进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障，本文主要内容关键词为：进城务工论文,子女论文,公平论文,农民论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1009-413X(2007)01-0013-08
20世纪80年代以来，伴随着中国城市化进程的加快，越来越多的农村剩余劳动力流入城市。由此而产生的进城务工就业农民子女教育公平问题已成为中国社会转型期的一个独特的社会问题，引起了社会的广泛关注。保证农民工子女公平接受教育，既有助于普及九年义务教育的真正落实和质量的提高，促进教育公平的实现，也有助于实现城乡经济社会的协调发展，促进社会的和谐稳定。本文基于对湖北、河南等省市进城务工就业农民子女上学问题的专门调查①，并结合全国其他省市的调查研究，从制度层面就农民工子女的教育公平问题及其原因进行分析，并在此基础上提出进一步调整和改革现行体制和制度的对策思路。
一、进城务工就业农民子女的数量及其发展趋势
目前关于进城务工就业农民子女的数量，主要是基于宏观估算和微观调查，缺乏精确的统计。从全国来看，2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算：我国流动人口规模已超过1亿人。其中18岁以下的流动儿童有1982万人，占全部流动人口的19.37%。在全部流动儿童中，户口为农业户口的占74%，也就是说进城务工就业农民子女将近1500万②。如果把未与父母一起外出，被留在家乡的进城务工就业农民子女也计算在内，这一部分儿童的数量将大大增加。根据2005年人口抽样调查，全国人口中流动人口为14735万人③。如果按照第五次人口普查所揭示的一般人口结构，低于14岁的少年儿童数和6岁至14岁学龄儿童数在总人口中所占的比例分别为25.52%和18.04%④，照此计算，流动人口子女大约是3760万，6岁至14岁学龄儿童大约是2658万。这些流动人口子女绝大多数是进城务工就业农民子女，他们或留在家乡上学，成为“留守儿童”，或者随父母进城上学，成为“流动儿童”。从微观调查看，至2006年7月，北京市进城务工就业农民子女36.6万人⑤，上海共有常住外来人口350万人，其中约有二十多万义务教育适龄儿童和少年。广东登记在册的流动人口达2100万人，接受义务教育的流动人口子女共有一百三十多万人。安徽省内外流动人口六百多万，其中义务教育阶段学龄人口约三十万至四十万，占安徽省义务教育阶段学龄人口总数的3%至5%左右⑥。浙江全省流动人口子女达58万人。武汉市进城务工就业农民子女已超过14万人。河北全省义务教育阶段进城务工就业农民子女入学学生总数为10.71万人。陕西全省进城务工就业农民子女接受义务教育的儿童少年共有19.8万人，天津为52525人，占全市义务教育阶段在校生总数的5.16%⑦。
从进城务工就业农民子女的年龄结构来考察，目前主要以小学生为主，如：陕西全省流动儿童中小学生14.1万人，占71.2%；河北全省义务教育阶段进城务工就业农民子女中小学阶段为6.81万人，占63.6%；天津市进城务工就业农民子女接受义务教育的小学生为42833人，占80.3%⑦。其他城市进城务工就业农民子女的年龄结构也大致如此。这与农村留守儿童的年龄结构也基本吻合。据我们对湖北、河南两省904名小学生和1934名初中生的随机调查分析，其中小学留守儿童652人，占样本小学生总数的72.12%；初中留守儿童809人，占样本初中生总数的41.83%，样本小学留守儿童所占的比例比样本初中高30.35个百分点。这实际上反映了当前农民外出打工的一个基本的生态周期：外出打工的农民一般都是青壮年劳动力，他们的子女这个时候正处于小学或初中阶段，而无论是在流动儿童，还是在留守儿童中，小学生，尤其是小学低年级学生家长进城务工就业的比重之所以高于初中生，是因为前者的年龄大致处在25岁至35岁之间，一般是小家庭刚建立不久，家庭的经济基础较差，可以通过进城务工来巩固小家庭的经济基础。然而，随着年龄的增大，特别是到了35岁以后，农民进城务工就业的就越来越少。
