“此市场”是否解决“彼市场”的失灵?——对“碳市场”发展的再思考，本文主要内容关键词为：市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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中图分类号：F4 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2014)01-0189-12
一、提出问题：“碳市场”是否解决“彼市场”的失灵?
英国经济学家尼古拉斯·斯特恩说，温室气体排放代表着有史以来最大的“市场”失灵(Stern，2007)。这里的“市场”是“彼市场”。随着经济社会的发展，自给自足的自然经济被以赢利为目的的市场经济所取代。市场经济以其趋利性的刺激作用，推动着技术进步和社会经济的整体发展，也迎来了工业革命的发生。第一次工业革命的兴起，是以蒸汽机的发明为标志，同时开启了煤炭能源大规模利用的时代。第二次工业革命，除了煤炭以外，石油和煤气也开始被大量使用，并因此为内燃机的发明和发动机的出现提供了可能。煤炭、石油等化石能源的使用，使得电力工业得到发展，同时使冶炼技术得到提升，冶炼规模扩大，又使汽车、轮船、火车等生产和使用成为可能。前两次工业革命的发生，一方面引导了科技和经济的迅猛发展，另一方面以能源利用的扩张为显著特征，大量消耗煤炭、石油等化石能源。
化石能源的大量消耗，不仅直接威胁到能源安全，而且由于排放出过多二氧化碳等温室气体，影响到人类的气候环境稳定。气候变化政府间组织IPCC(Inter-governmental Panel on Climate Change)的报告，列出的“确凿发现”(robust findings)包括：“1970年～2004年期间，全球温室气体年排放总量已经增长了70％。”“过去50年大部分的全球平均变暖很可能是由于人为排放温室气体增加所致”。以二氧化碳为主的温室气体一旦排放到大气中，能存在上百年，气候环境受大气中碳存量的驱动，可能发生不可逆的损害，影响到气候环境的安全(IPCC，2007)。
气候资源由全人类所共同享有，气候变化所带来的影响和后果也将由全人类来共同承担。早在公元前4世纪，亚里士多德就观察到：“无论何物，只要它属于最大多数的人共有，它所受到的照料也就最少。”斯特恩说这是“市场失灵”。奥地利学派的经济学家说这是“政府失灵”，政府没有分配好排放的产权(Dawson，2011)。传统的福利经济学将环境问题解释为由于外部性导致的市场失灵症状，而外部性的存在也给政府干预市场提供了正当理由(Samuelson，1980)。2007年4月，联合国安理会首次就能源、安全和气候变化之间的关系问题举行了专题会议，这是气候环境问题在国际政治中地位上升的体现(张海滨，2007)。事实上，近些年来围绕气候变化和碳排放治理的问题，愈来愈显现出政治化和经济化的趋势，并成为世界政治和经济秩序调整的新博弈。相关的国家谈判和磋商，不仅活跃于联合国气候变化框架公约(UNFCCC)的缔约方会议，而且扩展到G20峰会、主要经济体论坛、亚太清洁发展和气候新伙伴计划等，除此以外，达沃斯论坛、各国元首之间的访问会晤等很多国际多边或双边活动，也把应对气候变化和低碳治理作为重要议题。较之经济金融危机和财政债务危机，气候环境生态危机与人类的生存发展更加息息相关。传统的西方“主流”经济学专注于“最优化”地攫取和配置稀缺资源，但对于跨代际跨空间的气候环境资源的配置却显得无能为力。碳排放对气候环境产生的负外部性，尚未合理体现在能源产品的价格中，社会边际成本与私人边际成本不相等，因而存在价格扭曲和资源配置失效，引起化石能源的过度使用和消耗，也引发了碳排放过量所造成的气候环境危机。为此，世界各国纷纷探讨应对措施。
碳市场，是在科斯产权理论的发展和对“自由市场环保主义(Free Market Environmentalism)”的争议中，作为理论上可能克服“市场失灵”和“政府失灵”的良方而走向现实舞台的。碳市场的理论渊源最早来自科斯的“产权理论”，把外部性问题转化成产权问题，在此基础上，戴尔斯建立了“排放权交易”的概念。“自由市场环保主义”则明确倡导自由市场与环保主义的结合。碳市场的根本机理在于，在由劳动、资本等传统要素构成的市场概念之外，将气候这种生态环境以碳排放单元的形式商品化，建立起价格信号，从而将其纳入市场经济的内生要素，充分利用市场主体的利益动机，使生态要素的配置状态由市场机制自动表达出来，在利益的驱动和诱导下自动解决碳排放过度问题。显然，这里的碳市场是“政府+市场”的产物，直接体现了政府管制对碳排放的干预，而这种干预却恰恰预期，碳市场能像普通的市场机制一样，通过“看不见的手”——碳价格反映供求变化，影响市场行为，激励碳排放的生产者以最低成本的方式减少排放，从而实现最佳资源配置，达到宏观上的最低成本减排。
1997年12月，在《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)框架下签署的《京都议定书》，第一次在人类历史上缔造了一个准全球碳市场，将碳市场从理论推向了现实舞台。《京都议定书》于2005年2月生效，自生效以来，碳市场已经历经了近十年的实践，“碳市场”是否如愿解决了“彼市场”的失灵?
