关于国有资产的管理在中央一级伴随历次机构改革其具体管理部门有所变动，因此对中央一级的管理模式笔者分别称之为1988模式和1998模式。一些地方对国有资产的管理又进行各种有意的探索，其探索又是根据不同地方的不同背景展开的，其中又以上海和深圳最为代表性，笔者称之为上海模式和深圳模式。
（一）中央一级国有资产管理的模式
（1）1988模式（又称“一体两翼”模式）。1988年国务院机构改革中，设立了国家国有资产管理局，归财政部管理，由此形成了以财政部为主体，国家国有资产管理局和税务局为两翼的国有资产管理模式（简称“一体两翼”模式）。此后10年间，形成了这样一个管理格局：国务院是国有资产所有者的总代表，国家国有资产管理局是国务院管理国有资产的职能部门，是管理国有资产的专司机构，负责国有资产的综合管理。所谓综合管理，一是全方位的管理，即无论是经营性资产，还是行政事业性资产、资源性资产、境内境外资产都是其管理的对象；二是全过程管理，即从国有资本的投入开始到资本的营运产出，资本的收益和分配，再投入再生产全过程都纳入其管理的范围；三是一个完整的业务体系，即从产权的基础管理到股权管理、收益管理、产权纠纷调处、保值增值等各方面。国家国有资产管理局与其他社会经济管理部门的关系是“专司”与分工监管的关系。
（2）1998模式。1998年国务院机构改革后，撤销了财政部下属的国有资产管理局和大型企业的行业主管部门（如化工部、冶金部等），确立了以中央企业工委为主体的管理体制。1998模式一个最大的特点是由政府的社会经济管理机构对国有资产所有权实行分权代理，俗称“五龙治水”。比如财政部行使收益以及产权变更管理职能；中央企业工委和中组部行使任免经营者职能；国家计委行使基本建设投资管理职能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批和产业政策的制定、国有企业的破产重组兼并改制等职能；还有劳动部，它行使审批企业工资总额，也就是出资人对经营者的职能职务待遇管理职能。
（二）上海模式
上海国有资产管理体制改革的基本模式是：第一层面，成立由市主要领导组成的国有资产管理委员会，作为上海市国有资产所有者总代表，下设国有资产管理办公室为其办事机构，同时也是市政府专司国有资产管理的职能机构；第二层面，将原来的行政主管部门经过归并、改组，成为若干家国有资产控股公司，另有少数特大型企业和企业集团也改组为国有资产纽带，形成独资、参股、控股企业，授权经营公司作为各独资、控股、参股企业的母公司，负责国有资产的营运。
（三）深圳模式
深圳市逐步形成了具有自身特色的、系统的国有资产管理体制—“三级授权经营制”。在第一层次上，市政府授权给市国有资产管理委员会，对全市国有经营性、非经营性资产进行统一的管理和监督。国资委是议事协调机构，国资办是市政府职能机构，但没有所有者代表的职能。国资委、国资办和资产经营公司是监督和被监督的关系；在第二层次上，国资委授权给若干市给国有资产经营公司，承担国有资产出资人职能，专司市属经营性国有资产的经营管理；第三层次，各类国有独资、控股和参股的企业，作为独立的法人从事生产经营活动，国有资产经营公司根据其股权大小在企业中行使其股东权利。
三、对几种模式的利弊分析
（一）1988模式的分析
国资局成立运行10年间，为在市场经济形势下加强国有资产的管理探索了途径。但是也应该看到有两个主要问题没有得到解决：一是由于部门分割，政资分开的目标远没有得到实现。各政府部门出于维护既得利益的考虑而部门封锁，使得国资局其职能的发挥难以到位。二是特殊的委托—代理关系与政府职能转变的滞后使政企分开和资产监管流于形式。
1998年国资局被撤销，这主要是因为国家国有资产管理局的行政级别不高，在我国现行的政治体制下影响了其职能的实现，国资局仅仅是“行政管理”权能的专司而已。而作为所有权的三项主要职能：重大事项决策权、资产收益权和产权代表管理权仍旧分散于国务院有关部委中。国资局只能从事一些事务性和基础性工作，扮演好一个“管家”的角色。
