关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制的若干思考，本文主要内容关键词为：企业主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的国企改革从最初“扩权让利”，到后来“两权分离”，再到“制度创新”，经历了一个层层推进的过程，并逐步建立起了适应中国特色市场经济体制的现代企业制度。国家在对国有企业实施战略性改组的过程中，通过企业改制，促使大批国有企业摆脱了陈旧落后经营管理体制的束缚，重新组建了贵、权、利有机结合的新的法人实体，极大地推动了我国经济的高速发展。然而，国有企业改革是一场广泛而深刻的变革。当前，国有企业的体制转换和结构调整进入攻坚阶段，一些深层次的矛盾和问题暴露出来，如国有经济战线过长、布局分散、退出通道不畅的问题；国有资产管理体制不健全、出资不到位的问题等等，这些问题都亟待在深化改革中加以解决。解决这些深层次的矛盾和问题，一个不可回避的难题就是富余人员往哪里去。必须采取切实有效的措施解决这些问题，这不仅关系到国有企业改革的成败，也关系到整个经济体制改革的成败。国务院《关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国务院〔2002〕859号文件，以下简称《实施办法》）正是针对这些问题而出台的。
一、正确认识和处理主辅分离、辅业改制过程中的几个关系
如果说，产权改制、制度创新是国企改革的深水区，那么，分流安置富余人员则是国企改革的难点。目前，中国的失业问题进入建国以来的第五次高峰。缓解就业压力积极有为的途径之一就是加大国企改革的步伐，通过主辅分离，增加就业渠道和增强企业活力。如果国企主辅不分，继续背着沉重的担子上阵，企业不仅缺少战斗力和竞争力，而且一旦机会和有限资源消耗殆尽，主业辅业就可能一同沉没。因此，八部委（国家经贸委、财政部、劳动保障部、国土资源部、人民银行、税务总局、工商总局、全国总工会）推进国企主辅分离、辅业改制、分流安置富余人员的决策是十分正确的。
国有企业改革实行主辅分离、辅业改制，就是要改革国有产权的实现形式。对改制分流的辅业单位，要通过吸收各类非国有投资，变过去的单一投资主体为多元化投资主体。对改制后的辅业，要按照出资额多少派出国有法人产权的股东代表，通过法人治理结构进入企业管理，改变企业的行政管理办法，使主业和辅业间形成法人之间的关系。只有这样，改制企业才能建立规范的法人治理结构，真正走向市场。
1、正确认识和处理防止国有资产流失与支付改革成本的关系。有一种观点认为，“改制企业用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金”的做法会使国有资产流失。对于这个问题我们应该这样看：如果国有大中型企业不分流富余人员，彻底改变不合理的养人机制，那么，企业的成本将会大大增加，缺少竞争力，很有可能在将来激烈的市场竞争中被淘汰。为了提高企业竞争力，分流富余人员是一个必然的选择。怎么分流？最优的办法是与这些富余人员彻底解除劳动关系，企业将来与这些富余人员不再发生直接关系。而解除劳动关系是需要支付经济补偿金的，经济补偿金的来源显然不能是企业中的优良资产，但也不能是空头支票，所以，利用企业中的“三类资产”（非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产）支付分流人员的经济补偿金是目前情况下的最优选择。并且，根据国务院《关于国有大中型企业主辅分离、辅业改制分流安置富余人员的实施办法》，利用三类资产支付经济补偿金也并不是分光了事，这不是改革的目的，也不利于分流职工的发展和社会的稳定，而是利用这些资金，通过吸收社会资源，采用灵活多样的方式组成经济实体。这样既解除了国有大中型企业的包袱，又合理安置了分流人员。所以，用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金，这是支付改革的合理成本，并不是国有资产流失。
