法官惩戒制度探讨与完善，本文主要内容关键词为：法官论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D926.34 ［文献标识码］A ［文章编号］1009-8267[2003]08-0086-04
一、引言
司法独立是司法公正的关键，而完善的法官保障制度是法官司法独立的关键，对法官任职的制度保障，则是法官保障制度的重中之重。世界各国在宪法和法律中都明确规定，法官在任职期间，除非具有法定事由并依照法定的程序，不得违反其意愿将其撤职、停职、调职，或命令其退休。而此“法定事由”和“法定程序”在世界各国宪法或法律中都（有的国家甚至制定专门法律）明确予以规定，这些规定就构成了对法官的惩戒制度。广义的惩戒概念包括了法官的弹劾制度和惩戒制度，一般国家都规定有弹劾制度，有的国家则既存在弹劾制度，也规定有惩戒制度。
二、世界各国弹劾制度之比较
弹劾制度起源于古希腊，是针对“阴谋变更国体、卖国、违法提案”等政治犯罪，由民会对被告所做的司法审判程序，此程序不须遵守当时的任何诉讼程序，而被告一旦被认定有罪，则可对被告科处罚金、放逐或死刑等刑罚（注：（台湾）雷万来著《论司法官与司法官弹劾制度》，五南图书出版公司1994年版第80页。
）。现代的弹劾制度，追根溯源应起源于英国的王会，是当国王的大臣等有不法行为，因法律的不完备或由于其他权力者的干涉，不能期待运用普通的刑事审判权，使案件不能公正地适用法律的时候设立的针对高级官员的一种追诉制度（注：（台湾）雷万来著《论司法官与司法官弹劾制度》，五南图书出版公司994年版第81页。）。此制度针对大臣的不法与无能，以罢免其官职为首要目标。后来英国的弹劾制度，又为美国所继承。从十九世纪开始，所有的民主立宪国家，都以各种不同的形式制定弹劾制度，并随着司法官的独立，各国以各种不同形式制定了司法官弹劾制度。现分别对各国司法官弹劾制度的内容及属性分述如下：
（一）英、美法官的弹劾制度
弹劾事由。依美国宪法第一条第三节规定：“联邦法院之法官，除因叛逆罪，受贿罪或其他重罪及轻罪，经下院弹劾并经上院出席议员的三分之二以上同意，不受有罪之判决。”（注见《美国法典·宪法行政法卷》中国社会科学出版社1993年版，第15页。）此一规定是继受英国的弹劾制度而来，而英国弹劾事由所指重罪、轻罪，不但指普通的刑事犯罪，同时还包括职务有不适任的情形，甚至官吏私生活上的不当行为，导致官吏在执行职务时失去人民的信赖，也同样构成英国弹劾制度中的弹劾事由。因此，美国的弹劾事由也一度很宽泛，不但包括刑事犯罪，甚至包括滥用职权，执行公务中的重大疏忽，不敬之举止，淫秽行为以及滥用自由裁量权等。此广泛的弹劾事由一直备受争议，直至一八九三年弹劾George·Hasting一案判决中谓：“误判或欠缺诈欺要素的职务上的懈怠，如果不是无视其义务，而是出于对义务的误解，既使显然地有害于州的利益，也不合乎弹劾事由。”至此，非故意导致的错判，失职，以及私生活上的行为，都被排除于弹劾事由之外。
弹劾程序。美国下议院一般通过总统的咨文，市民的请愿或陈情，新闻报导，下院议员在议会中的演说等，得知官吏有应弹劾之嫌疑。依惯例下院通常授权司法委员会调查有关弹劾事项。委员会的成员，都是律师出身。下院在弹劾调查时，享有以强制的方法，收集有关证据的权限。下院根据司法委员会的报告，决定实施弹劾后，须选出追诉委员，下院将弹劾状由追诉委员送交上议院后，上议院经过当事人答辩、证据调查、当事人最后陈述等程序后，由上议院议员一一起立口述有罪或无罪的意见，任何弹劾条项须经出席议员三分之二以上多数同意方得通过。