从发展趋势来分析，随着我国城市化进程的加快，进城务工就业农民规模呈现出快速增长的趋势。据估计，20世纪80年代初，全国离开户籍所在地外出打工的农民人数不超过200万人。1985年中央1号文件打开了农民进城务工的大门，农村人口向城镇转移的规模不断扩大，进城务工农民成为流动人口的主体。到1990年第四次人口普查时全国一年以上常住流动人口上升到2135万人。1995年，全国流动人口达到8000万。根据2000年第五次人口普查资料显示，我国各种形式流动人口的总量约为1.21亿，占人口总数的9.7%。2003年农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占所有农村劳动力的21.3%（《中国教育报》2004年10月15日）。2005年流动人口达到14735万人。另据有人预测，2000年我国农村人口为9.28亿人，其中农村劳动力为4.8亿人。而未来我国每年新增农村劳动力约在700万至800万人之间，但从长远看我国农业领域只需要1亿至1.5亿劳动力。剔除现在4.8亿农村劳动力包括的1.28亿乡镇企业劳动者，农村剩余劳动力大约需要向城市转移2亿至2.5亿人[1]。此外，从我国城镇化的发展趋势来看，未来一段时期我国将处于城镇化加速发展期。根据预测“若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年我国城镇化率将达到57%，城镇总人口8.28亿，比2002年增加3.26亿（包括城镇人口自然增长0.37亿），这意味着从现在到2020年将有2.89亿农村人口向城镇人口转化”[2]。随着大量农民进城务工就业和工作的日趋稳定，越来越多的农民工倾向将子女带到城里居住和上学。据对武汉市四个社区农民工的抽样调查表明：被调查对象中有超过32%的人自从外出打工以来，没有换过工作，有超过30%的受访者在武汉务工“9年以上”，其次依次务工“5年至6年”(23.3%)、“7年至8年”(18%)、“3年至4年”(17.3%)和“1年至2年”(8.3%)，务工“1年以下的”仅占2.3%。另据北京市教科院和中央教科所对北京和天津的调查同样印证了这一点。进城务工农民在北京工作3年以上的占62%，1年至3年的占27%，而来京不到1年的仅占11%，进城务工农民在天津生活4年及以上的占55.5%，1年至3年的占30%，1年以下的只占14.4%⑥。由于进城务工就业农民很少是短期工作而且其职业也具有一定程度的稳定性，因此大多数农民工倾向于将孩子带到城里来接受教育。
总之，无论是从宏观还是从微观上看，进城务工就业农民子女已形成一个庞大的特殊群体，从发展趋势来看，这个群体的人数将会越来越多。他们能否公平接受教育，是全社会必须正视的现实问题。
二、进城务工就业农民子女的教育公平问题
进城务工就业农民子女是伴随农村剩余劳动力转移所出现的一个特殊群体，对于这一特殊群体的教育问题，各级政府及其教育主管部门已做了大量工作。早在1996年原国家教委就制定印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，在部分省、市进行试点。1998年3月，原国家教委和公安部发布了《流动儿童少年就学暂行办法》，强调流入地人民政府应为进城务工就业农民子女创造条件，提供接受义务教育的机会。但是，此时对进城务工就业农民子女进城上学仍采取限制政策，要求“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育”。该办法还允许招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学收取“借读费”。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》重申，“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题”，并基本上确定了农民工子女教育“两为主”的方针，提出“以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。国家对农民工子女进城上学逐渐从“限制”转向“支持”。