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财政政策和货币政策是宏观经济政策最为核心的政策工具。1998年以来，政府推行了自改革以来最具扩张性的财政政策和货币政策，旨在刺激国内总需求和促进经济增长，其结果GDP增长了7.8%，应当说收到了一定的成效。但从1999年上半年经济运行情况看，1998年大力启动经济的宏观政策效应明显下降，1月～6月GDP仅比上年同期增长7.6%，从时间序列看，这是自1992年以来连续7年下降。 当前经济运行的基本特征是：通货紧缩的阶段没有走出；货币供应虽较平稳，加之7次降息， 力度不小，但货币流通速度减慢，存差扩大，货币政策扩张效应弱化；国有投资增长较快，但呈减速之势，民间投资未被带动；消费需求没有真正启动，物资大量积压。
由此，极具扩张特点的宏观经济政策为何远未达到预期目标的原因分析，以及如何提高宏观经济政策效果，便成为值得深究的问题。
一、体制性缺陷是弱化宏观经济政策效果的重要原因
财政政策和货币政策等宏观经济政策都是一种稳定政策，而非体制政策，宏观经济政策的发挥必须有赖于体制。在市场制度相对完善或成熟情况下，宏观政策可以有效发挥且效应明显。但是，如果市场制度正在建立或者市场化进程正处于一个不断推进的过程，那么单纯依靠一整套即便是成型完善的宏观经济政策，而不考虑相应的体制性因素，则宏观经济政策传导机制也无法有效形成，宏观调控也有可能达不到预期目的。因此，尽管目前的宏观经济政策设计与选择都正确，但正是由于市场化的经济体制没有根本建立，使得政策效果不甚显著。
1.企业退出机制的缺乏使通货紧缩难以根治
根据国家统计局公布的“独立核算企业主要经济效益指标”看，自1993年以来，我国企业的经济效益每况愈下且明显恶化，即在出现通货紧缩前中国企业的生产成本一直在上升，亏损面在增大。但由于产权流动的滞缓、社会保障体制的不健全等种种制度约束，无法形成使那些经过努力仍不能实现扭亏为盈的亏损企业退出生产领域的企业退出机制。如果有了企业退出机制，由于亏损企业退出生产，即减少了供给，在需求不变的情况下，一定程度上也可以提高产品价格。成本因物价下降而相对降低，并且产品价格的相对提高使得能够盈利的企业在亏损企业退出后，随着自身经济效益的提高进而会提高其投资需求和投资能力，扩大总需求。
在目前企业缺乏退出机制的情况下，一方面，亏损企业的选择是靠“啃资本”（减少折旧）或银行贷款来维持运转，这势必进一步增加生产成本，效率进一步降低，亏损状况更加严重；另一方面，由于生产资源、市场仍被效率低的亏损企业挤占，效率较高的企业生产成本上升，利润下降，使得一部分本来可以避免亏损的企业也陷入亏损，即好企业被坏企业拖垮。在这种情况下，必然造成企业整体经济效益的下降，这又导致投资需求和消费需求的下降，而总需求的下降反过来又会加剧企业的亏损。通货紧缩的循环由此难以打破。
2.商业银行体制改革滞后抵消货币政策的扩张效应
货币政策传导机制的作用发挥既要靠中央银行发行货币，也要靠商业银行扩张贷款。目前宽松的货币政策未能切实地增加货币供应量，主要原因是出在商业银行这个环节上。我国现行体制下的商业银行既非完全计划经济下听命于行政命令的一个部门，也非市场化下具有完全经济人行为能力的主体。因此，在资产业务运作方面，商业银行表现出不以利润最大化为经营原则，而是受责任约束机制过度限制，出现“惜贷”和“慎贷”行为，这在相当程度降低了中央银行扩大货币供给、提高利率等货币政策的有效性，导致货币乘数缩小。
另一方面，商业银行总、分、支行和按行政区划设立的组织体系人为地延伸了货币供应的多环节，中央银行的货币政策措施需要通过各商业银行总行逐级传导才能得以贯彻实施，这增加了货币政策作用的时滞。
3.投融资体制的扭曲难以启动民间投资
在投资体制方面，或者是既得利益集团把持，抑或是长期计划经济体制下形成的向国有经济倾斜的投资体制，无形中在投资领域形成了对民间投资的所有制壁垒，使得民间资本在选择投资项目时受到很大限制，难以进入预期投资收益率较高的领域，如通信、路桥等基础设施。尽管某些领域并没有明文规定不准民营企业投资，但无论在项目审批还是在一系列配套条件上，办事都比国有企业难得多甚至办不成。