弹劾的效力。美国宪法规定，弹劾案成立后，效力仅及于免官、信任或报酬，剥夺其就任公职的资格。而被罢免的司法官，仍可依其他法律起诉、审理、判决和处罚。而且上院弹劾规则第859条规定：“在议会两院或两院委员会，以证人身份所作的证词，既使该人为被告，不论在任何法院的刑事程序中，不得作为证据使用”（注：转引自（台湾）雷万来著《论司法官与司法官弹劾制度》，五南图书出版公司1994年版第102页。）。
（二）德国的弹劾制度
德国基本法第九十七条第二项规定：“终身定职的专职法官不得违反其意愿在期任期届满前将其撤职或停职（终身的或暂时的）或调职或命令其退休，除非根据法律并按法律规定的方式做出司法裁决。”同法第九十八条第二项规定：“联邦法官在行使或不行使职权时违犯本基本法的原则或邦的宪法秩序，联邦宪法法院经联邦议院要求，可以三分之二的多数裁决将其调职或命令其退休。在故意侵犯的情况下，得为罢免之宣告。”同条第五项规定：“各邦就邦司法官，得作与第二项相同之规定，并不影响现行的邦宪法。有关对司法官追诉的审判，专属于联邦宪法法院之权限”（注：见姜士林、陈玮主编《世界宪法大全》（上卷），中国广播电视出版社，1989年版第717页。）。
由上述规定可以看出，德国对司法官的弹劾无论其职务内外，只要违背德国基本法的原则，或邦宪法秩序，既构成弹劾的事由。而不象美国有故意与非故意之分，如果不是故意违反，既导致法官调职或退职的后果，如果是故意违反，则最终遭至罢免的命运。因此，德国对法官的弹劾事由可谓是较为宽泛的，要求法官无论其职务内外，其所有的行为必须遵照宪法所规定的价值原则，以及所包含的内部法律文化和由其特定的价值原则所引申出的原则，否则将为法官队伍所不容。
德国的弹劾程序，与美国相比，也自有其特点。就弹劾的追诉机关而言，对联邦法官的弹劾追诉，专属于联邦议会，但对邦司法官的弹劾追诉，则由邦依法确定追诉机关。对司法官的审判权，一律归属联邦宪法法院。德国的宪法法院独立于所有其他宪法上的联邦法院，同时其本身亦是宪法机关之一，即与其他宪法上的最高机关，联邦议会、联邦参议院、总统、联邦政府等立于平等的地位，
（三）日本的弹劾制度
日本现行宪法第七十八条规定：“法官除依审判，因身心之障碍，判定不能执行职务外，非依正式的弹劾程序不得罢免。行政机关不得为司法官之惩戒处分。”（注：参见戴学正等编《中外宪法选编》（下册），华夏出版社，1994年版第278页。）为此，日本专门制定了《裁判官弹劾法》。
日本《裁判官弹劾法》规定法官的弹劾事由为：1.显然违背职务上的义务，或重大懈怠职务时。2.其他不论职务内外，有严重损及司法官威信的不良行为时。
日本《裁判官弹劾法》规定，追诉委员会由两院议员各选十名委员组成，非有两院选出委员各有七人以上出席不得开议，追诉决议须有出席委员三分之二以上通过。同时规定，审判机关为裁判官弹劾法院，由参众两院各选七名议员组成审判员。一般采用出席审判员过半数为原则，但做罢免判决时，则要求须审判员三分之二以上通过，以求慎重。
三、弹劾制度与惩戒制度
近年来，由于弹劾制度程序复杂，费用昂贵，一般惩戒制度在各国发展起来。美国加州在1960年修订宪法后，增设司法官资格委员会，由州最高法院选任司法官5人，州律师会长会议选任律师2人，州长经州上院的推荐或同意选任非法律职业2人组成。委员会在有人提出州法官无能力、或行为不检的申诉时，有调查并建议州最高法院给予该法官退职或罢免的权限。此制度应属于美国司法惩戒制度之发端。
德国的法官，除适用弹劾制度外，对于一般公务员适用的惩戒制度，也同样适用于法官。其惩戒程序，则适用联邦惩戒法，对联邦现任法官的惩戒法，有告戒、罚钱、减俸、降职、免职等。对联邦法官的惩戒，通常由设立在联邦最高法院内的联邦惩戒法庭为第一审，而且为终审判决。
