论高等学校法人制度的根本性质及其意义，本文主要内容关键词为：高等学校论文,法人论文,性质论文,意义论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2014)03-0015-10 高等学校法人制度是现代大学制度的核心，亦是高等教育体制改革的重中之重。自1992年起，面对如何扩大高等学校办学自主权的改革难题，我国开始在已建立的民事法人制度的基础之上探索高等学校法人资格的赋予。随着1995年《教育法》直至1998年《高等教育法》的颁布，高等学校法人制度得以最终确立。然而，高等学校法人制度却未能发挥其预期的功能，不仅高等学校的自主性未能有效实现，反而引发了其公共性危机的产生。根本原因就在于理论界和实务界长期以来对高等学校法人制度存在各种误读，未能正确认识两个问题：高等学校法人制度是什么？高等学校法人制度有何意义？因此，本文将在澄清各种误读的基础之上，通过对高等学校法人制度的基础——法人制度基本性质和功能的重新定位，探究高等学校法人制度的根本性质及其意义，以期为改革提供理论借鉴。 一、对高等学校法人制度的私法误读及澄清 长期以来，学界常常从民法的视角来解读高等学校法人制度，认为“法人是民法上的概念，学校作为事业单位法人，其法人资格就是一种民事主体的资格，其权利在民法上已有规定”[1]，因而将其视为一项典型的民事法律制度。这种误读的出现源于我国对法人制度的实体法规定所造成的对法人制度性质和功能的误解。我国《民法通则》第三十六条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”这一规定一直被学界奉为法人定义的圭臬，因而法人被看作是基本的民事主体，法人制度也主要被当作一项基本的民事法律制度为民商法学人所关注。然而，不论是从法人概念的缘起，还是从法人制度的历史发展脉络来看，法人制度的意蕴都不止于私法领域。 1.从法人概念的缘起来看，法人外延的指向是所有共同体而不仅限于私域中的团体 经过现代学者的考证，法人(Juristische Person)这一概念最早由德国历史法学派的代表人物胡果在其著作《作为实定法哲学的自然法》中提出，但他并未对其进行深入的解释。真正给法人下定义的是德国法学家海尔塞。他说：“法人就是在一国范围内被承认为权利主体的除自然人以外的所有一切事物。一个基础(substrat)构成或者扮演着法人。而这个基础可以是由人构成，具体而言就是由单个(公共机关的官员)或者多个人构成，也可以是物，即单个土地、一个人的所有财产、或者被捐献出的为公益目的的和被置于特别管理下的财产。”[2]海尔塞的后继者韦宁-英根海姆则表达了这样的观点：“根据通常和自然的观念，仅仅单个的自然人是‘人’，但是法律规范可以规定一个基础，把其他事物也看作一个人，由此把它作为权利主体看待。法人的概念就这样产生了。人们把一个被承认为权利主体的物看作一个法人。”[3]可以看出，法人这一概念最初是为了与自然人这一天然存在的权利主体相区别而提出的，强调它是由法律认可的一类权利义务主体，并未被限定于特定的领域与范围之内。 德国历史法学派的代表人物萨维尼是现代法人理论的完整创立者，正是他把法人涉及的法律关系限定在了特定的范围之内。萨维尼将法人界定为“一个人为拟制具有财产能力的主体”[4]，并在下此定义之前陈述了两个基本前提：其一，“既然我们通常只在私法领域处理法律问题，为此一个法人的人为拟制的能力也仅仅指向这一范围”；其二，“法人的概念只指向财产关系”。尽管如此，萨维尼的法人理论却绝非仅建基于对私域的商业团体的观察，而是建立在对罗马社会各种社团组织的考察基础之上。他认为：“在罗马社会最早的时期存在着各种共同体，特别是宗教的、手工业的以及隶属于公共官员的团体。但是这些团体的存在并没有促使法人概念的产生，因为对这些团体来说，联合的活动和政治性的地位是主要的，而财产能力要求居于次要地位。例如，祭祀活动需要不小的开支，但是这一支出都是国家承担，因此，牧师和寺庙的财产所有权就显得不怎么必要。值得注意的是，法人的概念首先在非独立的共同体如市政当局和殖民地得到了运用，而且得到了显著的发展。因为一方面它们有获得财产的需要；另一方面，由于它们的非独立性，要求它们能够在诉讼中有诉讼能力。而对于罗马的国家而言，它是不具有诉讼能力的，它的财产关系也是涉及行政性的，所以也就没有原始的动机去承认它的法律人格和发展它的权利。一旦法人的概念从非独立的城市产生后，它逐渐被扩展到原来没有被承认为法人的其他的事物上，如手工业协会和牧师团体；接着国家在国库(fiscus)名义下被作为法人对待；最终扩展到纯粹观念上的主体，如上帝和教堂，而当基督教取得正统地位后，这一运用更是达到了空前的扩展和体现。”[5] 2.从法人制度的历史发展来看，法人制度的运用并不限于私法领域 法人制度的形成继承了罗马法(Roman Law)、教会法(Canon Law)和日耳曼法(Germanic Law)的历史遗产。