二、《京都议定书》一期引领的“第一代”碳市场
2013年是碳市场的分水岭。此前，碳市场由《京都议定书》第一期主导，由美国以外180多个国家参与，堪称全球范围的碳市场。《京都议定书》第一期于2012年年底结束，此后，虽然于2012年末举行的UNFCCC 第18次缔约方大会(多哈会议)明确规定，《京都议定书》第二期仍将延续并从2013年开始实施，然而加拿大、俄罗斯、日本和新西兰已明确表示退出，美国也一如既往地游离在外，剩余的表示继续承诺《京都议定书》第二期减排指标的发达国家，只有欧盟和澳大利亚等经济体，其排放总量只占全球二氧化碳排放量的15％，《京都议定书》第二期的延续实际名存实亡。
世界银行将2013年之前的碳市场，称为“第一代”碳市场(World Bank，2013(a))，通过总量控制和交易机制(cap-and-trade)来形成碳价是其根本特征。《京都议定书》根据“共同但有区别的责任”原则，第一次以法律的形式明确了发达国家(指附件一国家，包括工业化国家和转型经济体)的排放上限，给出了量化减排指标，即在2008～2012年间其温室气体排放量在1990年的水平上平均削减5.2％。为了降低发达国家的减排成本，《京都议定书》引入了三个灵活机制，即：国际排放交易(International Emission Trading，IET)、联合履约(Joint Implementation，JI)和清洁发展机制(Clean Development Mechanism，CDM)。IET 是指发达国家之间交易《京都议定书》分配的排放许可AAU。JI和CDM都是减排的补偿机制，指发达国家在本国以外的国家或地区开展减排项目，获取减排项目产生的减排额度，从而抵消本国所承担的相应数量的减排任务；不同的是，JI项目在发达国家实施，产生的碳减排证称之为ERU；CDM项目在发展中国家实施，产生的碳减排证称之为CER。上述AAU、ERU和CER都相当于1个单位的二氧化碳当量。在《京都议定书》第一期，欧盟、日本和加拿大是最重要的承诺减排的经济体。欧盟的整体减排任务是8％，欧盟实施了与《京都议定书》相链接的欧盟碳排放交易体系(欧盟ETS)，在欧盟成员国之间分配由欧盟单独发放的排放许可EUA，也相当于1个单位的二氧化碳当量，并允许交易。AAU、ERU、CER和EUA是“第一代”碳市场的主要碳交易产品，其交易关系的示意图如图1所示。
图1：“第一代”碳市场交易关系及交易产品示意图
《京都议定书》第一期从2005年2月正式生效，至2012年结束。在这期间，市场的交易量和交易金额都大幅增加。根据世界银行相关报告，2005年至2008年增长最快，2005年全球碳市场的交易量仅为7.1亿吨二氧化碳当量，到2008年增加至48亿吨，碳市场交易金额也从2005年的109亿美元上升到2008年的1351亿美元，上涨十多倍。由于金融危机和全球经济减缓的影响，从2008年开始，交易额增长缓慢，但在2008年至2011年间，交易额仍有平缓上升。2011年，全球碳市场的交易量达到103亿吨二氧化碳当量，交易额为1760亿美元(World Bank，2010；2011；2012)。与《京都议定书》一期链接的欧盟ETS，贡献了最主要的交易活动和交易额，欧盟排放许可EUA的交易从2009年开始，交易额一直占据全球碳市场交易额的80％以上，居于绝对主导地位。其次是二级市场的CER交易，至2009年以来，其交易额占全球碳市场交易额的比例，稳定在15％左右。