日本也有惩戒法官制度，即裁判官分限法，结果仅止于告戒及科处一万元以下的罚金（注：见（台湾）雷万来著《论司法官与司法官弹劾制度》，五南图书出版公司1994年版第126页。）。
以上三国的弹劾制度与惩戒制度在事由上多有雷同。但就法官弹劾事由的性质而言，是因法官的行为违背宪法原则、宪法秩序或违背了其他法规、善良风俗，从而违背了国民对法官的托付，导致国民对该法官丧失信赖。而惩戒的事由，则纯粹是因为法官违背了服务关系上的一般义务。通过惩戒，法院得以维持，推展其内部的纪律，目的在于获得国民的依赖。一般来说，对于法官的惩戒和法官的弹劾程序不能重复进行，而以弹劾程序优先。如德国宪法法院法第60条规定：“如果已向宪法法院作出弹劾追诉时，同一事实关系为目的的惩戒法庭的程序中止。如果宪法法院已经作出罢免、转职或退职的审判时，惩戒程序应休止”（注：转引自（台湾）雷万来著《论司法官与司法官弹劾制度》，五南图书出版公司1994年版第126页。）。
从惩戒制度和弹劾制度的追诉机关和审判机关来看，惩戒制度的追诉和审判机关一般由法院系统内部来进行，而弹劾制度则要求追诉机关和审判机关都由法院系统以外的其他机关来进行。如美国惩戒制度的调查追诉机关由司法官和其他人组成的法官资格委员会组成，而审判则由最高法院进行。而弹劾制度的追诉机关和审判机关都有议会来进行。德国弹劾制度的追诉机关为议会，审判机关为独立于其他宪法上的法院的联邦宪法法院。而德国的法官惩戒制度，则与公务员的惩戒制度一般无二。
由此可以得出结论，法官惩戒制度究其性质是法院系统内部对法官的惩罚，而弹劾制度则是以其外部环境和机构对法官的监督以及对法官资格的剥夺。
四、我国现行的法官惩戒制度
（一）惩戒事由的规定不科学。我国《法官法》第十一章对法官惩戒制度作出了规定。第32条规定了各种应受惩戒的违法行为，共13项：(1)散布有损国家声誉的言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威活动，参加罢工；(2)，贪污受贿；(3)徇私枉法；(4)刑讯逼供；(5)隐瞒证据或者伪造证据；(6)泄露国家秘密或者审判工作秘密；(7)滥用职权，侵犯自然人、法人或者其他组织的合法权益；(8)玩忽职守，造成错案或者给当事人造成损失；(9)拖延办案，贻误工作；(10)利用职权为自己或他人谋取私利；(11)从事营利性经营活动；(12)私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼；(13)其他违法乱纪的行为。法官只要实施其中的一种，就应受到警告、记过、记大过、降级、降职、开除的处分，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。同时，《法官法》第40条规定，法官有下列情形之一的，予以辞退，(1)在年度考核中，连续两年确定为不称职的；(2)不胜任现职工作，又不接受另行安排的；(3)因审判机构调整或缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；(4)旷工或者无正当理由逾假不归连续超过，15天，或者1年内累计超过30天的；(5)不履行法官义务，经教育仍不改正的。惩戒事由仅只于工作上的失职行为，而辞退事由的规定则给人为的暗箱操作留有很大的余地，导致在司法实践中，法官的身份得不到有力的保障，致使法官不愿冒失去法官资格的风险去伸张正义，司法独立难以实现。