早在罗马法时代，团体人格的理论和立法已经有了一定程度的发展。罗马五大法学家之一的乌尔比安(Domitius Ulpianus)在解释团体人格时认为，“团体独立的性质，虽然由于它的成员组织全部改换，也不影响其独立存在”[6]，比如，军团成员的更换不影响军团的独立存在。可见，团体与其成员可以具有相互独立的人格，这就为团体人格在理论上存在奠定了基础。同时，罗马法早已视国库为权利主体，这也为财产人格化奠定了理论基础。但罗马法学家仍然认为，团体是数目众多的人，只在对外与第三者发生关系时才被视为统一体，团体财产是组成团体的个人的共有财产。而且，尽管罗马法学家曾承认私法人的存在，但罗马国家颁布的一些法律禁止罗马公民成立各种民间或私人团体，只承认公共团体或由国家兴办的团体的独立人格。这些公共团体的财产大都属于国家的财产，团体基本上没有属于自己的作为法人的财产。因此，在罗马法漫长的历史上，并未正式出现过法人的概念和确认法人制度，但是法律却赋予了某些人的集合体以特定的权利和能力，如地方自治团体、罗马公民团体(可集体获得财产，其中包括国库财产)、私人会社(手工业或商业行会)、宗教团体、慈善团体、作为特殊团体的国家和地方政府等，从而形成了法人制度的雏形。从这些法人组织的存在形式来看，法人制度最初在公法领域与私法领域都得到了运用，而且国家等公法人先于私法人存在，“罗马法学家比照公法人创造了民事的权利义务主体，使各种私法人陆续产生”[7]。 法人制度的正式形成是从中世纪开始的，并且财团法人先于社团法人出现。财团法人直接渊源于中世纪的教会法人，而一直到17世纪初期，具有独立法律地位、实行成员有限责任的社团法人——股份有限公司终于诞生，现代意义上的社团法人才最终形成。法人制度的最终确立则是由西方国家在19世纪法典化运动的过程中陆续完成的。1897年8月24日公布并于1900年1月1日实施的《德国民法典》，首次以法律的形式规定了系统完整的法人制度，确立了已臻成熟的社团法人和财团法人制度。《德国民法典》的功绩并不止于确立了民事法人制度，还在于首次在实定法中提出了公法人的概念，明确了公法人的身份。公法人制度的诞生缘于19世纪末20世纪初随着行政业务的不断扩增，政府已无法以一己之力完成所有的行政任务，因而基于自治行政与分权的考虑，通过仰赖国家以外的公法人来分摊政府职能，履行公共任务。德国的公法人制度继受民法而来，并在大陆法系法人二分法的基础上，根据现实的需要以及不同组织形态公法人的构成要素、存在目的演化出公法人组织形态的三分法，即将公法人区分为公法社团、公法财团及公营造物。此后，各大陆法系国家为履行行政任务的需要，以德国的公法人制度为蓝本，并结合本国特定的历史文化传统和抽象思维习惯，建立起了各具特色的公法人制度。例如，在法国行政法中，根据行政分权的不同性质，将公法人分为国家、地方团体(包括市镇、省和大区)、公务法人。其中公务法人又进一步分为行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人、工商公务法人。日本则是最初传承德国法的理论，将公法人分为公法团体、公营造物和公法基金会，二战之后，受美国法的影响，开始以“特殊法人”的概念来涵盖公共机构，包括所有以民商法之外的特别法为依据所设立的法人。20世纪90年代以来，日本政府借鉴英国的政署制度，创立了一种独特的公法人类型——“独立行政法人”，即“从国民生活及社会经济安定等公共性的特点，有确实实施必要之事务、事业，且国家没有以主体地位实施之必要者，政府得创设使其具备适于有效及效率实施之自律性及透明性之法人制度”[8]。由此可见，法人制度尽管主要脱胎和成熟于私法领域，但在近现代以来却因为公共事务发展之需要而被广泛地运用于公法领域，已经冲破了民事法律制度的藩篱。 如上所述，法人制度的产生源于社会中的团体获得合法性的需要，其实质在于对团体法律人格的承认及相应的法律调整，因此不应将其囿于民事法律制度的范畴，认为其功能仅限于为团体财产权利的获得奠定法律基础。由此，也不应将高等学校的法人资格仅解读为民事主体资格。这样，不仅会导致高等学校产生身份认同危机，过于强调和利用此市场主体身份而忘却自己作为公共学术机构的职责，从而产生逐利行为和腐败现象，而且也不利于高等学校法人制度功能的全面发挥。 二、对高等学校法人制度的公法误读及澄清 对高等学校法人制度的另一种误读则缘于近年来学生时常因对高等学校的学籍管理、学位授予、处分等行为不满而对其提起告讼，但往往由于高等学校的法律地位特别是在行政法上的主体身份不明确而无法获得相应的法律救济。在探寻该问题的解决之道的过程中，学者们纷纷欲从国外的法律实践之中寻求可鉴之资，将国外高等学校业已成形的公法人制度以及日益公法人化的趋势视为高等学校法人制度的模板和发展趋向，因而呈现出将高等学校法人制度奉为公法制度的倾向，认为“高等学校法人依公法设立，行使一定公权力，并且为公益目的而存在，因此其是公法人”[9]。