2003年9月，国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》把占流动儿童少年绝大多数的进城务工就业农民子女单独提出并突出强调，首次将政策焦点对准农民工子女，规定由流入地人民政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，接收的学校以全日制公办中小学为主。2006年6月全国人大常委会审议通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》，明确规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。这在很大程度上标志着进城务工就业农民子女公平接受义务教育问题再也不是局限在一个有无法律保障的问题，而是提上了法律层面，转变成一个以法律为依据的政府行为。
近年来，各地政府和教育部门为了认真贯彻国务院文件精神，都高度重视进城务工就业农民子女义务教育，大力加强了有关制度建设，陆续出台了一系列做好进城务工就业农民子女公平接受教育的法规、政策性文件。这些文件明确要求，各地人民政府要坚持以流入地管理为主，以公办中小学为主的原则，切实担负起统筹安排进城务工就业农民子女接受义务教育的责任，并明确了教育、财政、编制、劳动等部门和社区在进城务工就业农民子女义务教育工作中的职责。这表明进城务工就业农民子女的教育已引起了各级政府的高度重视，并采取了一些强有力的措施保证这一特殊群体受教育的权利。据国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心主持的抽样调查显示，81%的流动儿童在公办学校读书[3]。另据教育部基础教育司对部分省市进城务工就业农民子女督导检查报告显示：福建省进城务工就业农民子女有80%在公办中小学就读；浙江省有38万人在公办中小学就读，占已入学学生总数的67%；天津全市公办中小学已接收义务教育阶段流动人口子女7.4万人⑥。这表明，从总体来看，公办学校已成为接纳进城务工就业农民子女上学的主要场所，体现了“两为主”的方针。但从各地反映的情况和我们实证调查来看，进城务工就业农民子女的教育仍然面临着公平问题，必须引起高度重视。
1.教育机会不均等
教育机会均等，本来意义上是指出身、民族、肤色、性别或任何其他无关的特性都不妨碍一个人得到受教育的机会，只有他的个性和才干决定着他得到的教育机会和成就。但由于在做出努力保证一种平等或相近的社会条件之前，资源和手段的最初分配总是受到自然和社会因素的强烈影响。换言之，不仅人们的自然禀赋存在差别，而且这些禀赋的培养训练和发展也受到各人所处的不同社会条件的影响，即使有类似天资的人，也可能因为其社会出身的不同而没有同等的受教育机会。由于受户籍制度的影响，进城务工就业农民子女在城市接受义务教育的机会也往往是不均等的。据2003年11月5日国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京等九城市抽样调查表明：九城市进城务工就业农民子女约为二百八十万人，义务教育阶段入学率为90.7%左右，照此计算，九城市中有二十六万多进城务工就业农民子女未入学。并且随着年龄增大，进城务工就业农民子女中失学的比例逐渐提高，从8岁到14岁，进城务工就业农民子女未上学的比例由0.8%增至15.4%，在进城务工就业农民子女中，女孩失学比例为3.9%，明显地高于男孩(2.6%)。不仅如此，调查还发现，部分进城务工就业农民子女不能适龄入学，6周岁儿童中有46.9%没有接受入学教育。进城务工就业农民子女超龄现象也比较严重。调查表明，在9周岁的孩子中，有20%还在上一二年级，13周岁和14周岁还在小学就读的孩子占相应年龄进城务工就业农民子女的30%和10%[3]。父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。这表明进城务工就业农民子女存在着接受教育机会不均等的问题，并且女童较之男童机会更加不均等。此外，在接受优质教育方面，其机会也是不均等的，如武汉市是全国率先接纳进城务工就业农民子女入学的城市之一，全市现有313所公办中小学接收进城务工就业农民子女入学，但其中没有一所是重点学校。这意味着进城务工就业农民子女即使成绩优异，仅仅因为社会身份的差异（无城市户口），他们就不能享受优质的学校教育资源。从社会学的角度看，城市户口具有了“世袭”和“先赋”特征，进城务工就业农民子女的发展很大程度上受到户籍制度的牵掣。
