略论国有股管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,国有股论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对大部分国有企业进行股份制改革，是社会主义市场经济发展的需要，也是国有企业建立现代制度的重要内容。与此相适应，政府对企业国有资产的产权管理方式将改变为对国有股权管理方式。因此，建立健全国有股权管理体制，是国有股权管理的首要问题和核心问题。
一、现有国有股管理体制的弊端
（一）国有资产的具体代表者不明晰。国家是全民所有资产的代表者，但国家授权哪一个部门专司国有资产所有者职能，这一授权必须由立法来明确。我国现在法律规定不一，例如1988《国家国有资产管理三定方案》规定：由国有资产管理局行使国有资产所有者的代表权；1990年《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》中规定：由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能；1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条例》中确定：国务院代表国家行使国有资产所有权。这使得这些政府部门都可以代表国有资产所有者，但谁都可对国有资产不负责任。国务院作为国有资产总代表，掌握国有资产所有权，但作为中央政府，国务院如何行使所有权，到底应由哪一部门专司国有资产所有者职能，有待进一步明确。
（二）代表国家投资者的投资主体缺位。明确国有资产的具体代表者，政府建立专司国有资产管理的机构，实现政资分开，明晰了资产的归属权，但国有资产的经营性使国有资产必须有一个经营主体。如果由所有者直接行使经营权，势必造成政企不分和所有权、经营权不分的弊端。所以国有资产代表机构必须委托一个专门的机构，作为经济实体专门经营国有资产，承担国有资产保值的责任，解决国家投资主体缺位的问题。
（三）作为国有资产管理体系的股份制企业运行不规范。许多实现股份制改制的国有企业，没有严格依《公司法》规定设置股东会、董事会、监事会和经理机构；公司的国有股不能流通，股利分配不规范，股权不平等，等等。
二、世界上的几种国有股监管模式
如何建立起权责明确的国有产权的管理、运营和监督体系，世界各国都在对此进行研究。对股份制企业中国有股权的管理，各国有不同的特点，归纳起来大致三种监管模式。
一是政府专门部门（一般是财政部）与议会分别监管的模式，德国、英国、美国是其代表。德国的国有资产通常是在国有独资的有限责任公司和国家控股的有限责任公司、股份有限公司存在。国有独资公司在法律上不具有法人地位，只是政府管理部门执行经济性和服务性任务的附属机构，这类企业的设立主要为了满足社会对公共产品的需要。对国家控股的公司，国家主要是依据国有股股权派人参加企业的股东会、监事会或董事会工作，监督公司的财务状况。企业日常的经营活动由企业自主，政府不加以干预。德国财政部作为股份制企业中国有股的股东行使股权，股权代表由财政部任命，作为公司的兼职监事，对大型企业甚至派部长担任国有股权代表（如汉莎航空公司就是由德国政府的科研部长任国有股权代表）；（注：郭元唏：《德国统一后对东部国有企业的改造及其启示》，《经济体制改革》，1996年第1期。 ）财政部供给资金，批准建立或购买新工厂、新公司；制定企业经济发展战略。国有股权代表不能做有损于政府的事，企业采取的政策，如果国家不同意，就要进行协商，达成协议。德国《联邦参股条例》规定，国家控股企业监事会在特别重要问题上无权自行作主，所作的决定必须得到财政部和主管业务部批准才能实行。国有股权所有人对股份制企业的监督来自三个方面：一是政府的监察专员。企业的上级业务主管部门（工业部、运输部、国防部等）向企业派驻代表，列席董事会议，向董事会传达主管部门的意见，并有权要求对某些问题进行表决，有时甚至可以行使否决权。二是来自有关专门机构的监督。审计法院、国家银行委员会、保险委员会等分别对国有工商企业、银行、保险公司进行审查监督。三是来自国家权力机构的监督。德国联邦议院设有预算委员会，它下面设置的帐目委员会对国有企业有很大的监督权，可以直接审查企业的帐目，议会还可以成立专门调查组对企业发生的重大问题进行专题调查并提出处理意见。
二是依股份制企业的行业不同，由政府各专门部门分别监管的模式，以法国、日本、韩国为代表。法国以国有资产所有者的身份行使管理职能的，主要有财政和预算部、计划总署、工业部、运输部、邮电部、国防部等。其中财政部的权力较大，对国有企业行使经济和财政主面的控制，决定参股范围。企业经营管理决策权则分别由有关主管部门负责，主要是选派股权代表参加企业董事会，任命董事长或决定董事长人选，保证国家对企业的领导权。国家控股90%以上的企业，其董事长、总经理由主管部门提名，经内阁会议讨论通过，以法律形式予以确认。国家部分控的国有企业，其董事长由股东大会选举产生，但如果国家控制50%以上股份，可以左右董事长的选举。董事长在作出重大决策时，一般要同政府有关部门磋商，如果发生严重意见分歧，董事长拒绝执行政府部门的意见时，董事长可自动辞职，政府也可撤换董事长。政府监督企业的途径除了决定董事会人选外，还向企业派驻国家稽查员和主管部门的代表。稽查员是财政部常驻企业的代表，负责监督企业的财务状况，他们可列席董事会，有发言权，但无表决权，可以查阅企业的任何资料，给政府提供各种信息。另外，各主管部门还向企业派驻代表，监督企业的活动。
