摘要 随着社会经济的发展，土地稀缺性越发凸显。在城镇发展空间总量控制，倒逼城镇发展土地资源节约集约高效利用的大趋势下，城市有机更新是破解城市发展不平衡不充分难题。由于城市更新涉及多方利益主体，在更新过程中，需要通过创新管治机制、多方参与形成合力，共同推动城市更新工作。本文简要总结了城市更新中的管治困境，并初步探索城市更新中创新措施。
关键词：城市更新；管治困境；创新措施
引言
城市工作会议指出，要尊重城市发展规律，坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，框定总量，盘活存量，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，促进我国城市更新的步伐。由于城市更新涉及政府、企业、居民等多元主体，城市更新工作远比土地开发建设复杂，再者，我国各大城市均处于城市更新的摸索阶段，尚未制定完善的标准，实施过程中遇到的各种困境对城市发展造成一定程度的影响。本篇文章是笔者就城市更新管治过程中的遇到的问题进行总结，并针对这些问题提出的创新策略。
1城市更新中的管治困境
1.1旧城改造难度加剧
随着城市开始发展，旧城区人口密集程度不断提高，公共服务不足、土地利用低效凸显。为解决这一问题，早先大部分城市的旧城改造采用拆除重建的方式，拆旧建新的改造方式，一定程度上破坏城市原有的肌理，严重的还致使部分文脉、文化遗产的流失，导致城市“乡愁”无处可寻。社会和政府提高城市历史文化的重视程度，土地供给减少，出于商逐利本性，开发商将目标投向权属单一，改造意愿强烈，改造简单的旧工厂改造，旧城改造陷入僵局。
1.2制度设计落后
目前，我国对城市规划管理手段主要以城市规划管理部门控制干预为主，缺乏对城市居民利益与服务方面的考虑，土地增值收益与处于模糊状态。现阶段城市更新过程中主要以企业主导为主，大部分土地增值收益尽归开发商所有，而社会成本却转移到城市居民。由于缺乏关于利益分配方面的制度，管理部门没有办法对有效约束开发商，形成合理的利益分配，造成城市居民利益损失。因此，就需要对制度进行重新设置与升级[1]。
1.3指引与规范欠缺
现行城市规划管理主要由城市国土空间规划-城市控制性详细规划（深圳为法定图则）进行二元指引和管控。尚未制定专门指导城市更新的规划和指引。城市更新涉及地块面积较小、更新方式繁多，用现运行的规范用于城市更新中存在一定的局限。控制规范的技术方面缺乏对城市更新地区历史建筑，原有肌理的考虑，管控在建筑功能、强度开发的兼容性方面会存在一定的制约。而由于建成环境所使用的技术比较欠缺，这就会对之后的审批许可造成一定范围的影响。
1.4管理制度固化、单一
城市更新管理制度相对固化，只在规划建设部门内部控制之下，极度的缺乏社会居民对规划管理的介入，并且管理的职能比较单一。更新方案制定过程，鲜有社区居民参与，易造引发成社区居民意见。在城市更新过程中，经常出现城市社区资源被占用，市民的生活造成影响，规划管理部门对规划以外的管控约束性不强。
2城市更新中的创新措施
2.1城市更新中对旧城区的改善
城市的公共服务设施是城市人们的公共用品，可以为人民参与文化活动与经济活动提供最基本的保障。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆旧城区城市更新需要注重设施的配套，通过查漏补缺，完善小区功能。设施功能再利用是一种城市更新比较有效的方式。通过挖掘城市资源潜力，提高土地利用效率，为城市公共服务设施提供更多空间载体，进而达到旧城区改造，促进旧城区价值不断提升。对于建成区挖潜提质，可以基于市场需求，积极鼓励居民参与城市更新，将部分建筑物附教育，养老、医疗、文体等加多元功能。此外，由于旧城区一个建筑单元可能就会存在大量的产权，因此，就需要创新管理模式，可以对于地块也就是某一个区域进行管理与控制。以开发管理的相关流程为基础，制定一些以实际情况因地制宜的弹性管理策略，加强对更新区域的管理。如果在城市更新中发现问题，则进行必要调整，并展开控规调整程序，保障城市更新的顺利进行[2]。
2.2建立多元管理机制
党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局。这需要大力建设城市中社区治理的体系，相关部门更注重人民群众需要，注重基层力量对于城市治理的重大作用凸显。城市更新工作的推进，需要将人民群众力量与社会力量纳入其中，体现社会多元力量的价值。城市更新说到底就是对城市中不同社区进行更新。传统的更新改造规划管理部门缺乏对社区居民意愿的考虑，鲜有居民参与整个更新过程，造成社区居民产生强烈的抵抗情绪，管理的效果比较差。随着人们生活的不断提升，更多居民对于个人价值的实现已经倍加关注，这样也就更有兴趣去参与一些社会活动[3]。新时代的城市更新需吸取以往经验教训，推动政府、企业、规划人员、社区居民共同参与的复合多元的管理方式，政府由以往的主导角色转变为组织角色，起到引导、监督、管理的作用。社区居民会对城市环境更新产生直接作用，作为社区的主体，对整个流程进行监管，并参与在决策制定时，发表社区居民方的意见和建议，确保开发商、居民、政府之间的相互制约，从而促使城市更新的正常运行。居民参与对城市社区的管理，可以让社区人民感受到政府对于人们的关注，对政府也会加强信任，在一定程度上可以提升管理的效率。
2.3制度设计的创新
制度设计的创新需要城市建设相关部门根据实际情况加强监督管理，制定多方权责制度，明确政府、企业、社区居民各方承担的角色。推动政府、企业、居民多方利益主体创建利益分配制度，保障城市更新利益共享。组织协调开发收益回馈机制，推动城区周边的住户与开发商进行商讨与协调。通过制定相关权责、利益分配制度，来保障不同主体的积极参与，进而有效地去维护社会公共利益。这种对于公共利益的制度设计主要对象是以盈利为主题需要进行再次开发的项目，也就是需要进行城市更新的项目[4]。技术方面，在既有控制性详细规划管控下，根据项目的具体情况，对开发强度、开发功能等方面进行适当调整，创新改造方式，并对开发商指定相应的补偿和奖励机制，提高开发商的开发积极性，通过多元的城市更新方式确保更新与城市的适配性。
结束语
城市更新不仅可以促进城市经济的提升，也有一定的社会价值。而城市建成之后的环境就会成为社会需要的资源，这为之后的空间创新的开展提供了基本保障。时代发展的前提下，城市环境的管制与创新，为人们提供生产与生活需求的空间。因此，需要政府、开发商与城市居民等多方利益主体加强沟通协调，推动城市进一步发展。
参考文献
[1]姚震寰. 东北地区城市更新中的问题与对策[J]. 合作经济与科技, 2018, No.590(15):32-33.
[2]史官清, 冯康, 张先平. 城市核心区旧城改造的典型困境与突破思路[J]. 湖北经济学院学报, 2015(4):36-41.
[3]王林, 莫超宇. 城市更新和风貌保护的城市设计与城市治理实践[J]. 规划师, 2017, 33(10):139-145.
[4]杨槿, 徐辰. 城市更新市场化的突破与局限——基于交易成本的视角[J]. 城市规划, 2016(9):32-38.
论文作者:胡琳,
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第10期
论文发表时间:2019/8/7
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