这种误读的实质是将问题过于简单化，犯了只见其“形”未观其“神”、以表象取代本质的毛病。他们仅是对各国高等学校法人制度的具体形态有了直观的认识之后就急于将其抽象为高等学校法人制度的根本，却未对各国高等学校法人制度的形成和发展进行深入细致的考察和分析。须知，任何法律制度的生成都存在一定的路径依赖，特别是像高等学校法人制度对大学这样一个知识文化实体进行规范的法律制度，不仅有赖于一国的法律传统和基础，更是一国民族文化和精神气质的集中体现。即是说高等学校法人制度的具体形态并不存在放之四海而皆准的统一模式，而是在很大程度上取决于一国的社会经济条件和历史文化传统。比如，德国的高等学校法人采取公法团体的形式，就是德国肥沃的法治土壤、坚实的公法根基和深厚的国家主义教育传统相结合的产物。因此，不能看到各国的高等学校法人制度都呈现出公法人形态就将其作为高等学校法人制度的根本，顺理成章地推导出高等学校法人制度是公法制度的结论。事实上，要挖掘高等学校法人制度的本质要素，必须从制度发展的历史源头获取启示。 现代意义的高等学校起源于欧洲中世纪的大学。巴黎大学和博洛尼亚大学是最早诞生的两所大学，前者是教师型大学的典型，后者则是学生型大学的代表。无论采用哪一种管理模式，大学的根本组织形式都是一种行会性的社团，大学的拉丁文译名“universitas”即是各种类型的社团和法人的统称。大学作为独立的社团，享有拥有共同财产、使用共同印章、制定大学章程、决定人员录用、罢课和迁徙、授予学位等区别于成员权利的权利。“在一些城镇，中世纪大学首先是承担高等教育的组织化了的个人社团。无论在实践中遇到什么样的限制或者灾难，社团的概念对中世纪大学的定义来说应该是基本的东西。它暗含着某种程度的独立和内部的凝聚力。大学是一个集体，一个人如果得到允许，那么他就可以自由加入这个集体。它是一个道义上的实体，可以颁发盖有印章的证书，在民事案件中它以自己的名义提起诉讼，自己制定章程并强迫成员服从。”[10]可以看出，中世纪的大学具有独立的法律人格，具备区别于个体成员利益的独立法益，拥有自己的财产和章程，并享有独立的团体权利，已具法人的雏形，高等学校法人制度即由此发源和孕育。中世纪大学法人地位的获得是当时社会特有的政治、经济、文化条件的复杂产物，正是特殊的时代和社会背景奠定了高等学校法人制度的两项重要基础。 第一，伴随自由城市兴起而产生的行会组织是高等学校法人制度产生的组织基础。始于11世纪末的十字军东征使封闭的西欧重新回到古老的地中海贸易圈，由此促进了贸易、航运的发展，并催生了12世纪的城市复兴运动。一方面，城市的兴起使商人和手工业者成为了特殊的阶层，他们一般集聚于城市中的某一条街或某一区内。同时，贵族从一开始便在城市的公共生活中起着主导作用，并拥有更高的社会地位和更大的政治影响。因此，处于不利地位的下层社会觉得有组成某种集团的必要性，以保护本行业的利益，进而互相帮助，保证经营稳定，解决业主困难。另一方面，由于城市的建立是其试图摆脱封建领主的控制、实现城市自治的结果，这种争取自由的“市镇运动”对市民德行产生了重要的影响，“他们自称为自由人……最后他们学会安排市镇政府的组成形式，经常近于基尔特和职业行会的组织，而行会组织或多或少受到法学家重新发现的古典模式启示”[11]。在这样的历史条件之下，行会组织得以产生，它的确定“一方面是由于其内部自治(有权确定其章程及其官员，强迫其成员执行内部纪律，开除违规者)，另一方面在于公共权力承认其法人地位，同时公共权力也被禁止与行会成员直接地或单独地发生关系，准用印章(用于证明行会行为)通常作为公共权威赋予的法人，作为行会的法律承认的象征”[12]。行会组织为大学的形成提供了组织形式上的参照和样本，教师和学生因为探究学问的共同目的组成了学者行会，它同其他行会组织一样拥有章程、印章和自治权力，成为了高等学校法人制度的组织雏形。 第二，在教会与世俗政权的较量中，大学获得的特许状是高等学校法人制度的法律基础。“中世纪某些事物的存在取决于它拥有的法律地位……一个城镇要想得到认可，首要的事情就是争取授予特定的法律权利。一个行会、一所大学或任何其他合作团体，从获得它的特许权那一时刻起，才得以合法地存在。”[13]因此，大学要想取得合法的法人地位，必须取得特许状，获得统治权威的承认和肯定。中世纪欧洲是一个四分五裂、高度分权的文明之地，整个社会分为世俗社会与教会两个不同的系统。它们分别拥有自己的法律，即世俗法和教会法；并由不同的法院审理各自领域的案件，一类审理冒犯国王、邻居和侵犯财产的罪行，另一类审理冒犯上帝和教会的不轨行为。这种分而治之的局面导致了为权利而进行的物质上的和军事上的斗争。在此大背景之下，教皇和国王都争相向大学示好：教皇的庇护意在取消对大学的世俗管辖权，将大学置于教廷的管辖之下；国王则希望在封建割据的情况下，通过庇护大学来加强王权。大学巧妙地利用了二者之间的矛盾，一步步地为自己争取到了存在的合法性基础和一系列特权。