三是设立超政府的专门部门，通过中间机构（专业经营公司），分别行使政府监督权和资产经营权的模式，意大利是其代表。意大利对国家参与制企业（即国家控股公司）的管理体制是由三个层次构成的。第一层次是国家参与部，国家参与制企业（即国家控股公司）是意大利公有制企业的主要形式，为了管理国家参与制企业，意大利专门成立了国家参与部，1952年撒销国家参与部，成立国库部。国库部作为国有股份代表，依据股权比例向企业选派董事，通过董事体现自己的意志；主管参与制企业的人事安排、企业章程的修订；批准参与制企业的重组、股份转让；审核企业计划。此外，政府还设立了两个以总理为首，由国家参与部长、预算和经济计划部长、国库部长及工商部长等有关部长参加的常设部际委员会。凡涉及国家参与制企业的一些重大问题，由这个委员会进行讨论、协调，最后形成总理令，公布执行。第二层次是国家控股公司是中间层次，按政府有关法令组建，依据私营公司的法令（商法）和条例来经营，作为集团公司的母公司，有别于享受特殊政策的国有企业，属于综合性的控股公司。这种控股公司成立时由政府全资控制，但近年来进行了改革，对控股公司进行股份制改造。由于意大利的国家控股公司和部门的企业集团公司在国民经济中占举足轻重的地位，政府对这些国家级的企业控制很多。第三层次是国家控公司通过资产纽带联系的股份公司，对所属公司的人事、计划、投资、科研等按照统一的发展战略进行协调和管理，并对其财务、经营以及项目投资的评估和审批进行监督和控制，从而有效地组织国有资产的有偿调剂和转移，实现国有资产保值增值。
不论是哪一种模式，都有一些共同特点。首先，其行使国有产权的主体明确，且权限范围清晰。德国的财政部，法国的各企业的行业主管部门，意大利的国库部，均依法规定行使国有股股东权，并且法律明确规定了股东权的范围。其次，国家对国有资产的监督严密。德国的监督有来自政府主管部门、专门部门和权力机构三方面，监督的范围包括公司经营机构的决策事项和公司的财务状况等方面；法国的监督主要来自政府有关主管部门和专门监督人员（国家稽查员），监督的范围也很广泛；意大利对经营国有资产的股份会司的监督是通过国家控股公司这一国有资产经营公司实现的。
三、建立我国的国有股监管体制
我国在借鉴其他国家的管理经验时，必须结合我国实际。我国国有资产数量大、分布广，象法国、德国那种直接由国有股东管理监督国有股权的体制是不是适且的，但可参照意大利的三个层次管理模式来构建我国的国有资产管理体制。第一层次是建立权责明确的国有产权管理监督机构，其职责是在国务院及省、市政府的领导下，专司对国有资产进行宏观管理，诸如拟定有关法规、进行统计登记、对运营机构实施监督等等；第二层次是建立权责明确的国有资产运营机构，其职责是经国务院及省、市政府的授权，对经营性资产进行具体运营，承担国有资产的优化组合，取得最大效益的确保授权范围内的国有资产保值增值；第三层次是由运营机构投资的众多国有独资或国有控股、参股的企业，按法人财产权自主经营。
第一层次，建立国有资产管理委员会，明确国有资产的所有者。我们的国家是由人民组成的共同体，兼具政治、经济职能。国家通过它的权力机关和执行机关代表和保护人民的利益，国有资产的真正所有者是全体人员，国有资产的真正主体应是全体人民，国家在名义上代表人民，行使人民所有的财产权。国家通常授权政府或政府管理部门行使国有资产监管权，并作为国有资产的直接投资主体，政府的投资主体身份和国有资产所有者身份均来自国家授权，国家通过法律明确政府的身份和权限来完成授权。
政府面对如此众多的国有资产（国有企业和国有股权），在行使政府对经济的管理职能的同时，兼具国有资产所有权人的身份，这就形成了政资不分的弊端。为了解决这一问题，政府需要设立国有资产监管主体——国有资产管理委员会，行使国有资产所有者的职能。
第二层次，组建国有资产经营机构，形成国有股投资人。在政府层次上，确定国资委作为国有资产的专门监管部门。但在企业层面上，没有国有资产所有者的具体的、人格化的代表，“所有者缺位”的问题还是没有解决。在政府和企业之外，成立一个介于政府和企业之间的国有产权主体的专业业务机构，代表国家实行国有资产所有者的职能。这就在企业外部构造一个明确、具体的国有产权主体，使国有资产有一个人格化代表的组织体，解决国有资产多头管理、最终无人负责的问题。在企业内部，资产经营机构通过产权管理，对经营者进行有效监督。
国有资产经营机构是联接国资委和企业之间的中介组织，接受国资委的委托依法代表国家经营授权范围内的国有资产，并对其经营的国有资产承担保值增值的责任。
