中国就业促进政策的三大支柱，本文主要内容关键词为：三大论文,中国论文,支柱论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国正处在一个社会经济急速转型的时期，劳动力市场也不例外。市场转型、经济转型、制度转型的群集叠合更使得劳动力市场形势难以琢磨。这不仅使企业在这种复杂多变的环境中更添不确定性，也让政府促进就业政策决策面临诸多影响因素。伴随着《劳动合同法》、《就业促进法》以及《残疾人就业条例》等法规的颁布，我国促进就业的政策体系初步形成。本文基于笔者所提出的“就业政策矩阵模型”，[1]从就业政策发挥的功能的角度分别讨论中国促进就业政策的三大支柱：战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策。
战略性就业政策
战略性就业政策的核心就是激励创业，从而创造出更多的内生性的就业岗位。它是劳动力需求的本原，从而也构成了失业问题解决的基本前提。基于我国失业形势的变化以及劳动力需求持续多元增长的特点，从激励创业的视角出发，我国的战略性就业政策应该明确定位于：为财产权提供法律与政治上的双重保护，激活国民的企业家精神，持续拓宽市场准入，降低行政成本，强化融资便利，优化税收政策。
产权保护政策定位的根本目标在于建立对产权（特别是私有产权）可信可行的保护体系，这个体系既需要法律的保障，更需要强化政治上的保障，并寻求这种双重保障的一致性与稳定性。一致性是由于我国就业政策的内在结构决定的，而稳定性则更多地是与我国所处的发展阶段（不仅仅是经济发展阶段）密切相关。在中国的宪法中已经确立了私有经济的合法性；我国新的宪法修正案也明确规定：公民的合法的私有财产不受侵犯。一个更为具体同时也更为明确的进步是，2007年通过的《物权法》在产权的法律保护方面具有里程碑的意义，会对我国的创业激励产生直接而深远的影响。
激活企业家精神的政策努力应该集中于促进自由企业制度，激发民营企业的发展。自由企业制度是指任何人都有创业的自由以及自由经营的制度安排。在这一制度下，企业有完全的自由创业权、完全自由的签约权、完全自由的交易、经营权以及对剩余的自由索取权。[2]2003年，党的十六届三中全会要求清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。我国新宪法规定：国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。2005年国务院通过《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》，要求为非公有制经济创造平等竞争、一视同仁的法治环境、政策环境和市场环境，实行鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。
市场准入就是指政府在多大程度上按何种程序允许自由经营的问题。许多国家的经历表明，无论是“帮手”理论还是“抓手”理论，它们所支撑的行政准入限制不仅没带来预期的好处，反而创造了更多“寻租”机会，妨碍了创业。[3]而放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域；非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇；废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁等都是国家政策努力的方向，并最终建立一个公平的市场准入机制。
行政成本不仅包括商业注册程序及其费用、各类行政（及事业）收费以及商业过程所涉及的行政机构许可及审批事项所产生的费用，而且也包括时间的耗费。高昂的行政成本必然会抑制创业活动，而行政成本的降低在很大程度上取决于我国行政体制的改革。从过去的改革经验来看，中国的行政改革将继续是一场硬仗。不过，最重要的是这场硬仗已经开始进行，并取得了较大的进展，特别是2000年之后，随意的方式转变成以规章为基础的体系。在降低创业的行政成本方面，国家政策关注更多的是企业形式、更少的资本限制、更简便的注册程序、更短的注册时间、更好的行政服务。在所有这些政策环境中，最重要的是，政策出台的途径日趋规范，透明度越来越高。
由于创业活动面临着更大的失败风险，基于市场机制的融资便利供给可能难以满足有效融资需求，因此，遵循市场规律，政府施加政策扶持，可能会有助于缓解融资缺口，提供创业激励。2003年的《中小企业促进法》对融资便利提供了非常全面的政策支持，它包括：中央财政预算设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金，用于促进中小企业服务体系建设，补充中小企业发展基金；国家采取措施拓宽中小企业的直接融资渠道；国家通过税收政策鼓励风险投资机构增加对中小企业的投资。
就国家税收政策来说，最大的举动是新的《企业所得税法》的出台，它同时解决了我国税收激励中最关键的三大瓶颈：税负过重，税负不均，税制不一。新法确定了更低的企业所得税率，全国统一为25%；新法明确统一税前扣除政策，并对各种税收优惠政策进行整合，从而将所有纳税人置于统一的税收平台上。特别是将内外资企业所得税统一是满足WTO规则、建立公平竞争的税收环境的最关键举措。
市场性就业政策