在融资体制方面，目前我国的金融信贷资源分布状况是，只占国内总产值30%的国有企业占用了70%以上的信贷，而创造了70%左右国内总产值的非国有企业贷款一直极为困难。尽管现在国家开始重视中小企业的金融服务，各大商业银行设立了中小企业信贷部，各省市也组建了中小企业贷款担保基金，但效果甚微。根本原因在于，一是缺乏服务于中小民营企业的金融机构。国有四大商业银行构成了我国银行业的主体，它们主要服务于国有企业，80年代起成立的中小融资机构，尽管在一定程度上承担了对民营企业的信贷功能，但当它们的资产质量出现问题从而收缩贷款时，首当其冲的就是收缩民营企业的贷款。二是商业银行运作的谨慎性和民营企业的特殊性之间矛盾。即商业银行因其贷款风险约束机制的不断完善，势必对总体上规模小、财务能力弱、管理水平低、经营风险大的民营企业的融资持保守态度。
二、政策操作失当是影响宏观经济政策效果的另一原因
尽管我国政府旨在扩大内需，治理通货紧缩的宏观经济政策得到一些国际组织如 IMF、世界银行和大的金融机构如摩根斯坦利的高度评价，而且事实也证明政策取向的正确性，但政策本身不等于政策实施。目前宏观经济政策效果不尽人意，很大程度上不是政策选择上的缺陷，而是政策操作中有失当之处。
1.政策运用中存在力量相互抵消的矛盾操作方式
扩张性的财政政策包括扩大政府支出和减少税收两方面，但目前在提高政府基建投资率的同时，却执行紧缩性税收政策。一是由于我国目前的税制是以流转税为主体，这类税收占全部税收的70%左右。流转税属于间接税，这种税的一个重要特点是具有税负转嫁的性质。当需求旺盛和物价持续上涨时，作为纳税人的企业很容易通过价格将税收负担转嫁给消费者，这时税收的实际负担人不是企业纳税人，而是消费者。反之，当需求不足和物价持续下降时，作为企业纳税人难以或只能部分地实现这种税负的转嫁，要由企业自身承担税收负担。因而即使政府不主动增加税收，需求不足和物价持续下降也会自动加重企业的税收负担。二是税收征收力度加大。税收在经济处于低谷时仍保持强劲的增长势头，1998年税收增收1003亿元，今年一季度又增收359亿元。 三是一些税种设计抑制投资。如增殖税由于采用的是生产型增殖税，仅允许抵扣原材料、半成品中所含的增殖税，对投资品所含的增殖税则不允许抵扣，又如产品税对于固定资产折旧在成本构成中明显偏高。
1996年5月～1998年6月期间的货币政策操作也表现出这种力量相互抵消的矛盾。一方面，央行大幅度降低金融机构存、贷款利率，以期将资金从银行中分流出来用于增加投资和消费；另一方面，却严格控制基础货币，强调“减息不是放松银根”，一再重申连续执行了几年的“适度从紧”的货币政策不变。
2.未考虑经济运行中的惯性作用而延长了政策的时滞
无论是计划经济还是市场经济，国民经济运行过程当中都存在惯性运动，而市场经济运行的惯性更为明显，这是由于在市场经济条件下干预经济的方式多为间接方式，调节工具多为价格（广义的）参数，很难像计划经济那样用急刹车方式减弱或终止惯性，因此外力要干预这种惯性需要一个比计划经济更长一些的时滞。从1997年10月～1998年2 月全国零售物价上涨率在零值以下变化，符合物价总水平持续下降6 个月以上的通货紧缩特征。通货紧缩一旦形成，则会有一段时间的惯性，政府若不对其加以干预，这种惯性难以消失。
然而，政府的宏观经济政策显然对这一经济运行中的惯性作用考虑欠周，在政策操作的方向上不是去抑制通货紧缩，用宽松的财政货币政策来减缓或扭转物价下跌，而是在宏观经济政策上进一步从紧。一是紧财政支出，1998年3月九届人大通过了新的财政预算案，要求1998 年中央财政的支出预算增长率比上年降低3.2个百分点，预算赤字减少100亿元；二是紧货币发行，M[,0]增长速度1998年6月末为6.6%， 比该年年初定的计划15%低一半多。其结果是，预期中的新增长周期并未启动，经济下滑，物价为负，通货紧缩问题加剧，终于在1998年8 月底转为实行积极的财政政策。