2.费用负担不合理
进城务工就业农民工因受教育程度低等原因，主要从事商业、建筑业、服务业等低层次工作，劳动报酬偏低，并且常常不能按时足额发放和被拖欠。但多年来，城市公办学校在招收进城务工就业农民子女时都要收取过高的借读费、赞助费。这种不合理的收费成为农民工子女进入公办学校的一道壁垒，也是影响农民工子女公平接受教育的主要问题和农民工反映最强烈的问题之一。近年来，尽管各地为了贯彻“两为主”的政策，几乎都在取消或降低借读费和赞助费，但教育费用仍然是进城务工就业农民家庭最大负担。据我们调查，进城务工就业农民子女在小学阶段，一般每学期收费在300元至400元；中学阶段五百元左右，少数城市更高。此外，还有服装费、保险费、郊游、上网、班费等费用。进城务工就业农民工从总体上看是一批经济收入比较低下的群体，过高的“借读费”、“赞助费”及其他教育支出，常常使农民工难以承受并使他们的子女对进城上学望而却步。据我们对武汉市的调查了解，该市政府2004年就明确宣布学校取消借读费，并将“解决进城务工就业农民子女入学”列为当年政府要办的十件实事之一，但大多数农民工仍然认为孩子在武汉上学面临的最大问题是费用太高。其中认为借读费太高的占被调查农民工的52.9%，认为学费太高的占30.9%，两者合计为83.8%。对“为什么不将孩子带到城里上学”的询问，农民工最经常的回答是“费用太高，读不起”、“在家里省钱”。城市的生活费用相对较高，尤其是过高的学校收费迫使不少农民工放弃子女进城上学的选择，而将子女留在家乡上学，更为重要的是，这种面向农民工子女所收取的过高的“借读费”、“赞助费”本身就是一种歧视性的做法，违背了教育公平的原则，剥夺了农民工子女公平接受教育的权利，所以在对农民工的需求调查中，农民工子女家长反映最强烈的是要求“禁止对流动人口子女收取借读费”、“降低过高的学费和杂费”、“根据情况适当减免学费”等。
3.资源占有差异大
目前大部分进城务工就业农民子女就读于公办学校，但仍有相当一部分学生就读于民工子弟学校。这是因为进城务工就业农民子女主要分布在城乡结合部，而这些地方公办学校又往往难以辐射到，这就为民工子弟学校提供了生存空间，在一些大中城市的城乡结合部出现了为数不少的民工子弟学校，招收了相当一部分进城务工就业农民的子女。据北京市人民政府公布的数据显示，截止2006年7月，该市进城务工就业农民子女在公办学校上学的22.8万，占62.3%，而在获准民工子弟学校上学的有4.3万，占11.7%，在未获准民工子弟学校上学的有9.5万，占26%，也就是说，有近37.7%约13.8万进城务工就业农民子女是在已获准或未获准的民工子弟学校上学⑤。另据我们对武汉市的调查，该市进城务工就业农民子女接受义务教育的学生有14万人，其中：在公办中小学上学的学生有8万人，在已审批和未经审批的简易民办中小学上学的学生近六万人，约占全部进城务工就业农民子女的43%。其他城市的情况也大致如此。据教育部基础教育司2004年8月18日在北京主持召开的“进城务工就业农民子女义务教育座谈会”上获得的部分省市的资料，截至2004年2月，进城务工就业农民子女在苏州就读人数为153675人，其中在公办学校就读的有100069人，吸纳比例为65.12%，在民工子弟学校就读的有53606人，占34.88%；2004年浙江全省共有215所民工子弟学校，12万民工子女就读，占总数的21%；陕西省榆林市榆阳区40.66%的小学生、40.9%的初中生在民办学校就读，延安市延川县50.3%的进城务工就业农民子女在民办初中和小学就读⑦。这表明尽管中央政府一再强调进城务工就业农民子女的教育应以流入地政府为主和以全日制公办中小学为主，但在目前的情况下，民办中小学及民工子弟学校仍然承担了相当数量的进城务工就业农民子女的教育，已是不争的事实。