市场性就业政策转型可以分解为劳动力供给政策转型、劳动力需求政策转型与劳动力市场匹配政策转型等三大领域。基于我国劳动力供求与失业群体特征，市场性就业政策定位于遵循市场机制，弥补市场缺陷，提高劳动力市场效率，有效促进就业。
劳动力供给政策发展的目标在于强化就业能力提升，扩大技能性劳动力供给，从而，教育培训体系的构建是政策选择的核心。中国政府已经形成了大体明确的并且正在日益完善的就业能力促进体系。中国政府通过多种途径，积极发展各类教育与培训事业，实行学历证书和职业资格证书并重的制度，全面提高劳动者的就业能力、创业能力和适应职业变化的能力。[4]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步明确大力实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，建设现代国民教育体系和终身教育体系；加快发展城乡职业教育和培训网络；注重增强学生的实践能力、创造能力和就业能力、创业能力；引导民办教育健康发展；积极发展继续教育，努力建设学习型社会。
在劳动力需求政策定位上，就不同产业的劳动力需求而言，在新型工业化的过程中推动城市化的发展，依靠工业化和城市化的双重动力发展第三产业，促进基于产业结构有序转换的劳动力需求增长。就非公有制经济的劳动力需求而言，在新型工业化的进程中充分发挥民营部门的力量，在发展中小企业和壮大民营企业的双重驱动下扩大劳动力需求。民营经济的发展解决了中国很多就业问题。[5]在新的劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006～2010年）中，政府明确要求推进经济结构调整，鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展，积极发展就业容量大的劳动密集型产业、服务业和各类所有制的中小企业，改善就业结构，扩大就业容量。就不同形式的劳动力需求而言，建立健全法律规范，保护新型就业者的基本权利，大力发展多元化的新型就业。
现代劳动力市场中介组织对于劳动力市场双方的发展的价值已经非常明确，它有助于减轻劳动力市场中的信息不对称，降低劳动力供给与需求双方的交易成本，提升劳动力市场效率。20世纪90年代后期以来，中国政府大力加强劳动力市场科学化、规范化、现代化建设，建立公共就业服务制度。政府还鼓励和规范民办职业介绍机构的发展。[6]《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求逐步形成城乡统一的人才市场和劳动力市场，规范发展就业服务机构。政府在“十一五”期间的目标是建立制度化、专业化、社会化的公共就业服务体系；完善覆盖城乡劳动者的就业管理服务组织体系，建立健全县乡公共就业服务网络，强化政府促进就业的公共服务职能，完善公共就业服务制度。2007年通过的《就业促进法》将会更为有效地促进劳动力市场服务机构的发展，从而有助于提升劳动力市场过程的效率。
基于经济全球化和我国经济转型的大背景，我国的市场性就业政策涵盖但同时超越了发达国家正在实施的积极的劳动力市场政策(ALMPs)范畴。在就业政策设计目的方面，所有国家都希望利用“扶持之手”即劳动力市场政策的介入来提升劳动力市场的运行效率。在就业政策工具选择方面，积极的劳动力市场政策工具主要集中于劳动力市场培训、工作岗位的公共部门创造、就业服务与指导等方面，而我国的市场性就业政策工具要丰富得多。在劳动力供给政策领域，国家既强调从宏观上基于就业能力提升而重组包括国民教育与职业教育在内的整个教育体系，也强调从微观上强化劳动力市场培训与个人终生学习的投入，动态地适应市场变化对就业能力的要求。在劳动力需求政策领域，我国更是谋求就业机会增长与就业形式多元化并举，强化吸纳就业能力强的第三产业和中小企业、劳动密集型行业的发展，强化非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等就业形式的扩展，全方位多层面地挖掘就业增长潜力。在劳动力市场匹配政策领域，我国劳动力市场中介组织的公私结合、城乡统筹特征日益清晰，就业服务从信息提供到就业指导再到就业援助的全程化特征更显突出，极大地扩大了劳动力市场的匹配范围，提升了匹配效率。
保护性就业政策
保护性就业政策的核心在于，当其成员因各种原因而处于非就业状态时享有生存尊严的权利，国家需要在其缺乏生活资源时提供社会保护。它包括，社会成员在就业前寻找工作的过程中享有平等就业机会权利，在就业中享有公平的工作场所权利，在不能工作时享有合理的社会保护权利。但是，权利也可能被滥用，因此，社会保护与自我负责应该有机平衡，确保个体最优与集体最优的持续发展。总体上看，我国保护性就业政策正在从保护不足向提供普遍保护转型，即转向越来越关注对全体而不是某一部分劳动者的保护，转向越来越关注对劳动者各项而不是某一项权利的保护。