（二）1998模式的分析
1998模式的选择与部分市场经济国家有相类似的地方，即由政府的社会经济管理机构对国有资产所有权实行分权代理，并通过政府直接管理企业的方式，实现对国有资产的管理。国外这种设置是基于以下几个条件的考虑：一是国有企业数量不多；二是国有经济比重不高；三是国有经济主要集中在公共部门和自然垄断部门。前两个条件使得政府有能力管理，后一个条件要求必须由政府管理。但是，从我国现阶段的经济发展客观要求来看，这几个条件都不具备。1998模式很难在全国范围内全面推行。
“五龙治水”的管理难以对全国国有资产有效行使出资人职能，难以对国有资产全面负责。一是政府要行使社会管理和国有资产管理双重职能，造成企业要承担社会效益和经济效益双重目标；二是政企不分和政资不分，一些地方仍沿用计划经济的直接管理方式（有些地方政府完全用行政干预的手段主观地完成了中间层控股公司的组建）；三是产权国家所有，权能部门分割，形成了部门之间推诿扯皮现象，所有者缺位或虚位。
（三）上海模式的分析
上海模式中以资产为纽带的出资人体系的建立，打破了国有资产多头管理的格局；三层次的体系使国资委、国资授权经营公司和企业在明确权责边界的基础上各司其职，资本运作和经营运作的分离；企业与政府管理部门的行政隶属关系在转变为与授权经营公司的母子关系，产权约束增强了，行政约束弱化了，企业行为更趋于市场化、理性化。
由于上海处在长期计划经济下大型老国企密集这样一个背景下，上海模式强调一个“稳”字，即依托现存的体制模式，协调各方面利益的调整。对一些本质性的矛盾的回避又暴露了改革的不彻底性。如授权经营公司在健全组织结构，拓展资本经营功能取得重大进展的同时，授权经营公司与行业主管部门关系非但没有淡化，反而加强了。一些行业主管部门对经营者任免、企业改组改造、公司重组进行干预。这种现象的出现很大程度上由于国资资产的专司管理职能不到位，产权代表管理在体制上未理顺，政府的行业管理、行政管理与国有资产营运未能实现有效分离带来的。
（四）深圳模式的分析
深圳受计划经济体制影响较小，其所属的大部份企业都为新兴发展的企业，这种背景使得深圳的改革力度比较大。深圳模式中第二层次进行资产经营的控股公司个数较少；在设计上体现了“小政府，大市场”的思路，市政府既没有明确是所有者总代表的身份，也没有在实践中过多地参与经营机构的市场运作，而是将精力集中在制度建设上。这种模式有利于政企分开，增进效率。但是，由于产权主体多元化程度不高，导致国有企业法人治理结构很难科学合理，上级单位派出的产权代表与监事甚至与企业经理层坐在一条板凳上，形成利益集团，共同对付国有股东和政府，形成新的内部人控制；具体运作中中间层层次过多，造成新的机构冗员，由于中间层公司大多从政府部门转化过来，政府部门的工作弊端还比较明显（这一点在深圳表现得尤为突出，已成为制约改革继续的重大问题。）
从上海模式和深圳模式可以看出，这种体制形式上解决了所有者缺位问题，形成了层层负责的体系，但也遇到了几个问题：（1）国资委职能虚幻。由于国资委实行议事决策的联席会议制，不是一个实体机构。难以保证出资人决策的高效和履行出资人职责的到位。（2）政出多门。国资委下属的办事机构—国资办与各有关经济部门分头分块行使涉及所有者的权利，比较分散。（3）监督机制不健全。对企业名义上有多个部门监督考核，实际上成本较高又难以监督。
四、国有资产管理的基本框架
十届人大组建了国务院下属的一个特设机构—国务院国有资产管理监督委员会（以下简称国资委）。在对几种已有模式利弊分析的基础上，笔者试图简要描述中央国有资产管理的基本框架，并对今后国资委的具体运作提出几点需要注意的问题。地方国有资产的管理框架可以依此比照制定。