反思宏观政策取向的转变过程，如果能考虑经济运行中的惯性因素，能在1998年年初果断调整宏观经济政策取向，无疑会提高政策效果。
3.忽略了公众心理预期对经济政策的作用
在实行一系列刺激经济的宏观政策的同时，许多改革措施也接连出台，如宣布关闭农村粮食市场，下放11个行业的社会保障体制，在住房商品化的政策下要求中低收入者买房，宣布政府对高等教育不再承担经济责任等等。这些措施使人们对未来的收入预期大大下降，支出预期大大上升。由此，无论如何降低存款利率，居民的储蓄倾向还是越来越强；无论商品价格如何下降，消费信贷如何提倡，公众依然持观望态度。这些未经科学论证有必要在此时一起出台的措施，实际上是没有考虑社会心理预期的因素，因而反加剧了本已消极的社会心理预期的悲观面，使启动市场的政策措施显得乏力。
三、通过制度创新和改革政策操作提高宏观经济政策效果
（一）以制度创新与推进，为政策效力的持久有效地发挥提供保障
政策发挥是有时效性的，政策的选择有时甚至会带有决策者的偏好，但无论选择何种政策，无论在那个时期运用政策，宏观政策传导机制的作用发挥必须依靠制度基础。与此同时，世界性的通货紧缩和我国扩大内需的压力，很容易使人们产生这样的倾向，认为为能走出困境，要采用更为扩张的总需求政策，可放松对企业和银行的预算约束，从而不由自主地回归到计划经济的路子，即所谓的“体制复归”。解决这些问题的关键是要将社会主义的市场经济思想贯穿其中。扩大内需不仅不能以市场化改革为代价，而且其本身只有贯彻市场经济的思想才能真正取得良好的效果，宏观经济政策传导机制的形成核心问题也是要有市场化的制度。因此，推进市场化取向的制度创新，加快结构调整，是发挥宏观经济政策效力的必要前提。
1.深化国有企业改革，形成企业退出机制。一是在国有经济布局上克服思想障碍，切实执行“抓大放小”和“有所为有所不为”的战略方针；二是在退出步骤上根据企业不同情况明确立即退出、先保留并创造条件再推出、先发展再逐步退出三步骤；三是在退出壁垒上解决好银行债务、职工安置和社会保障等环节；四是在退出渠道上重点培育资本市场，通过资本市场上的整体出让、收购兼并、破产清算、售股变现、债务重组以及改组为股份合作制企业等方式为国有企业找到多种多样的退出渠道。
在微观机制上创新，让微观经济主体具备退出机制，能在市场竞争的优胜劣汰中或生存发展，或淘汰消失，则总供给相应减少，经济将稳定在物价水平较高、产出水平较低的新均衡状态上，由此宏观政策作用的微观基础得以形成。
2.加快银行体系的商业化进程，构筑货币政策传导机制的微观基础。前述我国商业银行体制改革滞后其实质是国有银行缺乏约束机制和激励机制，从而没有足够的风险防范意识和利润最大化动力，很难将风险和收益内部化。国有银行的行为由此容易在两个方向走极端：要么置风险于不顾，片面追求资产规模和资产收益，要么过于惧怕风险，利润动机和创新动力不足。对此，一是积极推进国有银行的股份制改革和股份制改造，促使国有银行以效益为导向，变“存款立行”为“贷款立行”，努力提高资产运作效率。二是按“经济、合理、精简、高效”的原则，逐步减少国有商业银行的管理层次和分支机构，对各国有商业银行的省级分行和省会城市的市分行进行合并。三是建立更多竞争高效的区域性（地方性）商业银行，尽可能创造公平竞争的环境。
3.推进投融资体制改革，带动民间投资。民间投资是否被拉动是衡量扩张性宏观经济政策效应的标志之一。没有市场化取向的投融资体制，积极的财政货币政策有可能产生正效应被抑制，负效应被放大的情况。对此，在投资体制改革方面，最重要的是从法制上进一步明确民间资本对各行业投资的“国民待遇”。九届人大二次会议的修宪给非公有制经济吃了一剂长效定心丸，但有关支持非公有制经济的具体法律法规尚未到位。如果能在法律法规上明确宣布除极少数关系国计民生和具有自然垄断性的行业外，其它行业对所有投资者开放，将行业的进入门槛设定在管理水平、资金实力以及广义的技术能力（包括能耗、环保、公共安全、生态平衡）等方面，而不是所有制方面，那么将能在普遍意义上增强民营企业的投资愿望。另外，还应简化对民间资本投资的审批程序。