不过，应当看到，在民工子弟学校上学的农民工子女对教育资源的占有与本地儿童存在较大的差异。这是因为，民工子弟学校本身在教学设施、资金投入、师资配备、教育质量、教育管理等方面都无法与公办学校相提并论。据中央教科所教育发展研究部2006年5月份对北京海淀区民工子弟学校的调查，只有16.5%的学生认为学校设施比较充足，其他学生都认为学校各方面的资源和设施比较匮乏。其中，21.9%的学生认为学校缺乏电脑室，22.7%的认为学校缺乏音乐教室，35.4%的认为学校缺乏体育器材，12.9%的认为学校缺乏图书室及图书，26.2%的认为学校缺乏活动场地，8.8%的认为学校缺乏其他设施⑤。民工子弟学校由于师资力量不足，办学条件差，使相当一部分进城务工就业农民子女无法享受与城市孩子同等水平的义务教育。因此，选择民工子弟学校就等于选择了不平等的义务教育，意味着他们已经输在了教育的起点上。
三、进城务工就业农民子女教育公平问题产生的制度根源
进城务工就业农民子女教育公平问题产生的原因相当复杂，涉及到家庭、学校和社会等各个方面，但探寻产生这一问题的根本原因需要从制度的层面进行。制度是影响进城务工就业农民子女教育公平问题的最重要因素。
1.长期实行城乡分割的户籍制度
进城务工就业农民子女教育公平问题的出现，与长期实行城乡分割的户籍制度密切相关。户籍制度是在计划经济体制下形成的，它的形成虽然有着特殊的历史缘由，甚至也有着特定的历史价值与意义，但由此带来的消极影响与作用不可低估。户籍制度最突出的弊端在于它以“农业”和“非农业”户口把中国公民分成标志鲜明的两大类别，也将城市儿童与农村儿童割裂开来，让城乡儿童在不同的制度架构中获取不均等的教育资源，农村青少年要摆脱农民的身份，唯一的途径是通过教育，进入城市高等学校或中等专业学校，改变农村户口。因此，户籍像一道强有力的闸门，维护着二元社会结构。改革开放后，伴随农村适龄儿童不断向城市流动，原有僵化的城乡户籍制度和教育制度遭受巨大冲击。为了维护这种僵化的户籍制度和教育制度，即使政府确立了“流入地政府为主”和“公办学校为主”解决进城务工就业农民子女上学的“两为主”方针，但不少城市公办学校仍以种种理由拒收或少收进城务工就业农民子女入学，有的地方政府则采取指定部分学校招收进城务工就业农民子女，而其他学校特别是优质学校则不允许招收进城务工就业农民子女，有的接受进城务工就业农民子女的公办学校则将这些孩子单独分班，与当地学生分班学习。这是对进城务工就业农民子女的一种“隔离”和歧视的做法，它严重阻碍了进城务工就业农民子女教育公平问题的解决，并会带来一系列的社会问题。
2.义务教育财政体制的过度分权
我国现行的义务教育财政体制是一种过于分权的体制，在这种体制下，把普及义务教育所需的资金交由地方负责筹措与分配，实际上等于默许了经济发展不平衡的客观差异对义务教育的不利影响和制约。其结果，只能使义务教育的发展取决于各地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收支状况，由于各地区的经济发展是不平衡的，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距，那么在这样一种义务教育财政体制下，不可避免地使义务教育陷入非均衡发展状态中。我国义务教育普及过程中长期存在的严重城乡差异，实际上正是现行义务教育财政体制实施的必然结果。城乡教育差异的悬殊，一方面必然会诱使农村适龄儿童流入城市接受较为优质的教育，从而对城市义务教育产生巨大的需求效应；另一方面，在义务教育过度分权的背景下，一个地方的学生越多，地方政府的财政压力就越大。以2004年为例，当年全国城镇小学生预算内经费1508.28元，城镇初中1632.41元，照此计算，像北京、武汉等大城市为进城务工就业农民子女支付的经费将是一个巨大的数目。这样一来，尽管中央政府反复强调，流入地政府要制订进城务工就业农民子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。但一些学校和地方对进城务工就业农民子女上学仍持排斥态度。目前不少地方均抱怨财政困难，难以接收更多的进城务工就业农民子女入学，有的则认为由流入地政府单独承担进城务工就业农民子女的教育费用不合理，提出应让其原籍政府承担或分担部分教育费用。有的甚至认为，进城务工就业农民子女的教育，就相当于择校读书，从较为落后的乡村转到相对发达的城市接受教育，就是一种择校，择校就意味着他们对当地政府提供公共教育的放弃。由此推论，流入地政府不仅可以不承担进城务工就业农民子女的教育投入，而且可以对其收取较高的学费或借读费。
