论市民社会的发展对我国行政文化革新的积极意义，本文主要内容关键词为：意义论文,市民论文,行政论文,我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国的政治经济体制改革，尤其是以市场为取向的经济改革促使了社会和政治权力关系的深刻转换，政治和国家的权力逐渐撤退和收缩，社会和个人权力的迅速发展壮大，具有社会主义特征的市民社会在中国逐渐形成。市民社会的形成和发展既是整个社会系统中政治、经济、文化等诸多领域变革与发展的结果，同时又会反作用于这些社会领域，对它们的发展产生重大影响。如何正确认识中国社会这一历史变革及对行政文化的影响将成为我国行政学和社会学的重大研究课题。
一、市民社会内涵的一般分析
市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。按照现代政治哲学的观点，它是指以市场经济为基础，以契约关系为中轴，以尊重和保护社会成员的基本权利为前提的社会组成，其显著特征在于，它是相对于政治而言的非官方的社会结构和过程，诸如各种民间组织机构、私营企业、个人私生活等。所以，从最一般的意义上讲，它是指个人、团体按照非强制原则和契约观念进行自主活动，以实现物质利益和社会交往的相对独立于国家的非政治生活领域，亦即国家政治生活之外的所有社会秩序和社会过程，代表的是“私”的领域，而政治国家则代表“公”的领域。[1]
市民社会的形成与发展，一般可以分为两个阶段。在第一阶段，即漫长的前现代化时期，市民社会与政治社会之间的边界模糊不清，国家几乎夺走了市民社会中的全部政治权力，整个社会高度政治化，二者事实上是重合的，市民社会淹没于政治社会之中；在第二阶段，随着商品经济的发展，二者的界限变得日益明确，一个相对独立的市民社会开始作为抗衡政治国家的基本力量而逐渐显现，并且开始从政治国家中收回本来属于自己的部分权力，在市民社会与政治国家之间形成一种紧张的分立、对抗、制约与平衡的关系，市场经济的完善和资产阶级政治革命的成功，使得市民社会与政治国家的相对分离最终成为现实。
所以，从本质上来看，市民社会既不是一种社会结构，也并非一般意义上的社会组织（尽管市民社会自身有其组织和结构），而是指一套行为模式，它所标示的是社会物质生活的交往方式，是一种社会生存样式。它的特征表现为以下几个方面：首先，经济生活是市民社会的主题内容。市民社会是经济社会，以经济生活为主体，社会关系主要表现为经济活动中的各种物质利益关系。其次，市民社会是政治国家之外的具有相对独立性的自主社会领域，这有两层涵义：其一，市民社会与政治国家是一个同构体，只有在市场经济成为主导性经济形式并得到极大发展时，市民社会才能摆脱政治国家的控制而成为一个相对独立的领域；其二，市民社会的构成与政治国家不同，市民社会所表现的是分散的、个人的和特殊的利益要求，其成员的地位和角色判别，主要依据其产权关系、职业、经济收入以及在经济生活中的作用来认定。再次，市民社会以“市民”的需求为导向，目的是实现个体物质利益，满足人的交往需要。这是因为在市民社会中，财产关系、经济关系和私人关系占主导地位，市民生活、利益和市民文化得到发展和保障。[2]最后，契约是市民社会的运作形式。与政治国家通过权力的分配和行使协调各种政治关系，并以带强制性的权威或法律规定政治角色，规范政治行为不同，市民社会则以契约的形式规约经济活动和社会生活中其成员的行为，确保社会成员对所承担义务的履行和承诺的实现，从而保证经济活动和社会活动有序态及理性化，其中市民社会成员经济活动的独立自主性以及相互间的平等关系是契约化的基础。
二、我国行政文化的发展概况
行政文化是行政体系的深层结构，是行政管理之魂，是公共行政领域内一个重要的理论范畴，它的演变与发展对于行政发展和发展行政而言影响甚大，任何一个行政体系的组织结构、运转程序、决策过程以及行政人员的行为、态度、价值等，都直接或间接地受到行政文化的影响和制约。