以巴黎大学为例。1200年，在一次学生与圣母院教士的争执中，几名学生被打死，师生们强烈不满并上书国王菲利普·奥古斯特。不久，国王授予学校以特权证书，承认巴黎大学学者具有合法的牧师资格，具有世俗当局的司法豁免权。1215年，罗马教皇为巴黎大学制定了第一个章程，取消圣母院主事对巴黎大学的控制权，使巴黎的教师协会获得了合法团体的必要资格。1229年，巴黎大学学生与市民发生冲突，巴黎主教提出起诉，当时的摄政王后卡斯蒂耶下令追捕学生，引起学潮，师生宣布罢课，并离开巴黎去奥尔良等地。1231年，教皇格列高利九世出面调停，同意颁布新的章程，使巴黎大学最终摆脱了主教的控制，并拥有结盟权和罢课权，具有授予学士、硕士和博士学位的专一权等。同时，国王圣路易承认巴黎大学具有法人资格，使巴黎大学完全摆脱了被监护的地位，成为一个独立的团体正式成立。从巴黎大学法人地位的获取过程，我们可以窥见中世纪特殊的社会结构对于高等学校法人制度形成的独特作用，大学由此获得的特许状成为了其法人地位的法律依据。 如上所述，高等学校法人制度并非从诞生之日起就以公法人的形态出现，公法人制度所蕴涵的国家力量和国家控制逻辑恰是它亟欲挣扎摆脱之物，而绝非其根本所在。从高等学校法人制度的历史沿革来看，它由两个基本要素构成：一是组织要素，即独立自治的行会组织形态；二是法律要素，即赋予其法律人格和特权的特许状。因此，自治形态和独立人格才是高等学校法人制度的根本。它将教师和学生的共同利益统一于一个稳定的组织结构之中，为知识的传授和探究提供了组织保障；它使大学在一定程度上摆脱了受控制和支配的地位，为大学自治和学术自由的实现提供了制度保障。高等学校法人制度的公法人说不仅未抓住制度的根本，反而易使高等学校陷入行政力量干预的囹圄之中，故不能成立。 三、重识高等学校法人制度的基础：法人制度的基本性质和功能 从前述法人制度的发展历程可以看出，独立人格性是法人制度的本质特征之一，这是由法人团体脱胎和成熟的领域——私域的特点所决定的。私域的天然状态是存在多个平等的、力量相当的、各自独立、相互之间不存在任何纵向服从与被服从关系的主体。为了维持私域中主体平等自由的状态、保证契约交易的顺利进行，就必须赋予活动于其中的团体以独立的人格。然而，也正是这一特征，制约了法人制度在公域的广泛运用。在传统的公域中，在自由经济主义思想和有限政府论的影响之下，国家对市场采取自由放任的态度，行政呈现出消极有限的特点，并且主要体现为公共权力的集中化行使，具有单方性、命令性和强制性的特征。因此，行政组织与行政手段都呈现出单一属性，行政组织多采用科层式组织的形式来保证行政的统一、实现“直接的国家行政”，从而使行政组织具备非人格化、层级化、高度隶属性、专职化、专业化、法制化等特点。与此相应，根据国家主权理论与国家法人学说，国家作为主权的所有者，具有法律上的人格，是唯一合法的行政主体，按照科层体制运作的行政组织仅是实施和落实国家法人意志的工具和手段，并不具有法律上的人格和独立自由的意志。这样，以独立人格性为本质特征的法人制度便无法与活跃于公域中的行政组织相结合，不能在公法领域中得到推广。然而，随着经济和社会的发展，行政的范围和方式不断扩展和更新，公法理论也经历了理论范式的转换，这都为法人制度冲破法域的藩篱创造了可能性。 一方面，现代行政的分权化趋势为法人制度在公域的应用扫除了制度性障碍。19世纪末20世纪初以来，伴随着资本主义经济逐渐由自由竞争时代进入垄断阶段，科技的进步和生产关系的调整导致了社会经济的迅猛发展，由此也滋生了大量的社会矛盾和社会问题，有限的消极行政已无法满足日益增长的社会需求，这就要求国家在社会中更加活跃。于是，行政由消极有限的权力行政转化为积极扩张的服务行政，引发出民主化、多样化和灵活化等现代行政的需求。与此同时，如何改革僵化的科层体制，调整政府模式，以提高效率和满足多元化的社会需求，也成为现代行政的重要目标。在这种情况下，行政分权成为了最好的目标达成方式，成为现代行政的潮流。其实质是将公共行政的职能分散于多个主体，培养和扶持国家之外的其他公共服务机构，让它们自主行事。这些公共服务机构具备独立的法律人格，是能够独立享受行政权利和承担行政义务的行政主体，从而消除了传统行政组织的非主体性与法人制度的独立人格性特征之间的矛盾，为法人制度在公域的推行提供了契机。 另一方面，从主权理论到公务理论的公法观念变迁为法人制度进入公法领域消除了理论障碍。传统的公法理论认为，公法的核心任务就是如何保证国家以强制的方式行使公共权力来有效地保障个人的主观权利，“它的真正基础是国家作为一个法人而享有的发布命令的主观权利”，“作为有组织的民族的国家是享有主权的主体，这种公共权力使国家有权行使一种主观性的权利，国家正是根据这种权利来控制它的成员。它的命令就是行使这种权利的表现”。[14]即是说，国家是唯一具有法律人格的公法主体，政府是作为国家意志的代表来行为的，各种行政组织不具备独立的人格。