3.民工子弟学校遭受不公平的对待
从目前来看，民办中小学及民工子弟学校承担了相当数量的进城务工就业农民子女的教育，在很大程度上缓解了公办学校及政府的财政压力，分担了政府的责任。但是，从实践来看，公办学校和民办学校及民工子弟学校存在明显的不平等性。尤其是政府的财政投入主要是公办学校，几乎顾及不到民办学校及民工子弟学校。有的甚至认为民办学校或民工子弟学校与公办学校争生源、争教师，损害了公办学校的利益，对这些学校采取不同程度的限制、排挤甚至打击和取缔。当然，为了给进城务工就业农民子女提供安全和良好的学习环境，对民工子弟学校的办学条件进行相应的规范是必须的，对一些违规办学实行取缔也是必要的，但这种规范应当是在积极鼓励和支持的前提下进行，而政府现行的规范恰恰是在缺乏支持的情况下进行的，并且一律都是按城市学校的标准来规范的，对于绝大多数民工子弟学校来说，往往很难达到这个标准，这样，这些民工子弟学校便归入“不合法”的范围。民工子弟学校就在这种“自生自灭”的状态下生存着。“自生自灭”的状态制约了这类学校的进一步发展，而无法进一步发展又加大了其达标的难度。这就在相当程度上制约了民办学校和民工子弟学校的发展，增加了公办学校的压力，减少了进城务工就业农民子女接受教育的机会。
四、进城务工就业农民子女公平接受教育的制度保障
进城务工就业农民子女教育公平问题的产生涉及到现行的户籍制度、义务教育财政体制和现行办学体制等不同方面。为此，必须对现行的体制和制度做重大的调整和改革，为进城务工就业农民子女公平接受教育提供制度保障。
1.加快户籍制度改革，逐步消除城乡差别
改革户籍制度并不在于完全取消户籍管理制度，其核心在于逐步强化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障劳动力合理流动。各级政府应切实根据国务院办公厅转发的教育部等六部委的《意见》精神，制订和实施优惠政策，采取相应配套措施，使流入城市的农民享有与城市人口平等的权利和社会权益。同时，逐步实现以户籍制度改革为中心，拆除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，彻底打破维系多年的城乡“二元经济体制”，引导农村富余劳动力在城乡间的有序流动，这是解决进城务工就业农民子女教育公平问题的根本所在。为此，应鼓励和支持农民工子女进城上学并为他们提供良好的教育，使他们尽快地融入当地社会，这不仅可以为城市培养人才，也有助于提高城市居民的整体素质，并为城市未来的发展和城市市民未来的生活奠定基础。
2.放开城市公办中小学，方便进城务工就业农民子女根据居住地就近入学
城市公办中小学，均是由政府财政举办，其存在的理由就是为了公共服务，必须一视同仁地对待所有公民。城市的公办教育资源不仅属于城市居民，也应属于那些未能获得城市居民身份的所有进城务工就业的农民。如果说城市居民的子女可以享受公办教育资源，那么进城务工就业农民的子女也应有权享受这一资源。这样就可以使进城务工就业农民子女能够从小接受较为优质的教育，融入城市文明，因为从某种意义上讲，在当前城乡教育非均衡发展的情况下，即使是城市里的薄弱学校，在农村一些乡、村均可称得上是优质学校。因此，政府不仅应明确规定“两为主”的方针，而且要规定开放包括重点中小学在内的所有城市公办学校，农民工子女可以根据其居住地选择就近入学，并一律免收借读费，进城务工就业农民子女入学的管理，应以流入地政府教育主管部门为主。每学期初，由学生家长或其他监护人持暂住证、就业证和相关证明材料向暂住地教育部门提出申请，由该教育部门向学生发放《义务教育入学通知书》，并就近安排到指定的学校就读。这些孩子进入公办中小学后，应将有正式学籍，并在评优奖励、竞赛活动、升学等方面和城里学生享有统一的权利和标准，以消除进城务工就业农民子女在城市接受教育所遭受到的歧视，为他们提供均等的接受教育的机会。