与交易量和交易额的繁荣形成反差的，是碳价格的跌宕起伏。图2显示，欧盟排放许可EUA是各类碳交易产品中价格最高、交易量最大的，也是碳价格的领头羊和风向标，其他碳交易产品(如CER和ERU)价格都跟随它的变化趋势而变动。EUA月平均价格在2008年出现了超过40美元的历史最高价格，在金融危机开始后则急速下滑，到2009年2月跌至12、13美元左右。虽然，从2009年中至2011年中维持了20美元左右的水平，但此后又明显下行。到了2013年4月，更是下跌到6、7美元附近，仅为其峰值价格时的六分之一左右。而CER价格在2012年年底就几近崩溃，持续到2013年4月，连1美元都不到。
数据来源：European Environment Agency，2012。
图2：“第一代”碳市场的交易量与交易价格(2008～2011)
虽然，有评论认为只要碳价为正，就说明碳市场运行正常，碳价格下挫是经济萎缩、碳需求疲软的必然结果，不是碳市场本身的问题，因而坚持让市场形成价格信号，反对政府干预。然而，事实上，在环境管理领域运行的市场，与其说是真实的市场，不如说是对市场机制的借鉴与模拟。在这一环境市场中，准备商品化的环境资源总量需要预先设定，环境资产的拥有权方式需要预先确定，环境资产的拥有者资格需要事先确认，环境资产的分配规则与交易规则需要预先建立，等等(徐嵩龄，1999)。可见，这一市场只能由政府自上而下地设计、建立和推行，它不是真正意义上的市场，它本质上是一项促进低碳转型的政策工具。
碳市场设立的初衷，一方面是控制排放总量，实现低成本减排；另一方面，也希望通过给碳定价，促使高碳企业提供能效，投资开发绿色低碳技术，有利于产业升级和低碳转型。当前，碳价格的严重下跌给低碳技术研发和投资带来了巨大的负面影响，显然，碳市场作为低碳转型政策工具的功能没有得到发挥，碳市场的制度设计存在问题。政府需要对当前的碳市场设计进行反思和调整。
三、对碳市场发展的再思考
低碳经济的核心，是低碳技术的大规模商业化发展，从而提高能源利用效率和创建清洁能源结构，尽可能地减少化石能源等高碳能源消耗，减少温室气体排放。当前，低碳技术往往具有昂贵的前期投资成本、较长的运营周期和较低的投资回报率，而且一旦投入往往不可撤回。因此，低碳技术的投资需要一个长期的、可信的碳政策激励。这个碳政策在长期可以是一个长期碳排放限排目标以及一个为正的碳价格信号；而在短期，应侧重用足够高的碳价格信号驱动低碳技术的研发和商业化投资，促进投资方做出投资决策，并帮助其回收投资成本以及获得克服高市场风险所带来的显著利润。碳价格信号是碳市场的关键。碳市场的一个主要功能就是通过将污染的社会成本包含在产品价格中以改变产品的相对价格，从而提升绿色低碳产品的市场竞争优势(Burtraw et al.，2011)。
《京都议定书》第一期以及欧盟ETS的一期、二期都是基于总量控制与交易形成的市场，通过总量控制和交易来形成碳价是“第一代”碳市场的根本特征，其设立的初衷主要是实现低成本减排，即碳排放主体会倾向于通过交易来达到最成本有效的碳排放总量控制目标。如果排放主体减少排放的单位成本(即边际减排成本)低于市场上排放许可证的价格，那么其会倾向自己削减排放并出售许可证，实现成本效益最大化，这种减排需求也是促使低碳技术的实施的驱动因素。反之，如果排放主体的边际减排成本高于许可证的市场价格，则会选择在市场上购买许可证，使减排成本最小。
可以看出，只有当排放主体的边际减排成本等于排放许可的市场价格时，排放主体的总成本才最小化。排放许可的市场价格是碳价的典型代表，其价格足够高时，那些边际减排成本较低的企业，才有动力实施低碳技术以获取出售排放许可的收益；而边际减排成本较高的企业，宁可到市场上购买排放许可或者缩减生产规模。碳价足够高，是促使低碳技术实施的驱动因素。