20世纪初，社会连带主义法学派的代表人物、法国法学家狄骥在对社会发生的巨大变迁进行全面考察和精密思考的基础上提出了旨在取代传统主权理论的公务理论。他提出，“公法的基础不再是命令，而是组织”[15]，“公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种发布命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务的概念是现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地植根于社会生活的现实”[16]。为更好地实现国家的公共服务职能和组织实施各种公用事业，“政府及其官员不再是向其臣民施加主权者意志的、人们的主人。他们不再是某个发布命令的集合性人格的器官”[17]，行政组织开始具有了与国家相分离的独立人格，从而使法人制度与行政组织的结合成为了可能。 现代社会的发展和法学观念的更新为法人制度突破私域的局限奠定了可能的基础，与此同时，团体组织在现代社会结构中的重要地位和多元作用也使法人制度成为一项基本的法律制度变为了必要。现代社会就是一个高度组织化的社会，团体组织成为了人类生活的基本单位。由于受到经济功利主义的影响，长期以来，团体组织的经济功能得到了最大程度的强调和发挥。以企业为代表的这一类经济性团体组织，以自由和效率为核心理念，其组织内部以类似于行政命令的指导方式而非契约方式运作，从而减少了单个契约的谈判、履行的成本，在企业融资、风险分散方面发挥了巨大的功效，为社会经济的发展作出了杰出的贡献。近年来，随着社会结构和社会利益的进一步分化，各种自愿性利益团体不断涌现，掀起了一股全球性的社团革命，团体组织的非经济性功能亦开始受到重视和挖掘。法团主义者认为，利益团体本身属于社会力量，它为国家体制与社会的主要部分之间提供制度化的联系，可以承担对社会公共事务协调管制的角色，具有组织并执行公民自觉的功能。同时，团体组织亦是现代法治国家中国家权力回归社会的重要桥梁，即通过团体对社会个人所培育的公共意识、团体意识，防止过度利己主义，使个人本位观逐渐受到团体本位观的冲击，各种利益团体蓬勃兴起，成为参与和影响政府决策、加强社会团结、树立公共精神、增进民主自律管理的重要社会力量。[18]可见，团体组织在社会生活的各个方面都发挥着不可替代的作用。而在现代法治社会中，团体的有序组织和正常运转必须有赖于法律的保护和调节，首要的就是要通过法人制度这样一项团体人格制度来明确团体的法律地位，并配备以相应的权利和义务。现代团体组织的多样性和多元化功能要求法人制度不仅要继续发挥传统的功能，对私域中的团体进行调节，并且还要进一步地扩展制度功能，对私域之外的团体发挥规制作用。 由此看来，法人制度不但可以不再囿于私法领域的狭小天地，而且也应该在更广泛的领域中发挥其独特功能。从最根本的意义上说，法人制度即是为了实现一定的法律目的，通过赋予团体以法律上的人格，使其能够行使一定权利并履行相应义务的法律主体制度。它具有以下三个本质特征：第一，实体性特征，即它是规范团体组织的法律主体制度。法人制度以团体为其规范的对象，团体是法人制度的实体性基础；法律根据现实生活的需要赋予了团体组织以独立、统一的意志，使其成为了权利义务主体。第二，技术性特征，即它是以法律人格为主要技术手段。现实中的团体组织要成为法律上的主体，缺乏如自然人一样的伦理性基础，这就必须借助一定的法律技术，即源于罗马法的法律人格理论。这一理论的重要特征是人和人格的分离，即意味着，生物意义上的人和法律意义上的人不是一个概念；法律可以承认生物意义上的人成为权利主体，也可以承认非生命物成为权利主体。正是在此法律技艺的基础上，法人制度才得以出现，通过赋予团体以法律上的人格，使该组织具有了享受权利和承担义务的能力和可能性。第三，价值性特征，即它是通过法人的组织形态来实现特定的法律目的。法人制度的产生是一定法律目的的产物，因而并非所有的团体组织都能够被赋予法律人格，而是必须经过一定的法律选择。法律目的的决定并非仅凭立法者的喜好，而是源于法律实践和现实生活的需要，即须在一定社会发展的历史背景之下，判断何种团体在何种条件下能够被赋予、应当被赋予权利主体资格。通过赋予团体独立人格以达到的目的是多种多样的，或是希望实现对团体的政策控制，或是期许分配和调节存在于团体与其个体成员、团体与其他社会主体之间存在的法律利益和法律冲突，或是意图鞭策与促成团体追求和实现一定的法律价值和组织目标。 由于赋予团体组织以独立人格的具体目的千差万别，法人制度对各种性质和类型的组织的调节功能会有所不同。尽管这样，从总体上来看，作为一项基本法律主体制度，法人制度具有如下三项最为基本的价值与功能： 第一，确立团体组织的主体性。团体组织获得法人资格，即在它的组织领域吸收组成它的各个个人在团体活动的独立性，使之不可能通过还原的方式逐一还原成个体成员的主体地位，从而形成了一个具有独立功能的整体。