南开大学周恩来政府管理学院 天津 300350
摘要：《国家新型城镇化规划（2014-2020）》发布，这标志着我国新型城镇化道路正式进入实施阶段。在新时期，市县关系调整面临诸多问题，应当对照新型城镇化规划提出的战略方针，确定市县关系调整的原则，并落实具体实施方案。新型城镇化背景下的市县关系调整，要符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，按照优化空间布局、加强城乡统筹、遵循经济社会发展状况、超越行政区经济的目标展开，同时要注重地区发展差异性，做好优化行政层级架构方面的工作。
关键词：新型城镇化；市县关系；行政区划；国家治理
2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》发布，这标志着我国新型城镇化道路正式进入实施阶段。在新时期，市县关系调整面临诸多问题，今后应当对照新型城镇化规划提出的战略方针，确定市县关系调整的原则，并落实具体实施方案。新型城镇化为构建良性发展的市县关系提供了新视角与思路。党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略和乡村振兴战略，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。实现市县关系规范化，既是中国市县关系调整和优化的目标，也是妥善处理纵向间府际关系的重要组成部分。实现概念的现实化和操作化，需要明确解决问题的基本思路，探索规范化的具体路径。
一、新型城镇化背景下市县关系调整的基本原则
（一）符合国家治理体系和治理能力现代化的要求
十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在行政管理体制改革方面，明确了全面正确履行政府职能对于中央和地方两层次政府的要求。在财税体制改革方面，提出了建立事权和支出责任相适应的制度，要求进一步理顺中央和地方的收入划分，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。在健全城乡发展一体化体制机制方面，强调要完善城镇化健康发展体制机制，推动大中小城市和小城镇协调发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。
《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确了中央政府、省级政府、市县政府在推动新型城镇化建设方面的不同职责，强调各级政府要根据基本公共服务的事权划分，承担相应的财政支出责任。在行政区划方面，提出对于具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。
调整和优化中国市县关系，实现市县关系的规范化，作为行政管理体制改革的组成部分，要符合《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的总体要求，按照实现国家治理体系和治理能力现代化的目标扎实推进。要注意改革的方向和力度，注意市县关系调适和优化的动态过程，注意与中国“两化叠加、四化交织”的发展实际相结合。
（二）优化布局，打造城镇科学格局体系
以往的市县行政区划与行政层级调整，目的是单一的，或偏向大城市发展，或偏向中小城镇、小城镇建设，缺乏战略层面的统一规划。中国的国情决定了城 镇化不能像美国一样只走大都市推进道路，或单纯的欧洲小城镇模式。我国地域 辽阔、经济发展水平差异巨大，经济区辐射范围不一，且存在历史、地理、政治、等因素的交织。因此，对于市县两级，有必要对行政区划调整进行统筹规划，在推进城镇化程中，打造大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。按照“两横三纵”格局布局方案，发挥不同手段的作用：发挥市领导县和撤县设区对大城市发展的促进作用，带动大城市辐射周边地区；发挥整县改模式对于中带动大城市辐射周边地区；发挥整县改模式对于中小城市发展的正面效益，助推城市数量增加；发挥省直管县对于小城镇展的作用，在提高县域产业发展、公共服务建设水平，同时将有条件的县镇升格为市。
（三）以人为本，加强城乡统筹
新型城镇化就是要将人口城镇化作为发展的目标，把提高人民生活水平作为城镇化的方向。在我国改革开放以来的历次市县行政区划调整中，土地变更频繁，原农地中的农民名义上变为了“市民”。但实际上，由于城区扩展速度过快，公共服务水平远滞于城市土地审批速度，致使大量新市民无法真正享受到的服务。同时，在行政区划调整后，许多进城务工的农民也在城市中生活，由于没有城市 户籍，其待遇与城市人口相差甚远。与之相伴随的是土地审批速度过快，不仅产生了市民化问题，还造成大量耕地浪费，土地闲置，破坏生态环境与产业发展。新市民的“市民化”与农民工市民化问题与“虚假城镇化”问题亟待解决。
因此，在今后的市县行政区划调整中，要注重把握以人为本的核心，加强城 乡统筹。一方面，对已建立城市建制的地区，大力推进公共服务均等化建设，改革户籍制度，使人口城镇化与土地齐头并进。另一方面，严禁破坏耕地红线。在发展城市的同时注重新农村建设，加强城镇化、工业化与农业现代化的协调配合。 严格设市审批，避免出现“假性城镇化”现象。
（四）因地制宜，遵循经济社会发展状况
我国土面积辽阔，自然条件较为复杂，人口分布不均，历史、民族、文化等因素相互交织，各地经济社会发展 水平存在较大差距。因此，现行的市县行政 区划 模式过于单一，就不能解决各地出现的特殊性问题。在市县关系调整层面 ，应当根据各地的经济发展水平、地方财政 收入状况、城市农村人口比重、城镇化发展程度、产业结构、土地结构等进行综合评估，并根据实际情况因地制宜， 分别实行市领导县、县改区以及省直管综合模式，不搞“一刀切 ”。同时，注意加强立法和规范的制定，做到稳中有序。
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（五）超越行政区经济，改革经济社会体制