我国作为一个具有悠久历史的文明古国，具有丰富的行政文化资源，在长时间的封建社会里，在传统自给自足的自然经济和小农生产方式条件下，宗法制与国家政权同构，传统的行政文化直接发源于宗法制与君权制的结合；而意识形态化的儒家学说则实现了伦理权力化，通过历代科举制度的推行和封建王朝的思想专制，最终使以三纲五常为核心的儒家学说成为了传统行政文化的主要组成部分。[3]总的看来，曾以璀璨而闻名于世的中国古代行政文化其精华与糟粕并存，既有统一性、严密性和实用性的特点，又有专制性、封闭性和保守性的特点。
新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国以特定的社会主义经济体制为基础，以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导逐步建立起新型的行政文化体系。实事求是、理论联系实际、群众路线、为人民服务、廉洁自律开始成为中国当代行政文化新的主题；民主、法制、效率、人本、开放在行政改革的浪潮中也得以在中国新行政文化体系中显现。但作为一种较为稳定的价值取向，行政文化的积淀性和持久性难以在短期内消除，这使得中国现代行政文化在继承古代文化优秀传统的同时，不可避免地受到封建行政文化的消极影响；同时，长期以来市场经济所依托的市民社会在我国基础薄弱，所以现代民主政治与市场经济所内含的民主、法制、效率等要素在新的行政文化构成中尽管已经出现，但所占比重较小，并且地位不稳，极易被异化。因而，对于正处于转型时期的中国而言，与常态社会相比，当前行政文化的不稳定性大大增加：一方面，旧的行政文化的顽固性和整合的混乱，严重阻碍着行政体制的变革，呈现出无序性和干扰性的特征，对社会发展与稳定起着“双刃剑”作用；另一方面，伴随着政治经济体制改革的深入，与市场经济共生共荣的市民社会日渐壮大起来，这为行政文化提供了革新的压力与动力，行政文化本身需要积极进行自身的变革与调整，以适应社会发展的要求，增强与社会变革和发展的适应性。
三、市民社会的发展对我国行政文化革新的正向功能
市民社会在中国的成长表明中国的经济基础正经历着一场重大的变革，这势必推动中国政治上层建筑和社会生活领域的全面转型。而这种转型又必将改变我国行政文化存在的生态环境，为我国行政文化的革新与现代化提供内在的动力和外在的条件。具体说来，表现在以下几个方面：
（一）市民社会的发展，加快了经济市场化的步伐，为我国行政文化现代化奠定了经济生态环境基础
一般而言，市民社会与市场经济互为因果，市民社会是市场经济存在和发展必不可少的载体与空间，是市场经济充分发展的必然要求和重要条件，市民社会的快速发展必然会极大地促进市场经济的进步。而根据马克思主义经济基础决定上层建筑的基本原理，行政文化作为政治上层建筑的重要组成部分，必然受到经济生态环境的制约，同时又反过来影响着经济活动。所以，市民社会的发展带来经济市场化步伐的加快，其所引发的经济基础根本性转变势必会引起行政职能、行政价值观、行政原则、行政思维和行为方式等的一系列变革，行政文化必须对经济环境的变化予以适当回应。
1.全能型行政文化逐步瓦解，限权型行政文化开始形成
在计划经济体制条件下，建立在公有制和计划手段配置资源基础上的社会生活领域，呈现出以国家与社会、政府与公民的一元从属关系为核心的、领域合一的结构形式。社会从属于国家，公民依附于政府，政府的直接管理广泛渗透于社会生活的方方面面，必然集中表现为行政文化领域中的公民权、民主、独立和自由观念的缺失以及政府全能主义的盛行。全能型行政文化认为，政府是全能的，社会是散漫无度的，政府有能力包揽所有的社会事务，公民只能消极被动地等待和接受政府部门管理和服务。独立人格的缺失使得公民难以从自身的根本利益、权力资格和权力地位出发来对政府性质、地位做出合理的价值评判和要求。