3.积极鼓励和支持社会力量举办民工子弟学校，帮助进城务工就业农民比较集中地解决其子女接受教育的问题
强调进城务工就业农民子女上学以“流入地政府为主”和“公办学校为主”的方针并不排斥其他社会力量参与农民工子女的教育。在现代社会，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家和政府投入。但是，这种投入并不一定必须投入公办学校或建立公办学校来承担义务教育。进城务工就业农民子女也不一定必须选择公立学校就学。他可以选择上公办学校，也可选择上民办学校。对于选择民办或民工子弟学校的学生来说，他们也有权利获得公办学校学生获得的相同的公共财政支持，而接受进城务工就业农民子女的民办学校或民工子弟学校也应获得政府相应的财政支持。特别是民工子弟学校大多建立在公办学校辐射不到、流动人口密集的区域，在相当程度上弥补了公办学校的供给不足，方便了进城务工就业农民子女就近入学，更应得到政府的财政支持。为此，可考虑实行“生均拨款制度”，即不分公办学校或民办学校，按照其接纳农民工子女的学生数量拨付相应的财政经费。也可实行“教育券”的方式，将政府预算内义务教育经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。对户籍所在地的子女，他们可以凭其户籍享受政府发放的教育券，凭券自由选择学校；对于非户籍的农民工子女，可以凭其所在社区居委会或用人单位的证明领取教育券，自由选择学校。学校凭“教育券”到政府财政部门兑付现金。这也是一种义务教育投入由“暗补”变“明补”的方式。此种方式不仅有利于使学生及公办和民工子弟学校公平地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，提高政府财政投入的效益，同时也有助于公办学校与民办学校及民工子弟学校打破地区和户籍的限制，积极招收农民工子女入学，扩大进城务工就业农民子女入学的机会。
当然，在积极鼓励和支持社会力量举办民工子弟学校的同时，政府及其教育主管部门应规范民工子弟学校的办学行为，提升其教育能力，给予其合法地位，但这种规范不是单纯取缔。流入地政府和教育行政部门应参照本地最低条件的公办学校的办学标准，对民工子弟学校的办学资质提出明确的要求。办学者为个人的应当具有政治权力和完全民事行为能力；办学者为单位的，应当具有法人资格。校长应当持有县级及以上教育行政部门出具的任职资格（资历）证书和校长上岗证书，教师应当具有国家规定的教师资格证书，其他职工应具有相关部门颁发的岗位证书。学校应基本符合中小学办学条件，有必要的开办资金和保证日常教育教学运行的稳定经费来源，有独立、合法的财务管理。民工子弟学校的收费项目和标准按办学成本核定后，报物价部门核准，向社会公布，收费必须出具合法票据，但不得以营利为目的。必要时可以考虑通过新建、兼并、功能转化等途径，增加和扩大达标的教育资源，满足进城务工就业农民子女接受义务教育的需求。所谓新建，就是政府和教育行政部门在进城务工就业农民工聚居区建造符合本地最低办学标准的学校。所谓兼并，就是鼓励有条件的公办学校兼并民工子弟学校或与其联手办学，使后者成为前者的分校，形成“总校——分校”的办学模式和管理模式。所谓功能转化，指的是把适龄儿童的减少所造成的城市公办学校中的闲置教育资源，转化为专门招收进城务工就业农民子女的学校。通过上述途径，以便打破民办学校与公办学校间的壁垒，全方位地把进城务工就业农民子女教育从体制外纳入到体制内，为早日实现城市教育一体化奠定基础。
4.实行以流入地政府为主的财政供给制度，合理分摊进城务工就业农民子女的教育成本