当前的碳市场缺乏政策的连贯性，价格波动激烈且时而在低点徘徊，只对短期的趋利投资产生激励，对长期的刺激作用不明显。因此，要使碳市场充分发挥作用，碳价格形成机制的改革以及增强碳政策整体方案的长期连贯性必将是重中之重。“第一代”碳市场的碳价主要受短期因素影响，即受排放许可的供求关系影响，几乎与边际减排成本脱钩。在短期，排放许可的供给取决于政府的发配计划；需求则受企业实际排放量的驱动，与宏观经济情况、能源价格等因素相关，比如在金融危机和经济减缓的情况下，生产萎缩排放减少，对排放许可的需求也会随之减少。只有在长期，企业的排放量才取决于企业的边际减排成本，这又与减排技术的发展和投资相关。
欧盟ETS在“第一代”碳市场中占据绝对重要位置，欧盟ETS的排放许可EUA的价格，也主导了其他碳交易产品的价格。EUA价格受短期因素即EUA的供需影响很大。欧盟第一期和第二期大体上是基于历史排放数据免费分配排放许可EUA(极少量拍卖)，这些EUA分配的总量构成了欧洲市场上的总供给量。如果实际的排放量高于EUA总量，则形成EUA的稀缺性，这种稀缺性将进一步体现在EUA的价格上。然而，实际上，除了2008年以外，欧盟ETS每年免费发放的EUA都超过了实际排放量，见下图3。这也解释了为什么2008年EUA价格达到最高，因为只有2008年EUA的分配量小于实际排放量，具有稀缺性。而在2008至2011年间，EUA分配总量超过实际总排放量的5％。即便如此，欧盟ETS的履约企业还使用了部分来自CDM项目和JI项目的减排证，即CER和ERU，其总量相当于实际总排放量的7％(European Environment Agency，2012)。由于排放许可EUA分配过量且基于历史排放数据免费发放，一些历史排放高的企业不仅没有减排需求，相反还获得了意外利润。
可以估计，虽然EUA的交易量和交易额都有不菲的成绩，但真正基于履约需求而产生的交易所占比重很小。在欧盟碳市场上最活跃的参与者是金融中介机构，投机套利是其最主要的交易动机。总体来说，金融中介的参与对于碳市场的发展是有利的，金融中介机构通过发挥其专业的风险管理能力，可以帮助碳市场的中小履约企业规避碳价格波动的风险，而且其交易行为也有利于市场的价格发现和市场厚度的增加。但是，由于基于履约需求的交易量少，说明碳市场的实际运行远远不如理论模型那么理想，影响碳价格的长期因素——边际减排成本没有发挥作用。
各种短期因素，比如EUA的过度分配以及存借机制的不合理设置等，导致了EUA驱动的减排需求很低，碳价格严重下挫。这点可以从前述图2得到印证。在2008年金融危机开始后，由于经济萧条生产收缩，实际排放量下降，许可证分配出现过量，EUA价格急速下滑；2011年6月，由于欧盟发布“能效指令”，要求实施强制性能效措施，同时出于对希腊债务危机恶化和蔓延的恐慌(World Bank，2012)，市场预期对排放许可的需求下跌，价格又明显下行。当前的EUA 价格只有几欧元。碳价格信号失灵，给低碳投资带来巨大的负面作用。大量研究分析了欧盟ETS前两期的技术创新效应，并没有带来真正的低碳技术进步(Rogge et al.，2011；Calel & Dechezleprêtre，2012)。
数据来源：European Environment Agency，2012。
图3：欧盟ETS的EUA分配量和实际排放量比较(2005～2011)
图4：CER收入对项目现金流的贡献示意图