（二）无专门的法官惩戒机构，设于内部的惩戒机制难以充分发挥惩戒制度的功能。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第28条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集，对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。由于负责对法官实施处罚的机构是法院内部的职能部门，处罚者与被处罚者同处于一个单位，更何况有时违法违纪的是本院领导，因此这种内部处罚机构形同虚设。
（三）无专门的法官惩戒程序。《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第33条规定，违法审判责任案件的立案、调查、处理、申诉，依照《人民法院监察部门调查处理案件暂时办法》规定的程序进行。由于处罚条件、处罚程序的不规范，有时往往会使秉公办案的法官因办理案件没能迎合某些领导的意见，而被以“合法”的理由调职或免职，从而严重影响司法独立的实现。
（四）惩戒手段“行政化”。现行惩戒制度中的处分和国家《公务员暂行条例》中对公务员，党章对党员的惩戒处分手段雷同，使对于法官的纪律处分与党政纪处分难以区分，没有体现出法官职业特色，具有明显的沿袭公务员惩戒制度的痕迹。
五、对我国法官惩戒制度的完善
鉴于我国目前的法官惩戒制度仍属于一种内部惩戒机制的状况，如果既要保障法官的司法独立，又要保障法官队伍的廉洁公正，则需要吸收国外弹劾制度的合理因素，重新构建一套行之有效的，能够体现法官职业特色，并相对独立于法院系统之外的一套完整的法官惩戒制度，这套制度至少应包括以下几个方面。
（一）惩戒事由。惩戒事由除应包括法官贪污、渎职、枉法裁判以及其他应受刑事诉讼追究的行为，还应将法官在道德的失职行为以及违反法官职业典范的行为纳入惩戒的范畴。行使国家审判权的法官，不仅需要有认定事实与法律判断的高度素养，同时需要有集国民之信仰，依赖于一身的品格，只有如此高尚品格的司法官所作的判决，才能赢得人民的的信服。因此当法官具有道德上的重大失职行为，严重违反法官的伦理典范，导致法官的威信受到社会及公众的质疑时，当然应当成为弹劾的对象。
（二）惩戒手段。惩戒手段的设置上应体现出法官职业的特色，并区别于行政惩戒手段。法官的惩戒事由同职务息息相关，而惩戒手段也应与裁判职能有切实的关联，当一位法官因失职受到严重的行政处分而仍然审理案件时，当事人自然会心存顾虑，使法律的权威性大打折扣。因此，建议将惩戒手段改为暂时的或继续的停职，凋职或退职直至罢免，而轻微的可处以告诫，减俸或科处罚金等。
（三）惩戒机构。惩戒机构应完全与法院系统的内部职能部门相剥离。可在人民代表大会的常设机构内务司法委员会中下设一个法官惩戒委员会，但不宜在各级人大内部都设立，否则又陷入了人缘地缘关系的泥潭。只在高层人大，如国家级和省级人大设立此常设机构作为裁决机构，而将下级人大的内务司法委员会定为追诉机构，由下级人大负责提出惩戒议案。
（四）惩戒程序。由法律专门规定出严密、详尽、操作性强的程序制度。仍适用不告不理的原则，由法官所在法院的同级人大内务司法委员会根据民意或监督结果提出惩戒议案。并由法律专门规定司法委员会的调查权限范围，由法律专门规定惩戒裁决机构所适用的的程序，如裁决组织的组成、追诉的标准、审理所采用的证据法则、证明标准以及最终何为有效的裁决结果等。应保证程序的公正、公开，并应赋予当事人的陈述权，辩护权和申诉权。
法官惩戒制度在我国是一个全新的课题，但对我国的司法公正有着至关重要的作用，因此应予以高度重视和进行深入细致的研究。