而市场经济与市民社会的协同发展，意味着传统的社会形态开始解构，社会结构发生了以国家和社会、政府和公民两元分化为特征的新变化。虽然国家和政府仍在社会生活中处于主导地位，但社会和公民越来越显示其相对独立的性质，对国家和政府发挥着越来越大的制约、支配和监督作用，一个与市场经济相适应的新的社会空间正在形成。在这个社会空间中人们不受专断权力的随意裁制，以平等的身份和资格谋求着自己的私利，人们自主地管理着私人事务，并且以自己的行为负责，不依附于政治权力，政府的权力范围有限。因而，漠视政治国家与市民社会的区分，主张家国同质同构，不承认独立自主的私人活动领域和社会经济生活的中国传统行政文化也就丧失了得以存在的经济基础。一种以强调政府限权为核心的新型行政文化价值体系正逐步形成，以回应中国市场取向的改革和市民社会的发展的诉求。这种文化价值体系着重强调政治国家与市民社会、政治关系与社会关系、公共权力与私人生活、社会公德与个人选择之间的区别，特别强调个人的生命、财产、自由神圣不可侵犯，认为政府应该是有限的政府。
2.经济生活方式的改变培养起民众的公民心态，法治、契约、效能型行政文化初现雏形
长期以来，我国传统行政文化中强调官贵民贱的“官本位”思想和强调依附和服从，忽视人的独立人格、自由和利益的臣民文化盛行，长官意志、“官念”为本等思想“深入人心”，这些落后的行政文化在高度集中的计划经济体制条件下的经济结构和社会结构中极易找到滋生的土壤，并在一定范围内通过公共行政的实践领域表现出来：一方面，在政府体系中官僚主义、特权思想大量存在，一些政府机构或政府公职人员仍主张权大于法，居高临下地治民、“牧民”[4]；另一方面，民众自身的权力、权利和利益观念、自主、民主意识匮乏。所以，当政治全能主义流行的时候，个人利益常常被挤压到微不足道的地位，居民个人往往因为自身的政治与经济主体意识被扼杀而成为“身份共同体”的附庸。因此，计划经济条件下，我国的普通民众没能顺利成长为市场经济所需求的具有权利意识与独立人格的“公民”。
但是互为因果的市民社会与市场经济的共同进步改变了原有的局面，因为市民社会中民众的经济生活方式发生了革命性的变革。首先，市民社会的进步意味着国家政权力量从对社会政治、经济和文化的全面控制中逐步向回收缩，社会和个人的权力空间逐步扩大，人们的私人生活领域不断扩展，并且越来越明显地区别于“公共领域”；其次，市场经济所信奉的自由、契约等原则、观念逐步深入人心，市场经济制度所蕴涵的自主、平等、自由、竞争等意识不断赋予普通民众自律、民主、公开等民主实践的体验。在二者互动的作用下，一方面，面对公共行政实践领域中所产生的问题，如舞弊行为、财务混乱等，政府的治理开始利用市民社会与市场经济所崇尚的平等、效率等原则来进行校正，并逐步对市场体制中决策、信息、激励、监督机制加以借鉴。另一方面，民众正逐步成长为一些具有自主权的微观市场主体——即具有“独立人格”的生产和经营主体，实现了由“依附的臣民”向“市场的公民”的转变。他们自主参与市场竞争，通过契约、合同、协议、章程实现风险分担、利益均沾，彼此之间超越了“身份”界限而让利益成为了交往的纽带。除了必要的法律之外，他们不希望政府过多行政干预，主张通过自主、平等、独立的方式解决市场经济发展中出现的各种具体问题。因此，以“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解，国家与政府的行动方式开始趋向法治化、契约化和政策化。所以，法律替代（如把一些具有长远意义、战略意义并且内容相对稳定的政府职能，转化为法律权利和义务，依法实施政府的导向作用，如计划生育等）、契约替代（对于一些以政府与民众发生交换关系为特征的政府职能，如公共工程等，采取行政契约的方式，在政府与民众双方一致的基础上达成协议。）[5]、政策替代（如政府引导农民改变产业结构，引进新品种方面，可以采用财政的和金融的政策手段来调控，在价格上给以补偿，在信贷上给予优惠等）开始成为了政府组织与普通民众交往的方式，并为行政客体所拥护和期待。