图4也反映出，EUA价格还左右了其他碳交易产品的价格，比如居于第二重要位置的CER。由清洁发展机制(CDM)项目产生的CER，其价格与EUA价格高度关联。EUA价格低廉时，CER价格更低，远远不能补偿投资CDM项目所需要的边际减排成本。CER收入对项目现金流的贡献如图4所示，显然，每年CER的收入高低和获取CER收入的年限将对项目的经济性产生影响。世界银行针对最典型的CDM项目即可再生能源项目做了分析(见表1)，当CER价格为5美元、且CER收入仅在2008年至2012年(正好是《京都议定书》第一期履约期)之间取得时，项目内部收益率(IRR)增加0.5％，激励作用很小；即便取得21年CER的收入，IRR也只能增加1.2％。而当CER价格为20美元时，IRR改善可以达到2％以上。可见，对于碳市场中的减排补偿项目而言，碳价也只有在较高水平时才能促进减排项目的实施。
由于碳价与边际减排成本严重脱节，由《京都议定书》第一期引领的碳市场，对低碳减排技术投资的直接促进作用微乎其微。碳价与减排成本之间需要建立双向传导机制，边际减排成本应该成为碳价格形成的依据，碳价格则应促使低成本的减排行为的实施。为此，碳市场的设计需要政府从量和价两方面进行干预，政府的干预体现在对碳市场的设计上。首先，政府从数量上保持排放许可的合理发放，纠正碳排放许可的过度分配。第二，完善价格的形成机制。随着碳市场的日益成熟，在碳排放许可的一级市场选择拍卖机制代替免费分配方式。公开拍卖是基于市场机制的分配方式，遵循了“污染者付费原则”，具有价格发现功能，有助于与企业的边际减排成本建立关联。在拍卖制度下，排放许可的价值在初始分配时就纳入企业的生产成本中，等于在碳交易的一级市场上为排放许可确立了价格，这将成为二级市场交易的参照，也可以有效控制二级市场许可价格的波动。拍卖排放许可所得的收入还可以支持低碳技术的研发等有利于长期减排的行动。另外，由于二级市场的碳价受排放许可的供需、能源价格、经济状况等影响很大，仅仅针对碳一级市场的量、价措施不足以保障二级市场碳价格的合理和长期稳健。为了更有效地激励低碳技术的投资，一些学者建议设立碳底价或者“价格项圈(Fell，Burtraw，Morgenstern & Palmer，2012)。价格项圈即碳价的上下限，碳价的上限，使得减排成本可控，避免由于短期限排指标的不合理导致减排成本畸高。而下限旨在给出碳价格的长期信号，为低碳投资者提供了更多的确定性。
未来的碳市场必须进行深度调整。实施碳市场的基本目标是，实现低成本减排，并促进低碳技术投资和低碳经济转型，严格说来这两层目标并不完全重叠。如果说，以控制碳排放总量为根本目标的《京都议定书》第一期已经摘取了那些成本最低廉、最易减排的低端果实，那么，在“后京都”时代，建立稳健有效的碳价格形成机制，从而促进低碳技术的投资和大规模商业化发展将成为重点。
四、对未来碳市场的展望
虽然《京都议定书》第二期执行的不确定性为全球碳市场的延续蒙上了一层阴影，一些区域性碳市场却得到了发展，如图5所示。
资料来源：World Bank(2013b)，转引自赵川(2013)。
图5：全球“存在”、“在建”和“将建”的碳市场分布图及各分支市场的状态
欧盟ETS第三期将在2013～2020年间运行，在延续前两期成果的基础上，将进行一些政策上的改革：包括排放总量的逐年下调，直至到2050年达到相比2005年减排80％～95％的水平(European Commission，2013b)，如图6；另外，EUA免费分配将逐步过渡到拍卖制，2013年将有超过40％的EUA通过拍卖方式分配；在稳定碳价方面，欧盟ETS除了提高对EUA分配过量的监控以外，还在讨论建立中央碳银行等新举措(European Commission，2013a)。