2、正确认识和处理改制分流与促进就业的关系。从长远来看，国有企业下岗分流、减员增效也是我国发展经济、解决就业问题的一项根本性措施，推进国有企业减员增效与促进就业并不矛盾。在我国，国有经济是国家的经济命脉，国有企业是国民经济的支柱。国有企业没有竞争力，经济就不能持续健康发展，就业就更没保证；而国有企业要发展壮大，就必须走减员增效的路子。国有企业发展壮大了，就会带动相关产业，包括众多的中小企业的发展，从而提供更多的就业岗位。
3、正确认识和处理主业与辅业的关系。对于企业的领导班子和决策者而言，也有一个观念转变问题，决不能把分离辅业简单地看做是甩包袱或处置不良资产。要处理好主业与改制分流后辅业之间规范与扶持的关系。这种关系形象地说，就是既不能“藕断丝连”，也不能“一刀两断”。所谓不“藕断丝连”，主要是指在处理好主辅企业之间的“三个关系”上，改革方向要明确，态度要坚决，不要含含糊糊，模棱两可，能不控股的不控股，能不参股的不参股，参股的主体企业一定要严格按照现代企业制度的要求，规范行使股东权利，绝不能再沿用原来管理下属企业的老办法，干预改制企业经营者的选择和生产经营等活动，一切经济往来必须按照市场规则进行。所谓也不能“一刀两断”完全撒手不管，主要是指企业的领导班子要充分认识到，辅业改制的成败直接影响到主业的竞争力，自觉地把辅业改制、分流安置富余人员看成自己的历史责任，为其生存发展创造必要的条件。原主体企业除了要负责改制方案的设计和实施外，对改制分流企业在发展初期阶段按照“同等优先”的原则给予主要的支持和扶持，在合规的情况下“扶上马，走一程”，使改制企业尽快融入市场，增强自我生存和发展的能力。
二、要把主辅分离、辅业改制与解决国有企业的深层次矛盾结合起来
1、要与拓宽企业减员增效的渠道结合起来，为分流安置富余人员、缓解社会再就业矛盾开辟更加广阔的途径。由于我国的特殊国情，国有企业富余人员分流必须与社会的承受能力相适应，不能将富余人员简单地推向社会。采取主辅分离的方式分流富余人员，可以最大限度地发挥国有大中型企业的优势，充分利用企业现有的非主业资产和闲置资产以及破产企业的有效资产，扶持发展一批既服务于本企业、又能面向市场的独立经济实体，把国有企业内部的生产力进一步释放出来。实行辅业改制后，在新的机制下很可能会有一批辅业得到更快地发展，吸纳更多的富余人员，提供更多的就业岗位，这将进一步拓宽国有企业下岗分流、减员增效的渠道。
2、要与解决国有企业组织结构不合理的矛盾结合起来。在多年计划经济体制下，国有企业形成了“大而全”、“小而全”的自我服务体系和不合理的组织结构，缺乏专业化分工，机构臃肿，冗员过多，管理不善，效率低下，严重削弱了国有企业的竞争力。这个问题在企业实行公司制改革和重组中已部分得到了解决，但由于大量辅业的存在，企业组织结构中的问题并没有从根本上解决，有的只是转移到了存续企业中，成为改制或上市企业的沉重包袱。因此，推进主辅分离、改制分流要与企业组织结构调整相结合，企业可以根据自身发展战略的需要，明确主业和辅业各自的发展定位，对经营业务和组织结构进行整合，实现主业精干化、辅业专业化和后勤服务社会化。
3、要与国有企业内部的机制转换结合起来。辅业改制是否彻底，与原主体企业的机制转换是否到位直接相关。如果原主体企业三项制度改革不彻底，在劳动用工、收入分配等方面没有引入竞争机制，干部职工缺乏危机感，甚至还在吃大锅饭，分流安置的富余人员就会产生攀比心理，不愿意与主体企业解除劳动关系。因此，辅业改制与主体企业的深化改革要协调一致，同步推进。特别是一些经营状况较好的大型国有企业，由于干部职工对改革的承受能力不强，下岗分流减员增效的步子还迈得不大，职工能进能出、分配能高能低的机制也没有形成，在这种情况下主辅分离往往难以彻底。各企业要利用这次辅业改制的政策和时机，同步推进主体企业的内部改革，实现机制创新。