因此，市民社会的生成与发展过程，同时也是广大民众由臣民心态向以独立人格为基础的公民心态的转化过程，随着公民独立自主意识的增强，传统行政文化将会得到全面的刷新，法治、契约、效能等市场经济所内含的精神必将根植于新的行政文化价值体系之中。
（二）市民社会的发展，推动了中国的政治转型，构建起促进行政文化变革的新型政治生态环境
行政是政治的核心，行政文化是政治上层建筑的深层内核，政治的每一微妙变化都会直接引起行政文化的变革，政治体制的改革过程也就是行政文化的变革过程。所以，政治环境对行政文化的影响最为直接和明显。
1.政治体制民主化进程的速度加快，分权、服务型行政文化趋势明显
市场经济体制建立以前，在政治生活领域，集权主义倾向的政治体制居于支配地位：一方面，党政不分，以党代政，党集中了政府的大部分权力，使政府成了党的附庸，不能发挥应有的管理社会的能力；另一方面，即使是在行政系统内部，权力高度集中在中央甚至是行政首长手中，地方政府缺乏管理地方事务的行政权力。集权不仅是一种原则和制度，更是一种文化，与这种集权的政治体制相伴的必然是集权的行政文化。[6]同时，由于全能主义盛行，整个社会生活领域，都由政府部门来加以安排统筹，社会和公民失去在社会资源分配中应有的一份积极参与的权利，只剩下消极接受分配的义务；而且政府不得不发展从中央到地方一套组织结构以管理社会生活的几乎所有领域。因此，当集权主义与全能主义行政文化流行的时候，一方面是行政主体地位的缺失和行政决策的非民主性，导致了传统政治、行政体制的专制主义和权力滥用现象严重；另一方面是行政主体在公共行政活动中管制主义倾向明显。
但是市民社会的成长通过促进市场经济的发展、公私领域的分离、公民心态的培养，冲击了集权主义倾向的行政文化，为政治体制的民主化提供了内在的动力源泉，推动了中国政治的全面转型。首先，是政治关系的变革，市民社会的壮大意味着各种社会政治权力关系的变革，传统的高度集中的权力中心逐渐分离为大量分散的相对独立自主的权力中心。从具体的实践来看，在中央与地方权力关系上总体是中央放权的过程，地方政府实力不断增强，权力不断扩大；在个人与组织的关系上，个体对组织的依附关系被斩断，个体的能动性与积极性得到增强；在政府与企业之间，政府直接干预企业的权力逐渐萎缩，企业的自主权逐步扩大并得到落实。[7]其次，是政治结构的调整，市民社会的发展推动了政府职能的转变，政府开始还权于社会、企业、公民，并为规范党政关系、改善党的领导奠定了基础，从而催生了新的政治秩序。因此，政治体制民主化进程步伐的加快，不仅瓦解了政治全能主义与集权主义，提升了行政客体参与的需求和主动性（因为政治与行政活动事关利益的分配），而且行政主体更为关注对“顾客”——公民期待与需求的回应。所以，市民社会的进步既使得公民对政府地位及自身权利产生正当期待成为了可能；而且使得政府充分地理解并尊重公民的价值期待成为了可能，一种体现分权与服务的新型行政文化正逐步形成。
2.公务员制度发展迅速，政治传统不断优化，行政文化中理性主义和专业色彩增长显著
中国传统行政文化是以儒学思想为核心的伦理型文化或称德治文化。[8]它是与传统的农业社会相适应的，同时也是一种集权型的人治型文化，它的一整套体系带有极大的模糊性和随意性。人们习惯上行下效，重视人的修养，却忽视对实际行为的客观效益；官员的任命与奖惩主要取决于其对上级的忠心程度而非官员本身的职业特长和工作绩效；行政决策和执行过程中往往伴随着科学、民主的缺失。