这种法律主体地位的获得对于团体组织的意义在于：其一，有利于团体组织基于其主体地位而获得相应的权利。“无主体便无权利”。尽管权利是现代法律体系的核心和基础，但是权利主体是法律设定权利和能力的价值基础，团体只有明确了其主体地位之后才能确定权利的归属和配置。其二，有利于明确团体组织受法律保护的资格与地位。团体组织法律主体资格的获得意味着团体不同于其成员的独立利益受到了法律的认可和保障，从而有利于区分个人为自己利益进行的行为和为集体组织进行的行为，区分法人组织的财产、利益与个人的财产、利益，便于团体组织在自身的利益受到侵害时寻求法律的救济。 第二，增强团体组织的自主性。团体组织具有自主性即是指它是行为的决定者和发动者，是行为实施过程中的调节者，并对行为之结果负责，对实施行为承担着义务和责任。法人制度之于团体自主性的促进主要源于两个方面：一方面，团体成为法人的实质就在于具有了独立的人格，成为了一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以自身名义从事各种活动，并享有权利承担义务的组织体，其应有之义就是它能够形成独立的团体意思，能够为实现自己特定的组织目的独立地行使权利，并承担相应的法律后果，表现出较强的能动性和创造性，同时在履行组织任务的过程中也免受其成员和其他外部主体的非法控制与干扰；另一方面，团体取得法人资格还意味着它拥有了独立的财产，对其财产具有独立的支配权。在现代社会中，团体组织的自主运行需要以自身的财产为经济基础，财产的独立是其摆脱隶属地位的重要条件；同时，财产责任是团体承担法律责任的主要形式，独立财产的拥有是团体组织自主负责的物质基础。 第三，提高团体组织的功能性。团体组织要达到其目标，必须依赖于内部成员的有机结合，换言之，组织结构是实现组织目的的关键因素，稳定、规范、有效的组织结构是组织功能正常发挥的重要保证。法人制度所蕴含的组织结构制度对于促成团体组织高效地实现其目标具有十分显著的作用：一方面，作为法人的团体组织必须具备法人章程，它是法人组织体内在结构和整体机能的全面反映和记载，规定了法人的权利、义务、责任，以及其组织机构的构成和职责范围等，这就为组织的有序运行奠定了规范基础，为组织成员提供了协调一致、相互配合的行动准则；另一方面，法人团体通常拥有一套统一、稳定的组织机构，按照分权制衡的原则将法人的权利分属不同的机构来行使，即权力机关、执行机关和监察机关，各机构之间通过相互依赖和相互制约达到一种动态的平衡，并且建立了相应的议事规则和程序，这就大大提高了团体组织决策和管理的科学性、民主性和效率性，为团体目的的达成提供了有力的组织保障。而且，随着团体组织规模的不断扩大和利益相关者的逐渐增加，在法人团体的组织方面发展出了法人治理结构这样一项法律理念和技术，对法人权利在各组织机构的分配和运行进行合理的安排和有效的规范，从而更有利于促进团体组织特别是大型、复杂组织的有效运营。 四、高等学校法人制度的根本性质及其意义 法人制度是一项关于团体组织的基本法律主体制度。因此，从最根本的意义上说，高等学校法人制度就是通过赋予高等学校以独立的法律人格，使其能够自主地培养专门人才、开展学术研究和为社会提供教育公共服务，并最终实现教育公共利益的法律主体制度。它具有如下基本特征： 第一，独立性。即意味着高等学校法人具有法律上的独立人格：它拥有独立的财产和独立的组织，以自己的名义独立地行使权利和履行义务，并承担相应的责任。从高等学校法人的内部关系来看，它的人格和财产独立于其组成成员的人格和财产，任何成员的离开或死亡不影响它的存续和发展。从高等学校法人的外部关系来看，它不依靠其他组织的存在而存在，能够根据自己的独立意志进行自主的活动，不受其他力量的非法控制。在高等学校、政府和市场这一三角结构中，高等学校的法人资格意味着它不是政府的附属机构和职能部门，能够排除政府的行政干预和层级控制而自主地决定各种事务，同时还可以在市场中独立地从事各种活动，与市场中的其他主体平等协商、公平交易。 第二，组织性。即意味着高等学校法人在组织形态上采取法人组织的结构设置和规则设计。一方面，高等学校法人拥有自己的章程，以此作为其根本性的规范文件和一切活动的根本准则。章程既是学校法人内部的“最高法”，即它是一切校内的具体规章制度制定的重要依据；同时又是“纲领法”，即它对高等学校的性质、宗旨、培养目标、办学规模、领导体制、校长的职责权限、教师和学生的权利、义务及其参与学校民主管理与监督的形式、学校重大事项的决策方式与程序、举办者与办学者之间的权利、义务关系、财产和财务管理制度等重要事项进行规定。另一方面，高等学校法人具有权力机关、执行机关和监察机关，各机关按照分权制衡的原则分配权力、分工合作：权力机关负责学校重大事务的决策，执行机关负责执行权力机关作出的决定，监察机关负责监督决策者和执行者。而且，各机关在行使权力时必须依照一定的程序和规则，根据程序正义的原则来处理事务。 