无论是鼓励城市公办中小学接纳进城务工就业农民子女入学，还是支持社会力量举办民工子弟学校，流入地政府面临的最大压力是财政压力。这个问题如果得不到妥善解决，将会影响进城务工就业农民子女教育的持续发展。那么，究竟该由谁来为进城务工就业农民子女教育买单呢?如何保障其财政来源和投入呢?毫无疑问，流入地政府应是主要的财政供给者。这是因为，首先，进城务工就业农民子女进城上学不是择校，而是由于父母工作地点的变化而随迁就学，与其他市民工作调动子女转学并无不同，也与那些工作地和居住地并未变化，仅仅是为了子女上更理想的学校而“择校”有本质的区别。第二，大批农民工进城务工就业，不仅为城市创造了财富，也为国家提供了税收，并推动了整个地区社会经济的发展，他们应同当地居民一样享受平等的“市民待遇”，有权享受当地公共资源和公共服务。第三，在现实社会中，进城务工就业的农民仍然是城市中的低收入阶层，是社会的弱势群体，应得到社会的关爱和帮助，享受基本的生活保障，更不应向他们及其子女实行歧视性收费。由此可见，无论从哪个角度看，向进城务工就业农民子女上学实行歧视性收费都是不合理的。流入地政府应切实根据国务院办公厅转发的教育部等六部委的《意见》精神，不仅应为进城务工就业农民子女上学提供经费支持，而且应是主要的财政供给者。只有这样才能使进城务工就业农民的子女享有同城市孩子平等的受教育权利。
当然，强调进城务工就业农民子女教育以流入地政府为主，绝不意味着推卸中央和省级政府的责任。相反，为了合理分担进城务工就业农民子女教育的成本，中央和省级政府应充分发挥宏观调控作用。特别是对于一些经济发展比较慢，财政困难的地方和城市，尤其是中西部地区经济较为落后的城市，中央和省级政府可以通过转移支付的方式设立进城务工就业农民子女教育专项资金，分担流入地政府的财政压力，而绝不要将此负担转嫁到进城务工就业农民的身上。具体来讲，可以从我国的实际出发，按照各地的财政实力，将全国的城市区分为“以市为主”的市、“以省为主”的市和“以国家为主”的市三种类型。
“以市为主”的市，人均财政高于全国城市平均水平，这些城市的经济实力雄厚，进城务工就业农民子女的费用均可由城市政府财政负担。
“以省为主”的市，人均财政低于全国城市平均水平，又行政隶属于人均财政高于全国平均水平的省市，多数财政高于全国平均水平的省市，都有较强的财政实力，而且这些省市财政低于全国城市平均水平的城市数量有限，且主要是中小城市，对这些城市进城务工就业农民子女教育面临的财政问题主要应通过省级财政来解决。
“以国家为主”的市，人均财政低于全国城市平均水平，又行政隶属于人均财政低于全国平均水平的省市，这些城市大多处于中西部地区，财政较为困难。对进入这些城市务工就业农民子女的教育费用应主要由中央财政负担，这样不仅可以减轻这些城市政府的财政负担，而且有利于全国教育的协调发展。
总之，进城务工就业农民子女同其他孩子一样，也是国家的未来。对转型期所出现的这一庞大特殊群体，如果现在不采取措施保证他们公平接受教育，后果不堪设想。因此，进城务工就业农民子女能否公平接受教育，不仅是一个教育问题，也是一个社会问题。这一难题的破解，是一个系统工程，但只要进一步加大现行体制改革和制度创新的力度，采取切实可行的措施，问题就不难解决。
收稿日期：2006-11-20
注释：
①2004年5月至8月受教育部基础教育司委托，我们就“进城务工就业农民子女教育问题”对武汉市及湖北部分市县进行了大规模调查；2006年4月至10月，我们就教育部人文社会科学研究基地重大项目“农村人口流动背景下义务教育体制研究”(05JJD880011)对湖北、河南部分市县进行了调查。本文未注明出处的材料均来源于两次调查，并对参与调查的师生及调查地区教育行政部门和中小学教师的支持表示衷心感谢。
②苏敏：《我国流动儿童失学率高达9.3%》，转引自http//www.sina.com.cn.2004-05-14。
③中华人民共和国国家统计局：《2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报》，2006-03-16。
④中华人民共和国国家统计局：《2000年第五次全国人口普查主要数据公报》，2002-02-17。
⑤吴霓：《落实“两为主”政策，保障进城务工就业农民子女平等接受义务教育》，2006-08-02。
⑥教育部“中国进城务工就业农民子女义务教育问题研究”课题组：《中国进城务工就业农民子女义务教育问题调研报告》，2005-06-02。
⑦教育部基础教育司：“进城务工就业农民子女教育座谈会”资料，2004-08-18。