4、主辅分离、改制分流要着眼于精干壮大主业，放开搞活辅业，解决国有企业普遍存在的主业不突出的问题。过去国有企业为了安置富余人员、或者由于盲目发展多种经营、或搞低成本扩张等等原因，摊子铺得很大，经营范围很宽，但主业不突出，缺乏核心竞争力，结果是大而不强，难以形成具有国际竞争力的企业集团。实施主辅分离辅业改制，为尽快改变这种状况提供了一个很好的契机，只有下决心放开搞活辅业，才能集中有限的资源，做大做强主业，加快主体企业的发展。这是企业适应市场竞争、提高核心竞争力的必由之路。另一方面，不能认为，对辅业进行分离改制，从国有经济中退出，就是不要发展了，对辅业进行分离改制，既是为了精干主业，也是为了有利于辅业更好地发展，当然这种发展不是依赖于主业，继续吃大锅饭，或局部“分灶吃饭”，而是要通过放开搞活，使辅业在改革上迈出更大的步伐，建立好的制度和经营机制，即变“养人”机制为“创新”机制，使其有更广阔的发展空间，使分离后的企业具有自我发展的能力，能够与其他企业在市场上平等竞争。改革与调整的最终目的，都是要解决好企业在新形势下的可持续发展问题。
三、改制操作中应把握的几个环节
1、合法确定辅业资产范围。企业要按照国务院〔2002〕859号文件要求，以精干壮大主业、放开搞活辅业、提高企业核心竞争力为目标，合理确定企业辅业资产。一方面，实施改制分流的辅业资产主要是与主体企业主营业务关联不密切，有一定生存发展潜力的业务单位及相应资产，主要包括为主业服务的零部件加工、修理修配、运输、设计、咨询、科研院所等单位。另一方面，要严格把好资产清查、评估和界定关，做好“三类资产”的界定和确认工作，纳入改制范围的资产必须是国家政策规定的非主业资产、闲置资产和关闭破产企业的有效资产。
2、依法确定经济补偿金标准。解除劳动关系的经济补偿标准，应该按照劳动保障部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发〔1994〕481号）有关规定执行。根据劳动者在本单位工作年限，每满一年发给相当于一个月工资的经济补偿金。工作时间不满一年的按一年的标准发给经济补偿金。经济补偿金的工资计算标准是指企业正常生产情况下劳动者解除劳动合同前12个月的月平均工资。其中，职工月平均工资低于企业月平均工资的，按企业月平均工资计发；职工月平均工资高于企业月平均工资3倍或3倍以上的，可按不高于企业月平均工资3倍的标准计发。
3、合理分割主体企业与改制企业之间的债权债务。原主体企业要做好改制企业的债权债务清理工作，进行必要的债务审计，落实债权债务人。防止利用改制之机逃避银行或其他债权人的债务，损害债权人的利益。改制企业原为独立法人的，要继续承担和落实原有的债权债务关系；从原主体企业分立重组的改制企业，按商定的比例承担债务，并及时办理有关手续。改制企业对所欠原主体企业的债务，要制定出切实可行的还款计划，按期偿还；原主体企业也要按规定妥善处理拖欠职工的集资款、工资、医药费和欠缴社会保险费等债务问题。总之，在分割主体企业与改制企业之间的债权债务时，要兼顾债权人、改制企业和改制企业的职工三方利益。
4、理顺分离企业的产权、隶属、劳动关系。一是要理顺分离企业的产权关系。对于改制分流的辅业单位，要改革国有产权的实现形式，通过吸收各类非国有投资，变过去的单一投资主体为多元化投资主体，建立以产权清晰为基本特征的现代企业制度和规范的法人治理结构，成为一个合格的市场竞争主体，而不是再“克隆”出一批产权关系没有变化的国有独资企业。只有从产权上与原主体企业理顺了关系，才能在市场竞争中独立发展，并独立承担市场竞争的风险。这次出台的《实施办法》明确提出，辅业改制可以选择两种形式进行，一种是继续保持国有控股地位，一种是非国有控股或其他非国有的企业组织形式。但这两种改制形式都要求必须实现产权多元化。实践已经证明，对于一般竞争性领域的企业，国有独资不利于企业转换机制，参与市场竞争。国有企业中的大量辅业，一般都属于竞争性行业，没有必要继续保持国有独资的性质。当然，产权多元化可以根据企业的具体情况，有组织有计划地分步实施。有条件的辅业单位，可以直接改制为非国有控股的公司制企业或其他非国有的企业形式；对于一些暂时还不完全具备条件，或者干部职工在观念上还难以承受的改制单位，第一步可以先改为国有控股的企业，在经过一段时间的发展，取得了一定的成效，干部职工对企业的信心也得到增强之后，再进一步改制为非国有的形式。