美国加州碳市场于2013年1月启动，是次于欧盟碳市场的第二大区域性碳市场。加州立法要求加州范围内的碳排放在2020年恢复到1990年的水平，2050年排放比1990年减少80％。加州碳市场从2013年～2020年分三阶段实施，每阶段都有不同的排放许可分配和价格限制计划，而排放许可的总供应量大致是每年减少2％～3％。当前，排放许可的分配采用免费分配和拍卖分配相结合，并为单位排放许可设立了10美元的拍卖底价，拍卖底价每年增加5％，并进一步考虑通货膨胀因素。加州还提取拍卖许可数量的4％作为保障碳价安全的储备，在碳价过高时通过40、45和50美金三档价格以拍卖方式投放市场(California Environmental Protection Agency，2013)。美国另一个覆盖东北部地区和大西洋中部州的区域性碳市场RGGI，也在同步运行。其近90％的排放许可都采用拍卖制分配，并设计了与加州碳市场类似的保障碳价安全的储备机制。
中国作为全球碳排放最多的国家之一，也是碳市场的重要参与者。在《京都议定书》一期中，中国虽然没有强制性减排义务，但是CDM项目的最大“供应方”，可以向相关发达国家出售CER。随着《京都议定书》一期的结束，中国不仅失去了在“第一代”碳市场中的“供应方”优势，而且面临日益严峻的来自国际方面的限排压力。当前，低碳发展已经成为我国经济转型的重要内容。党的十八大提出经济、政治、文化、社会建设和生态文明五大建设并列的“五位一体”的转型思路，首次将生态文明建设提升至更高的战略层面，并提出着力推进绿色发展、循环发展和低碳发展。碳市场作为国际上流行的一项促进低碳转型的政策工具，中国也进行了积极采纳，正筹划国内碳市场的建立，并将于2013年底之前启动五市(北京、天津、上海、重庆和深圳)两省(广东和湖北)的碳交易试点。其中深圳市碳交易试点已经于2013年6月启动，当前碳价大体稳定在90元(中国网，2013)。中国计划在2016年建立国家的碳交易体系。
数据来源：European Environment Agency，2012。
图6：欧盟ETS各期的总量控制变化
据世界银行统计，现在已经完成或正计划建立碳市场机制的国家，每年的碳排量约为100亿吨，约占全球排放总量的21％。如果中国、巴西等新兴经济体加入，实施碳市场的国家就能覆盖每年碳排量达240亿吨、占全球碳排放总量一半的国家(World Bank，2013b)。这些区域性市场除了吸取“第一代”碳市场在排放总量控制上的经验外，尤其关注了碳价形成机制的保障措施，一是提升对总量控制目标的管理，吸取过去教训，促进碳排放许可供求关系的合理化；二是建立碳价格的直接稳定机制，比如引入底价、价格项圈等。
一个与边际减排成本相关的足够高的碳价格以及碳价格信号的长期有效，是促使低碳技术投资和大规模商业化发展的催化剂，是支持碳市场功能发挥的有力保障。碳价格信号的有效建立将有助于吸收碳排放对气候环境的负外部性，对建立体现资源稀缺性和外部性的能源价格体系形成倒逼机制。当前，以减排承诺为主体目标的国际气候谈判进展艰难，而基于碳价格的承诺却可以是富于灵活性的，有利于吸引包括发展中国家在内的更多国家参与到减排体系中，为国与国之间的减排努力提供一种信息透明的比较和查证(Adele C.Morris & Warwick J.McKibbin & Peter J.Wilcoxen，2013)，也为建立未来新一代全球联结的碳市场做出铺垫。
期待碳市场以破冰的勇气改革，为促进低碳投资和低碳经济转型发挥出更积极的作用。
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