1.国有资产经营机构的性质。“国有资产经营公司，是指经国有资产经营机构批准成立并登记注册的特殊企业法人，作为授权投资的机构对授机范围的国有资产行使出资者所有权，主要以控股方式从事资产经营活动，并对国有资产的安全和增值负责。”（注：《国有资产法（草案）》。）国有资产经营公司作为一种特点的法人，首先，公司及其所持有的国有资产为国家统一所有，各级政府进行分级监管；其次，国家对公司的资本实行绝对控制，确保国有资产的安全和完整；第三，公司作为企业法人，不得行使行政管理职能和行业管理职能，法律还规定它不得向其独资、抽股以外的企业提供担保，在运行中遵循《中华人民共和国公司法》，同时具备《民法通则》中规定的企业法人应具备的特征，即有必要的财产或经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。
2.国有资产经营公司的类型。从不同的角度，可以把国有资产经营公司分为不同的类型。从其生产的途径不同，可分为国家控股公司、国家投资公司、地方国有控股公司和国有企业集团。从控股的经营内容划分，又可分为纯粹的控股公司和混合的控股公司。纯粹控股公司是指专门从事资本经营的控股公司，其任务是负责公司规划及投资和监督管理，进行企业的收购、兼并。混合控股公司除从事资本经营之外，还从事具体的工间经营激动，这类公司除了纯粹控股公司的任务之外，还需要直接负责科技开发、产供销以及具体的人事劳资管理。
3.国有资产经营公司的职能。
（1）国有资产经营公司首先是管理和运营国有产权的主体。 国有资产经营公司是国有资产人格化的代表。是国有资产经营公司是国有资产人格化的代表，是国有企业的“老板”。它以企业的组织形式代表国家对国有资产行使出资者的权利，即资产收益、重大决策和选择管理者权利。资产经营公司对其子公司行使资产控制权，对其发展战略、重大投资、产权转让等重大决策进行参与和控制；向子公司派出董事，并负责其管理；对子公司的财务状况、生产经营状况进行审查和监督；收取子公司的利润和红利，并决定其使用。
（2）资产经营公司是贯彻实施国家产业政策的经济实体。 国家组建国有资产经营公司的目的之一是合理调整产业结构，实施国家的产业政策。公司一方面通过产业投资，体现国家产业政策的意图，另一方面对公司内部的资产进行合理重组，成为国家实施其产业政策的支点。由于公司的资本和人事方面均受国家控制，因此公司执行国家产业政策更为直接、有效。
（3）资产经营公司是国有资产的收益中心。公司受政府委托， 依据产权关系，对所经营的国有资产收益进行统一管理，按照有关法规和公司章程，对控股、参股的子公司收取股息、红利，收缴资产出售、拍卖、破产清算和产权转让后的产权收益，并根据收益情况决定投资方向。
（4）资产经营公司是筹资、融资和投资中心。 公司通过兴办财务公司等形式，采用各种金融手段筹融资金，争取国家再投入，办理子公司股票上市，获取出售资产的收益，将筹集的资金按照效益原则和国家的产业政策进行投资。
4.国有资产经营公司的领导体制。为了保证国家对国有资产经营公司的绝对控制权，国有资产经营公司应为国家独资公司，公司的内部领导体制应为董事会领导下的总经理负责制。国有资产经营公司不设股东会，董事会是公司的权力机构和经营决策机构。
第三层次，依《公司法》规定组建国有独资公司或有限公司、股份公司。国有资产经营机构投资设立的国有独资公司或控股、参股公司，依《公司法》的规定组建，依法行使企业法人财产权。国有资产经营机构与基层企业的关系提投资人与所投资企业的关系。国有资产经营机制依法对企业行使投资者的决策权、经营管理人员的选择和资产收益权。
严格依照《公司法》的要求，规范股份制企业制度。公司作为现代企业制度的典型形式，其核心在于产权制度，即产权民主化的内部结构。公司的股东会、董事会、监事会分别代表公司的决策机构、执行机构和监督机构。目前，一些国有企业在改制时，未按《公司法》的要求召开股东会议，未选举董事会、董事长和由董事会任命总经理，未建立监事会，而是由政府任命董事长，董事长、总经理往往是一人兼任，监事会未按规定组成和活动，使监督流于形式。国有企业改组为公司，应严格依照《公司法》规定组建内部机构，各机构要严格执行各自的职权，履行其任务。
在公司股利的分配上，无论是国有股、企业股、个人股，应实现股权平等，国有股权代表要依法维护国家权益。应开放国有股交易，使国家股东能和其他股他股东一样，用转让股份的方式来规避股份制企业的经营风险。在开放国有股交易的同时，必须健全股票交易规则。
加强法制建设，尽快出台《国有资产管理法》，以法律的形式明确国有资产所有者，明确国有资产管理部门的地位、职权、职责和行使职权的具体方式和违法责任；规范国有资产的各级委托—代理关系，形成资产经营的激励机制，特别是对国有股权代表的选派方式，股权代表的红利、义务和法律责任，股权代表的活动方式以及其实施监督的主体、监督责任、监督方式，都要依法进行规范。
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