第三，人合性。即意味着高等学校法人的成立基础是具有社员权的个人。高等学校法人是人的集合，教师和学生是其基本组成成员，可以通过民主参与的方式自下而上地形成法人的意思：既可以组织和参加各种代表大会表达自己的意愿，也可以参加和列席法人机关的各种活动和会议、参与重大事项和利益相关事务的讨论和决策。同时，教师和学生是学校管理的主体，不需要承担事先无法确定的特别服从义务，学校也无权在没有法律明确授权的情况下限制、剥夺他们的基本人权或者增加他们的义务。当教师和学生与学校因管理方面的事项产生法律争议时，可以请求司法救济。 第四，价值性。即意味着高等学校法人的设置是为高等学校功能的发挥服务的。高等学校法人的存在不是最终的目的，它是实现高等学校功能的手段，即是为了促进高等学校在独立自主的状态下从事教学、科研和社会服务三大基本活动，并实现教育的公共目的。因此，高等学校法人制度是法人制度技术和教育目的相结合的产物，高等学校法人制度的独立性、组织性和人合性特征都是以价值性特征为基础和旨归的，即高等学校法人独立人格的享有、组织机构的设置及规则和法人成员民主参与学校管理等特征的存在和具体形态都取决于高等学校教育目的的需要。 作为一项规范团体组织的基本法律主体制度，法人制度并不仅限于在民事领域发挥作用或是仅对公司一类的商事组织具有调节意义，而是可以对所有的社会组织进行规范和调整，这就为高等学校采取法人制度提供了一种可能性。同时，法人制度的独特机制和功能亦对高等学校具有重大的意义，使高等学校法人制度成为一种必然。 第一，高等学校法人制度是实现高等学校依法治校的必要保证。 现代社会是法治社会，这是一种法律对国家权力的约束和使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态，是一种良好的秩序状态，具体表现为：社会生活的基本方面已经法律化和制度化；社会成员和社会组织都有明确的权利和义务；每个法律主体都忠实地履行法定义务，积极而正确地行使和维护法定权利；有条不紊、充满生机的社会秩序在法律秩序的基础上建立起来。[19]高等学校作为现代社会的重要组成部分，也必须被纳入法律的轨道，实行依法治校，通过法律对其组织结构和行为活动的规范和调节来维护学校秩序并实现教育目标。法律调整人类行为和社会关系的根本机制是权利和义务，即通过设置以权利和义务为核心内容的法律规范，授予人们一定的权利，告诉人们怎样的主张和行为是正当的、合法的，会受到法律的保护，或者给人们设定某种义务，指示人们怎样的行为是应为的、必为的或禁为的，在一定条件下会由国家权力强制履行或予以取缔，进而使法律规范调整的社会关系成为依法形成的、以权利和义务的相互联系和相互制约为内容的法律关系，并产生由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的法律责任。然而，法律赋予某一个人或组织权利和义务的前提是它们是法律上的主体，具有获得法律保护的资格，即所谓“无主体便无权利”。因此，高等学校要依赖法律机制来实现依法治校就必须取得法律主体的资格。虽然法人形式和非法人组织的形式都能够使高等学校成为法律上的主体，但是与后者相比，法人制度不仅能够确定团体组织的主体性，使其基于主体地位而获得相应的权利，而且还拥有完全独立的财产，具有一套较为完善的章程规定、组织机构和活动规则设计，显然更加适合于高等学校这样一个庞大而复杂的组织，因而它是高等学校成为法律主体的必要基础和条件。只有采取法人制度确立主体地位，高等学校才能被赋予相应的权利和义务，才能真正利用法律的调节来实现秩序之治，这是高等学校法人制度最为根本的价值所在。 第二，高等学校法人制度是保障高等学校自主运转的必要机制。 哈罗德·珀金对大学历史发展轨迹进行考察和分析后发现，自由和控制是贯穿大学整个发展过程的一对中心议题。“就大学为了追求和传播知识需要自由而言，当种种控制力量软弱分散时，大学知识之花就开得绚丽多姿；就大学需要资源维持办学，并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言，当种种控制力量强大时，大学在物质上就显得繁荣昌盛，但是这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究自由的方式实行控制。”[20]的确，大学自诞生之日起，为追求实现学术自由的自治，就面临着与教会、国王、地方当局等外部力量的较量。而在现代社会，随着知识的几何性爆炸增长、高等教育机会对个体的发展日益重要以及高等教育培养之人才对一国国力的意义愈发重大，高等学校逐渐发展成为“后工业社会的轴心机构”[21]，对社会的生存和繁荣起着至关重要的作用，从而越来越受到各方面力量的关注和制约。