在融资体制改革方面，一是加快发展非国有中小银行和金融机构并在发展中加强监管。二是加快利率市场化进程。目前商业银行对民营企业发放贷款较少的重要原因，就是它们感到发放贷款的风险与收益不对称，民营企业虽然内部预算约束较强，但或因难有担保、或未有健全的信用记录、或经营较不规范，使商业银行在对民营企业放贷时承担较大风险。若商业银行不能根据贷款项目风险状况灵活调整利率而必须按法定利率放贷时，在面临较大风险项目或企业时，放贷意愿减弱。反之，如果能在某些股份制银行进行贷款利率浮动试点，逐步放开利率管制，则会增强商业银行对民营企业的贷款意愿。三是开辟直接融资渠道。据有关机构调查显示，民营企业除了利用银行贷款解决资金不足问题外，仅0.6%利用发行企业债券和其它直接融资方式。因此， 要在股份制改造方面、在拓展企业股票上市和发行企业债券方面多给民营企业以扶持；可以适当考虑把民营企业引入OTC，即建立关于债（政府债、 企业债）、股、凭、受益券等在内的场外交易市场。
（二）改革政策工具的操作方式，减少政策效力的耗损
在对固有的政策操作方式进行改革时，关键的是改变以往政策运用中对政策操作方向、时机、节奏等因素的忽略，减少因操作策略不当而导致的政策效力的耗损。
1.从政策操作方向上，应注意各类宏观政策的一致性。尽管财政货币政策的搭配方式存在着逆向搭配，即扩张性财政政策与紧缩性货币政策搭配或者紧缩性财政政策与扩张性货币政策搭配，但单就财政政策和单就货币政策而言，不应在政策运用中进行逆操作。目前政策效应不明显与其说是因为政策实施力度不够，不如说是由于存在政策逆操作问题。因此，清理财政政策方面和货币政策方面的相互矛盾部分，调整政策操作的方向性，应成为改革政策操作的一个重点。
就目前扩张性财政政策而言，应着重扭转紧的税收政策。一是实行投资的所得税抵扣，即对企业按其固定资本投资额的一定比例减少当期所得税，抵扣时限可先定为1年～2年，抵扣幅度则可根据财政承受能力来确定。二是实行所得税优惠，凡在国家产业政策鼓励的投资领域内，应参照对外资的优惠政策，对特定投资项目实行投产后一定时期的所得税税收优惠。三是改革征税办法，停止现行层层压任务、包指标的计划性征税方式，真正按照税法征税。
2.从政策出台时机上，要考虑时滞因素打提前量。这实际上也是改革以往计划经济条件下控制经济的思维模式。经济政策的时滞可以分为认识时滞、决策时滞和行动时滞。计划经济的政策往往是在问题和矛盾累计到非常严重的程度时才出台，用大手术、一刀切的行政办法解决问题，但这种快捷的行政命令可以减少政策的行动时滞，从而在一定程度上弥补其政策的认识时滞和决策时滞。而在市场经济条件下，由于宏观调控的方式是间接的，其行动时滞相对长于计划经济的政策行动时滞，这样就更须在政策出台时打提前量，充分考虑经济运行的趋势与惯性，用较短的认识时滞和决策时滞，弥补较长的行动时滞，以减少整个宏观政策的时滞，发挥政策效力。
3.从政策实施的节奏上，调节和引导人们的预期。预期的变化是我国边际消费倾向和投资倾向的主要原因。认识公众预期对经济政策有重要影响是政策操作中的一大进步，但是要真正做到调节公众预期却非易事。因为调节预期不仅与当时所处的经济状况密切相关，而且与以往政策的连续性、稳定性有关，与社会环境密切相关，还与调节者个人在公众心目中的威信有关。尽管如此，旨在提高政策效力的预期调节仍有发挥的场所。在这方面最重要的是必须掌握好宏观政策实施的节奏，一方面扩张性宏观经济政策在实施时要避开某些改革措施的负面冲击，另一方面在实施宏观经济政策前，对可能对政策产生负面冲击的改革采取相应的配套措施，如为提高因改革而降低的人们对未来收入和未来支出预期的不确定性，应加快社会保障制度建设，并扩大其覆盖面，改善人们预期。
此外，要尽量避免多项大力度的改革同时进行；在对各项改革措施宣传中，要避免强调改革的力度。数量过多、力度过猛的改革措施不仅抵消扩张性宏观经济政策的效力，甚至会使改革欲速而不达。在某种程度上，相当部分的改革措施本身就属于广义的宏观经济政策范畴，政策实施的节奏性把握，也就包含改革措施开展的节奏性。
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