总体来讲，国有资产管理的运作应分为四个层次，即国有资产立法管理层，国有资产出资人管理层，国有资产营运层，国有资产生产经营层。
第一层次，国有资产的立法管理层。国有资产的最终所有者是全体人民，而全体人民的终极代表是全国人民代表大会，因此无论哪一级国有资产的管理者或经营者，都不是真正的出资人，仅是代理人。全国人大应成为国有资产的终极所有者，但由于全国人大管理国有资产的专业能力有限，因此要通过委托一代理关系，将其管理职能以某种形式委托授权给国务院为代表的政府管理，全国人大对国有资产的管理主要是立法管理，这样的设置主要是基于政府拥有绝大多数的社会经济管理职能，有利于各方利益的协调和充分发挥专业管理职能的作用，而全国人大作为立法机构和权利机构，通过立法形式对国有资产管理既具有权威性又具有现实性，这对于节约制度成本和提高体制效率都是非常现实的。
但是，当前全国人大一个迫切的任务是尽快出台《国有资产管理法》，以使得国有资产的管理合法化和规范化，即规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法。
第二层次，国有资产的出资人管理层。全国人大授权委托国务院行使国有资产管理职能，国务院设立一个具体运作机构—国资委。国资委设立为国务院下属的一个特设机构有以下特点：（1）具有一定的权威性，避免了以前财政部下属的国有资产管理局行政级别不高的尴尬。（2）是一个实体化机构，国资委作为一个综合管理国有资产的部级单位，不是一个临时议事决策的联席会议机构。它下设了若干个处理日常事务管理的部门。（3）一个整合各种管理职能的机构。以前对国有资产的管理政出多门，出现了“五龙治水”的局面，各部门往往从自身利益出发难以发挥综合管理的效能。国资委将管人、管事、管资产的各种职能进行整合，有利于各种职能行使的到位和效能的发挥。
第三层次，国有资产的营运层（简称中间层）。是指在国资委与微观企业之间设立的各类国有持股公司。中间层不是政府部门，而是企业，但又非一般企业，不从事一般企业生产经营活动（业务运营），而是代表政府对企业行使国有资产所有者职能，以股东身份行使股东权利，进行资本运营。国资委对中间层企业的管理体现在：中间层公司领导人任免、薪酬制定、业绩考评（国有资产保值增值）、重大经营计划和财务预算的审批。对于中间层，我们可参照新加坡“淡马锡”或日本的特殊法人制度，明确其只能行使国有股东权能而禁行“业务运作”，只追求国有资本的保值增值（即经济效益），而社会效益则是政府的职能（需要指出的，已成立的国资委管理的190家企业以非金融类经营性企业为主，不包括完全提供公共产品的企业）。
国资委与中间层企业的关系是授权与被授权的关系，这样有利于避免国资委直接管理企业范围太广，职能难以到位的弊端。但中间层设置时应注意防止层次过多和“二政府”出现的现象。中间层应避免两类问题：一是作为国资所有权代表的“法统地位”受到“被分享的国企产权制度安排的挑战；二是中间层公司与政府间的责任边界不清楚。
中间层的设立有三种形式：一是将原有专业部门或行政部门改造成中间层公司，上海模式即此；二是完全新设中间层公司，如深圳投资管理公司；三是将自然形成，业已存在的集团改造为中间层公司，如深圳市建设控股公司。
第四层次，国有资产生产经营层。具体指由中间层企业出资兴办或占有使用国有资产的企业。这些企业是微观经营的主体，中间层企业和生产经营层企业之间是出资关系。经营层企业负责具体的生产经营活动，进行业务运作。中间间企业进行资本运作，作为股东享有相应的权利和义务。经营层企业相应建立健全的法人治理结构。
中间层企业的出资形式可以采用控股、参股、独资等形式。对提供公共产品和自然垄断的企业宜选择国有独资模式；对垄断性国有企业宜选择国有国控模式；对竞争性行业中大中型企业宜采用控股、参股形式。
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