然而，中国同步增长的市民社会与市场经济，为一般行政文化向理性、专业行政文化的转变提供了契机。首先，市民社会以效益和法治为取向，讲求科学、理性的比较分析，抽象的品德和修养，势必为具体的专业能力和政绩所取代，自律机制在保存其合理性的同时，必将得到他律机制的补充，而且自律机制的主导地位也将让位于他律机制。其次，在以社会主义民主政治为价值取向的政治与行政体制改革中，公务员制度的引入为我国行政文化的变革注入了新的动力和具体内容，给仍存在许多（如人治性、保守性等）与现代行政不相符特征的政治传统带来了巨大冲击。同时，随着政治系统内具有职业特长和良好受教育经历的社会精英的进入，公务员的民主观念和意识不断增长并日趋成型；经济与社会的发展也使得政府职能和政府事务专业化的色彩日益浓厚，要求政府官员具备高深的专业知识。市民社会所引发的这几个方面变革必然会改变公务员只是一般的行政事务执行者的传统观念和认识，引起行政观念、行政原则和行政规范的更新，引发新的行政思维模式和行为方式，为新型的符合现代化建设需要的、具有理性主义和专业色彩的行政文化的构建奠定了基础。中国自1993年推行公务员制度以来，已为政府输入了大量的知识化、专业化的技术官员，就是中国专业型行政文化发展的最好例证。
（三）市民社会的发展，促进了社会文化的多样性与世俗化，为开放、自主、人本的行政文化提供了生存的文化土壤
文化是社会成员在长期的社会化过程中所积淀下来的一种较为稳定的价值取向。行政文化则是社会文化在行政管理活动过程中所表现出来的一种特殊的文化形式，必然要受到社会文化影响和制约。
一般意义而言，市民社会主要是通过对一般文化的影响作用于行政文化系统。首先，市民社会的壮大促进了社会多元化的发展。一方面，经济体制的变革使得所有制结构由单一走向多元；另一方面，所有制的变迁又导致了社会结构的变化和社会阶层的分化。显然社会的多元化必然带来文化的多元化。其次，各种外国文化思潮的涌入和中国经济的快速发展，带动了人们价值观念、思想态度、思维模式的革故鼎新，传统意识形态的号召力和思想工作的吸引力逐渐减弱，人们不再执迷狂热的教条和单纯的信仰，而是重视现实政策的效果，注意获取各种利益和注重自我满足，社会文化世俗化趋势越来越强。在多元、世俗社会文化的影响下，原有行政文化中的传统地方主义、本位主义必须渐次让位于普遍主义；固步自封、划地为牢等狭隘意识也必然被外向型的开放意识所取代。所以，开放的价值观念和文化理念的日趋成熟，促进着行政文化开放性的增长，更加关注行政系统与其他社会系统进行系统内部和外部的信息沟通，要求全国形成统一的市场体系，并能与国际接轨的新型行政文化拥有了更为合适的环境基础。
而市民社会中民众由“依附的臣民”向“市场的公民”的转变，以独立人格为基础的“公民心态”的生成，使得行政文化不仅开始从社会和公民的全新视角来审视政府的地位、性质和作用，公民的需要、利益和权利以及政府和公民的权力关系、权利关系和利益关系；而且通过塑造共同的价值观，以通过关心人的需要的满足和价值的实现来调动广大公务人员的积极性和创造性为中心的人本思想也逐步渗透到新型行政文化系统之中。质而言之，与市民社会的发展相适应的新型行政文化充分体现了对行政主客体权利与期待的理解、尊重和满足。
总之，市民社会的发展不仅为当前我国行政文化的革新提供了动力源泉，而且为我国行政文化的现代化提供了自主的空间载体和坚实的经济、政治、文化基础。但是需要指出的是，由于市民社会的基础和传统薄弱，我国市民社会的发育还不很成熟，当前我国政治社会和市民社会分离很不彻底，国家干预、长官意志等仍然存在，市民社会还不是一个不受政治社会控制、干预的、独立的物质领域或经济活动领域。因此，总体看来，当前我国的市民社会还仅仅是市民社会的“初级阶段”，当前的主要任务是通过改革开放完成我国政治社会与市民社会的彻底分离，引进发达市民社会的运行规则，逐步培育出一个与我国国情相适应、能够承载社会主义市场经济体制、政治文明、文化体系的市民社会系统。只有这样才能为行政文化的进一步革新提供更加强大的动力和更为雄厚的基础。
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