从伯顿·克拉克提出的高等教育系统内存在的国家、市场和学术力量的三角协调方式来看，高等学校在当今面临的主要挑战来自于政府和市场：一方面，科学技术的日新月异促进了经济的迅猛发展，由此也滋生了大量的社会问题，从而促使政府以积极扩张的服务行政方式替代原来的消极行政方式，对高等学校的管理日益细密。“行政官僚人员增多了，教育行政当局的管辖权扩大了，行政管理的层次也有所增加，各种官僚化的规定多得数不胜数，行政管理人员趋向更专门化，分配和监督的工作也更专业化。官僚机构似乎变得更有权力，行事也更独断。”[22]同时，鉴于高等教育对于一国国际竞争力的战略性意义，政府也积极采取各种措施引导高等学校走出象牙塔，期望其能够成为政府的智库和人才基地，紧密围绕国家社会的发展需要来开展科研和教学工作，发挥“社会服务站”的作用。另外，科学研究以及维持高等学校运转所需的巨额费用，也迫使高等学校不能不在一定程度上依赖和受控于政府，通过遵照政府的各种指令行事来获取资助。另一方面，在经济危机以及社会福利主义、新公共管理和经济理性主义等思潮的影响下，高等教育改革大体依循后福特主义的经济法则，强调中央权力下放、学校自主竞争与家长自由选择，采取缩减高等教育经费的做法，以控制财政支出和平衡预算，将高等学校日渐交付给那双“愈来愈看不见”的市场之手。例如，“任何地方都存在着强有力的作为入学人数预算基础的潜在消费市场。这种共同实践使一种招生经济制度化，它在很大程度上限制了政治家、行政官员和教授作出决定的自由”[23]。因此，在如此强大的外部力量面前，高等学校亟需一种机制来使其能够保持自主的地位和独立的品格，有效地处理和平衡它与政府、市场之间的关系。法人制度的一项重要功能就是通过使团体具有独立的人格和独立的财产来增强团体组织的自主性，使其能够排除非法的外部控制，根据自己的独立意志行使权利和承担义务，这正是寻求自治的高等学校所必需的。只有施行高等学校法人制度，高等学校才能够成为真正意义上的自治实体，有效地防止政府的层级控制和市场的不良影响。 第三，高等学校法人制度是促进高等学校有效治理的必要手段。 大学在产生之初是学生和教师的行会组织，其组织形态较为简单，涉及的利益群体相对较少，也并不存在十分激烈的利益冲突，正如克拉克·克尔所描述的：“大学开始时是一个单一的共同体——老师和学生的共同体。甚至可以说，它具有灵魂，即某种生机勃勃的核心原则。”[24]随着时代的变迁和社会的发展，高等学校的规模不断扩大，高等学校的利益关系和组织形式也日益复杂化和多元化，逐步发展成为克拉克·克尔所说的“巨型大学”：“巨型大学是一个不一致的机构。它并不是一个群体，而是若干群体——本科生群体与研究生群体；人文学者群体，社会科学家群体，科学家群体，各专业学院群体；所有非学术人员群体；行政管理者群体。它的界线是模糊的——它延伸到校友、立法议员、农民、商人，他们都关联到一个或几个这些校内群体。作为一个机构，它观察遥远的过去和遥远的未来，但往往与当前不相一致。它几乎奴颜婢膝地服务于社会——它也批评这个社会，有时还很无情。它致力于机会平等，但本身是一个阶级社会。”[25]“现代大学是一种‘多元的’机构——在若干意义上的多元：有若干目标而不是一个目标，有若干权力中心而不是一个权力中心，服务于若干群客户而不是一群客户。它不崇敬单一上帝，它不构成单一的、统一的共同体，它没有分别界定的一些客户群。它标志着许多真、善、美的视野，以及达到这些视野的道路；它标志着权力斗争；它标志着服务于许多市场和关注许多公众。它也许可成为多元大学；或者企业集团式大学；或者像一些德国人现在所做的那样，综合性大学；或者一些其他情况。”[26]这就要求高等学校必须具备一套利益分配和调整的结构和机制，将各种群体、目标和权力进行整合和协调，使它们能够和谐地共处和有条不紊地执行，从而实现学校的有效治理。法人制度正是可以为高等学校提供这样一套必需的机构体制：法人团体通常都拥有一套统一、稳定的组织机构，按照分权制衡的原则将法人的权利分属不同的机构来行使，即权力机关、执行机关和监察机关，各机构之间通过相互依赖和相互制约达到了一种动态的平衡，并且建立了相应的议事规则和程序。而且，随着团体组织规模的不断扩大和利益相关者的逐渐增加，在法人团体的组织方面发展出了法人治理结构这样一项法律理念和技术，对法人权利在各组织机构的分配和运行进行合理的安排和有效的规范，从而更有利于促进团体组织特别是大型、复杂组织的有效运营。因此，高等学校法人制度是高等学校组织发展的必然要求，是高等学校协调各方利益、实现有效治理的必要手段。 从以上分析可以看出，高等学校法人制度是高等学校适应现代社会要求，施行大学法治、维护自主地位、实现高效运转的必然选择，是高等学校不断完善和走向成熟的前提条件和重要标志。没有高等学校法人制度，高等学校就无法被纳入法律调节的轨道之中，无法很好地处理与政府、市场的复杂关系，也无法有效地调节多元利益之间的矛盾和冲突。因此，现代大学应当建立高等学校法人制度，即通过赋予高等学校以独立的法律人格，使其能够自主地培养专门人才和开展学术研究，为社会提供教育公共服务，并最终实现教育公共利益。