二是要理顺分流安置富余人员的劳动关系。资源配置市场化要求人力资源的配置必须市场化。劳动者人力资源与其他生产要素一起进入市场。是建立社会主义市场经济的一项重要改革，也是难度最大的一项改革。《实施办法》明确提出，根据分离企业的经济性质，对国有企业分流安置的富余人员可以采取变更劳动关系或者解除劳动关系两种处置办法。对分流安置到非国有企业中的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付相应的经济补偿金。这些规定有利于彻底改革劳动用工制度，有利于改制企业构建新的运行机制，包括建立企业内部符合市场经济要求的选人用人机制，只有这样分流安置的富余人员才能从根本上摆脱对原主体企业的依赖。对于继续保持国有法人控股性质的改制企业，分流安置的富余人员也要与原主体企业变更劳动关系，并与新企业重新签订劳动合同。理顺劳动关系的主要难点，是多数企业无力支付有偿解除劳动关系的经济补偿金，一些下岗职工逾期不能脱离企业也与缺乏补偿成本有关。《实施办法》第一次明确规定，改制企业可用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金等，由此造成的账面国有资产减少，按程序报批后冲减国有资本。这项政策为大多数企业解决了改革劳动用工制度的成本支付渠道问题。允许企业用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金，是一项政策性很强的工作，必须严格掌握政策界限，依法处理好国家、企业与职工之间的利益关系。这里需要强调的是：第一，要按照国有资产管理的有关规定，搞好国有资产的评估和作价，防止国有资产流失；第二，合理确定有偿解除劳动关系的补偿标准，对政策已有明确规定的，要严格执行政策规定，对于政策规定不够明确的，要充分照顾到左邻右舍，避免相互攀比和差距过大等现象；第三，用资产支付职工的经济补偿金，要在充分尊重职工意愿的基础上决定其使用方式，不得强迫职工入股；第四，理顺劳动关系要根据职工的承受能力进行。
三是要理顺改制分离企业与原主体企业的隶属关系。在原国有企业内部，主体企业与辅业之间，往往不是按资产关系进行管理，而是按行政隶属关系进行管理，许多国有企业也习惯于对所属企业进行行政化的直接管理，如同过去政府管理国有企业一样。通过辅业改制，要彻底改变这种传统的、落后的、不符合经济规律的管理方式，建立以资产关系为纽带的母子公司的管理模式。对改制后的辅业，要按照出资额的大小派出国有法人产权的股东代表，通过法人治理结构进入企业管理，改变过去的行政管理办法，这样改制企业才能建立规范的法人治理结构，才能真正走向市场。如果继续按照上下级关系进行行政化管理，就要负无限的责任，如果只承担有限责任，就应按出资额管理。不论是国有法人控股企业还是非控股企业，都要严格按《公司法》等有关法规依法行使出资人职能，原主体企业与改制企业是法人之间的关系，是出资人与企业之间的关系，不再具有行政隶属关系，特别是对那些已经实现了产权主体多元化、并已在当地重新注册了的改制企业，这一点必须明确。对于已经脱离原主体企业的改制企业，要按有关规定实行属地化管理，原主体企业要主动与当地有关部门协调，做好企业党团关系、劳动关系、社会保险关系等相关的接续移交工作。
在改革的起步阶段，要选择那些资产状况相对较好、职工改革的积极性较高、经济效益相对稳定或虽经营困难，但有一定发展潜力的单位作为试点实施改制，以保证改制企业的成功率，以成功的改制实践说服和教育更多的人，对后来的推进起到示范作用。试点单位的选择，可主要考虑这么几个因素：一是辅业本身就是既能为企业内部服务、又能为社会提供服务的单位和业务，分离改制后能够迅速融入社会；二是利用“三类资产”改制兴办的经济实体要具备一定的开拓社会市场的能力，改制后具有一定发展前景和市场生存能力；三是要有一个懂市场、会经营，有在市场经济条件下开拓经营的能力和实践经验，被广大职工认可的经营群体；四是职工有一定的承受能力，要求改革的愿望较为迫切；五是纳入改制的辅业资产质量相对较好，能够解决处理职工劳动关系经济补偿、拖欠的社会保险费及各种债务所需的资金，即所谓相“匹配”。