在平等就业机会权利方面，当社会成员初次进入或再次进入劳动力市场时，必须获得劳动力需求方的公正和平等对待——不因为非工作能力或实际职业资格方面的因素而被歧视。我国《宪法》规定，公民在法律面前人人平等，公民具有劳动的权利和义务。从权利内容来看，新通过的《就业促进法》明确规定，劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视。中国政府通过加大执法监督力度，纠正劳动力市场上的各种歧视行为，禁止在媒体上刊登或播出有歧视性的招聘广告。同时，提高劳动者的维权意识和能力，支持和鼓励劳动者运用法律武器保护自身劳动就业权益。[7]除了性别的不平等之外，基于个体的外貌特征、身体状况的就业歧视也都常见。因此，《残疾人保障法》与《残疾人就业条例》规定，国家保障残疾人劳动的权利，实行集中就业与分散就业相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式促进残疾人就业。在户籍歧视方面，国家强调保障进城就业农民的合法权益，进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定。
当社会成员获得就业机会进入工作场所时，应当享有基本的工作场所权利，这些工作场所的保护标准应当随着社会经济的进步而得到逐步改善。在保护性就业政策中，自我组织与契约权、工资权以及工作环境与职业健康权等工作场所权利应该得到切实的关注与实施。在自我组织与契约权保护方面，中国政府积极推动建立“双方自主协商、政府依法调整”的劳动关系协调机制，推动建立通过劳动合同确立劳动关系的制度。政府鼓励企业不断加强职工代表大会和工会的职能，完善职工民主参与制度，积极探索和推行通过平等协商签订集体合同的制度。中国全面启动建立符合本国国情的政府、工会和企业三方协商机制，还建立了劳动争议调解、仲裁和法律诉讼制度，将劳动争议纳入依法处理的轨道。[8]从2008年起，《劳动合同法》的实施将会进一步强化劳动者的工作场所权利。
从世界范围来看，就业者的工资权主要集中在同工同酬上。但是在中国，还有另外两个问题也同样值得关注，一是合理工资，二是工资支付。合理工资水平关心的是劳动者创造的价值与工资水平之间的关系，而同工同酬关心的是不同群体从事相同工作的工资差异，工资支付这里仅指狭义上的工资能否按规定的日期发放。在中国，这三个方面都和基于户籍的工资权利歧视联系在一起。在同工同酬方面，必须建立起确定工资的明确机制。在合理工资方面，应让农民工获得合理的工资报酬并且确保这种报酬符合分配正义原则，通过确立平等的谈判与协商机制来确保农民工工资增长机制的正常化。[9]在工资支付方面，需要通过加大处罚力度确保企业不故意拖欠农民工工资。[10]
劳动者的工作环境与职业健康权利涵盖的范围比较广泛，大体包括三大类。第一类与时间有关，如工作时间安排、加班、休息休假等；第二类与工作场所环境有关，如粉尘、噪音、污水、场所危险等；第三类与特殊群体有关，如妇女的四期保护等。在中国，这些权利保护存在两个非常突出的特点，一是这些权利的基本底线没有得到非常有效的保护，问题主要出在国家法律法规的执行层面；二是这些权利的剥夺主要是与农民工联系在一起的。客观地说，建国以来，中国政府一以贯之地十分重视劳动者的工作环境与职业健康权利的保护工作，特别是20世纪90年代以来，政府颁布了一系列的法律法规和标准。党的十六届六中全会要求的“严格执行国家劳动标准，加强劳动保护，维护劳动者特别是农民工合法权益”是最新的进展。
劳动者非就业时社会保障权利，涉及到劳动者因老、因病、因残、因伤丧失劳动能力而退出劳动力市场时期的社会保护权利，也涉及到劳动者因不可抗力或其他原因而无法就业的失业时期的社会保护权利。在扩展社会保障权利保护方面，我国“十一五”期间的政策定位更为明确具体。在养老保险方面，将非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入城镇基本养老保险覆盖范围；逐步做实基本养老保险个人账户；鼓励有条件的企业建立企业年金，初步形成基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系。在失业保险方面，国家将结合失业人员求职和参加职业培训的情况完善申领条件，建立失业保险与促进就业联动机制。在工伤保障领域，要求进一步完善工伤保险政策和标准体系，继续推进各类企业、有雇工的个体工商户参加工伤保险，积极探索工伤补偿与工伤预防、工伤康复相结合的有效途径，建立起预防工伤事故的有效机制，逐步建立适合我国国情的工伤康复制度。
显然，基于人类尊严，就业权利保护需要有一个普遍的底线原则。保护性就业政策使得劳动者在非就业时能够享有人类基本尊严，显示社会公平与进步。但是，毫无疑问，“非就业”的社会保护是以劳动力资源的不投入而获得收益的形式体现的，因此，存在着潜在的“社会保护依赖”的风险；而且，因为保护性政策（权利保护）只具有单调递增发展的特征，否则要付出极大的社会成本，其程度取决于权利保护对象的规模、能力及资源拥有存量。权利保护在实践中只应采取审慎逐步提升的策略。所以，在全球化与民族国家的全球政治基本框架下，我们只能以市场为主导，并在此前提下尽可能地对工人提供基本的权利保护，从而使自我负责与社会保护的有机平衡成为保护性就业政策的最佳选择。过度的社会保护已被认为是欧洲高失业的主要原因，而国内也已发现社会保护标准对就业政策效果产生负面影响的证据。我国保护性就业政策的基本立场是采取广覆盖、低水平的政策。这可能是目前乃至相当长一段时间的最优选择。
综上所述，经过30年的改革历程，中国的就业政策正在形成一个独特的综合体系，这个体系既包括同时也超越了发达国家所实践的积极的劳动力市场政策，紧密结合我国多重转型的特征，并随着国家宏观环境以及劳动力市场的变化而逐步调整，从而极大地改善了我国劳动力市场绩效。