新型城镇化对人、地、事、财进行了统筹规划，在地级市与县两级政府层面，不仅要做好行政区划调整工作，还应对影响城乡发展的体制问题进行改革。“行政区经济”现象是我国计划经济向市场转型时期在地方行政区划层面的一种过渡，但要真正实现行政区与经济完全脱钩，则要变更影响现存城乡二元结构的一系列经济社会制度——即户籍制度、土地制度、财政制度、人事制度、公共服务制度、社会保障制度等。转变政府职能，使政府发挥公共服务，由市场来配置资源。
（六）扁平高效，多层次、多主体
市县关系调整，本质上是利益关系的调整。我国市县两级行政区划调整规范 的是二级和三地方政府之间层关系。长期以来，市领导县体制造成了我国四级制的层体系，影响了行政效率，对地方经济发展也产生了负面作用。新型行政效率，对地方经济发展也产生了负面作用。新型城镇化提出了集约发展理念，对发展的质量和效益均提出了较高要求。因此，要按照精简高效、集约节约节原则，调整行政层级，按照事权划分相应级别权限，使管理层次与幅度之间达到平衡。
城镇化与要与市场化相结合，要正确处理政府和市场、社会的关系，以市场 需求为导向，市县间的资源配置与区划调整要尽量按照市场原则，同时发挥政府 引导、规范和调控作用，并做好城乡规划工作。
二、优化行政层级架构
要实现市县关系的规范化，需要实现政府间纵向结构的合理化，寻求政府管理层次与幅度间的最佳结合点。可以在区分两种层级模式适用条件、适用对象和适用范围的基础上，将二者统一起来，作为行政层级架构理想模式的组成部分。通过建立“五级三列”行政层级模式，达到行政层级架构优化和多样化的目标。
对于省域面积较小、市县经济实力普遍较强且关联度较高的“大马拉大车”地区，和县域经济实力强于市的“小马拉大车”地区，可以按照市县分治的思路，实行财政的“省直管县”改革，并逐步深入到行政管理体制领域，赋予经济实力较强的县更大的经济社会管理权限。将此类型的县纳入层级架构的第一列中，由省直接管理。此种类型的县往往是经济实力较强、人口数量较多的“大县”。在实行“省直管县”的上述地区中，原本辖县的市在行政隶属关系上与县脱钩，不再辖县，只管辖市辖区。对于省域面积较大、地级市的经济实力强于县且关联度较高的“大马拉小车”地区，可以保持行政管理体制的稳定性，继续实行现有的“市管县”体制，发挥地级市的辐射带动作用。同时，可以参考“扩权强县”的思路，在不改变既有“市管县”管理体制的情况下，赋予县更多的经济社会管理权限。此外，为增强此类型地区的县域发展实力，不妨按照“强县虚乡”的思路，实行“乡财县管”，将乡镇的政权性质逐渐转变为县的派出机构性质。由此使县从自上而下的扩权强县和自下而上的乡财县管两个方向收回权力，增强县域发展的财力支撑和制度保障。
对于市县经济实力普遍较弱的“小马拉小车”地区，为增强区域发展活力，突出发展重点，可以运用行政区划调整等手段，实行撤县设区，增强城市的经济实力和辐射带动作用，进而带动整个区域的城市化进程和农村地区发展。这种模式不直接涉及行政层级架构调整，但符合市县关系规范化的需要。
三、注重地区发展差异性
新型城镇化时期，我国处理市县关系的行政区划方案设定中，首先要考虑各 地的差异性。在宏观层面，应当从地区差异和省内两方面考虑 。
东部地区应当包括：东北三省、京津冀晋、山东、苏浙沪、福建、广东 海南 ；中部地区包括；河南 、安徽、江西、湖北、湖南、广西、陕西、重庆、重庆、四川；西部地区包括内蒙古、新疆、宁夏、甘肃、青海、西藏、贵州、云南。此划分方法主要基于对经济社会发展质量、城镇化发展程度 、人口流动状况的差异性以及产业比重等。
东部地区的城镇化水平基础较好，改革开放后经济社会快速发展，多数地区 已形成城市群和区域经济增长极，人民生活水平达到中等发国家水平。因此，东部地区应当加快撤县设区、撤县设市审批和省直管改革。对县级市扩权，使全部市均由省直辖；扩大直管县空间范围，并加快行政体制、人事体制方面的省直管县。
由于东北三省近年来经济发展速度下降，省直管县力度可相应降低，但整县改市应继续推进。中部地区 多是人口大省、农业资源大省，因此在行政区划与层级调整方面，应当大力推进省直管县改革。整县改市模式也可有序进行，可以适当放宽条件，但不宜过多审批。待省直管县运行较为成熟时，再将县改为市。西部地区多为少数民族聚集地区和经济发展落后地区，交通不便，城镇化发展程度低，因此建议保留现有市领导县体制。对一些区位条件和工商业发展相对较好 的县，可考虑进行省直管试点；对临近区域中心城市的县，根据情况可考虑设区。 一些条件较好的商贸城市，可考虑设立自治市，或在经济管理方面进行适当扩权。
区划改革还应考虑省内差异。我国许多份面积广大，内部十分巨还应考虑省内差异。在东部地区，如江苏省北就不宜实行整县改市，应当加快省直管县和撤县设区；苏南地区则应以整县改市和撤设区为主。中部以四川为典型。在传统地理分区中，四川是西部大省。本文将四川列入区划改革分的中部地区主要基于四川的城镇化发展速度以及带动整个区域的发展强度。不过，四川西部属于高寒区，地理条件复杂、民族众多，因此在川西地区就不适宜进行划调整，应维持市领导县或地区管体制。此举也可对生态环境产生积极影响。另外，对于资源丰富的县，可不考虑地区差异，直接进行省直管。
参考文献：
1.徐勇：《国家化与地方性背景下的双向型县域治理改革》，载《探索与争鸣》，2009年第11期。
2.王健、鲍静、刘小康、王佃利：《“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，载《中国行政管理》，2004年第3期。
3.贾康：《财政的扁平化改革和政府间事权划分》，载《中共中央党校学报》，2007年第6期。
论文作者:张艺烁
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第11期
论文发表时间:2019/8/13
标签：市县论文; 城镇化论文; 行政区划论文; 关系论文; 地区论文; 层级论文; 行政论文; 《城镇建设》2019年第11期论文;